III CZP 88/10

Uchwała z dnia 19 listopada 2010 r., III CZP 88/10 
 
Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący) 
Sędzia SN Marta Romańska (sprawozdawca) 
Sędzia SA Jan Kremer 
 
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Marcina R. przeciwko Gminie Miasto 
S. o ustalenie, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 
19 listopada 2010 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy 
w Szczecinie postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r.: 
"Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o ustalenie nieistnienia 
należności wynikającej z administracyjnego tytułu wykonawczego wystawionego w 
związku z nieuiszczeniem dodatkowej opłaty za nieopłacony postój w strefie 
płatnego parkowania o jakiej mowa w art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o 
drogach publicznych?" 
podjął uchwałę: 
 
W sprawie o ustalenie nieistnienia należności stwierdzonej 
administracyjnym tytułem wykonawczym wystawionym w związku z 
nieuiszczeniem opłaty dodatkowej za postój w strefie płatnego parkowania 
(art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jedn. tekst: 
Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) droga sądowa jest niedopuszczalna. 
 
Uzasadnienie 
 
Powód wniósł o ustalenie, że po jego stronie nie istnieje obowiązek zapłaty 
egzekwowanej na drodze administracyjnej opłaty dodatkowej z tytułu nieopłacenia 
postojów pojazdów w strefie płatnego parkowania na terenie S. Podał, że 
wystawione przez pozwanego tytuły wykonawcze dotyczą pojazdów będących jego 
własnością jako tzw. samochody zastępcze, ale z pojazdów tych w konkretnych 
dniach korzystali klienci, którym powód je udostępnił i oni też parkowali pojazdy w 

strefie płatnego parkowania. Obowiązek uregulowania opłaty dodatkowej nie 
dotyczy zatem powoda. 
Pozwana Gmina Miasta S. wniosła o odrzucenie pozwu z powodu 
niedopuszczalności drogi sądowej. 
Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2010 r. Sąd Rejonowy Szczecin-Centrum 
dla Szczecina odrzucił pozew. Przyjął, że opłata dodatkowa pobierana za 
nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania jest 
swoistego rodzaju karą pieniężną; jest to świadczenie powszechne, bezzwrotne i 
ustalone przez państwo, a co do szczegółów dotyczących wysokości i sposobu 
pobierania – przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązek 
uiszczenia tej opłaty powstaje na mocy ustawy, skoro zatem nie ma ona charakteru 
świadczenia wynikającego ze stosunku cywilnego, to w postępowaniu przed sądem 
powszechnym nie można dochodzić ustalenia, że nie powstał obowiązek jej 
zapłacenia. 
Przy rozpoznawaniu zażalenia powoda Sąd Okręgowy w Szczecinie powziął 
wątpliwości, które przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu. Wskazał, 
że opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za postój w strefie płatnego 
parkowania ma charakter publicznoprawny, co oznacza, że może być 
egzekwowana na drodze administracyjnej. Wątpliwości Sądu wzbudziła jednak 
kwestia, czy w postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym powód 
może bronić się przed skierowaną przeciwko niemu egzekucją administracyjną, 
wykazując, że nie dotyczy go obowiązek stwierdzony tytułami wykonawczymi 
wystawionymi przez pozwanego jako wierzyciela. 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Z art. 2 § 1 i 3 k.p.c. wynika, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane 
są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów 
szczególnych lub nie zostały przekazane do właściwości innych organów. Sprawą 
cywilną jest sprawa ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i 
opiekuńczego, prawa pracy, z zakresu ubezpieczeń społecznych, jak również 
sprawa innego rodzaju, na mocy przepisu szczególnego podlegająca rozpoznaniu 
na podstawie procedury cywilnej (art. 1 k.p.c.). 
Charakter sprawy, o której rozstrzygnięcie w postępowaniu cywilnym 
występuje powód musi być oceniany na podstawie roszczenia procesowego 
przedstawionego w piśmie wszczynającym postępowanie. W doktrynie i judykaturze 

obecnie powszechnie przyjmuje się, że przedmiotem procesu nie jest roszczenie w 
ujęciu materialnym, lecz roszczenie procesowe, a zatem takie roszczenie ze 
stosunku cywilnego, o istnieniu którego powód twierdzi w piśmie wszczynającym 
postępowanie, a przy tym zgłasza żądanie uzasadnione jego treścią i wskazuje 
okoliczności faktyczne, z których ono wynika. Te dwa elementy, konkretyzując 
stosunek prawny zachodzący między stronami, kształtują charakter sprawy i tym 
samym nadają jej lub odejmują przymiot sprawy cywilnej (por. postanowienia Sądu 
Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, OSN 1999, nr 1, poz. 6 i z 
dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 161). Oznacza to, że 
o dopuszczalności drogi sądowej nie decyduje obiektywne istnienie prawa 
podmiotowego, lecz twierdzenie strony o jego istnieniu. Jeśli zatem powód twierdzi, 
że pomiędzy nim i pozwanym istnieje stosunek cywilnoprawny i zgłasza żądanie 
wydania orzeczenia o roszczeniu, które z tego stosunku wynika, to w każdym 
wypadku konieczna jest merytoryczna wypowiedź sądu na temat zgłoszonego 
żądania, również wtedy, gdy jego nieuwzględnienie wydaje się z góry oczywiste 
(por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2003 r., III CK 319/03, 
OSNC 2005, nr 2, poz. 31 i z dnia 4 grudnia 2009 r., III CSK 75/09, nie publ.). 
Potrzeba rozpoznania konkretnej sprawy przed sądem powszechnym na 
podstawie przepisów postępowania cywilnego może powstać także wówczas, gdy 
przedmiotem postępowania nie jest wprawdzie sprawa cywilna w znaczeniu 
zdefiniowanym w art. 1 k.p.c., ale charakter sporu o prawo, w jakim pozostaje 
osoba inicjująca postępowanie nie pozwala jej na uzyskanie ochrony sądowej przed 
innymi organami niż sądy powszechne. W takim przypadku o dopuszczalności 
postępowania przed sądem powszechnym zadecyduje domniemanie kompetencji w 
zakresie wymiaru sprawiedliwości na rzecz sądów powszechnych (art. 177 
Konstytucji), po uprzednim uznaniu przedmiotu postępowania za „sprawę” w 
rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, ewentualnie w związku z ubieganiem się o jej 
rozstrzygnięcie ze względu na potrzebę ochrony praw i wolności konstytucyjnych 
inicjującego postępowanie (art. 77 ust. 2 Konstytucji). 
Droga sądowa w znaczeniu ustalonym w art. 2 § 1 k.p.c. jest zatem 
dopuszczalna przede wszystkim wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenia 
procesowe na zdarzeniach prawnych mogących stanowić źródło stosunków, z 
których mogą wynikać skutki cywilnoprawne. Działaniami lub zaniechaniami, 
których skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej są nie tylko zdarzenia 

cywilnoprawne regulowane w kodeksie cywilnym (np. czynności prawne lub czyny 
niedozwolone), ale także akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa 
cywilnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 marca 2004 r., IV CK 113/03, 
nie publ.). To, że spór pomiędzy stronami ma związek ze stosowaniem norm prawa 
publicznego zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych 
(Dz.U. Nr 204, poz. 2086 ze zm., jedn. tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. 
– dalej: "u.d.p.") nie wyklucza możliwości zakwalifikowania go do kategorii sporów 
ze stosunków cywilnych, ale dopuszczalność takiej oceny uzależniona jest od 
powołania się przez powoda na zdarzenia, które w relacjach między stronami 
wywołały skutki cywilne, oraz od zgłoszenia żądania zmierzającego do realizacji 
roszczeń cywilnych, wynikających z przytoczonych zdarzeń. 
Spór zainicjowany przez powoda dotyczy należności egzekwowanej od niego 
na drodze administracyjnej po tym, jak pozwany wystawił tytuły wykonawcze 
stwierdzające, że powód ma obowiązek zapłacenia opłaty dodatkowej w związku z 
nieuiszczeniem należności za parkowanie w strefie płatnego parkowania, a jego 
źródłem jest art. 13f u.d.p. 
Przepis ten stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do 
ponoszenia opłat m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach 
publicznych w strefie płatnego parkowania. Szczegóły dotyczące zasad poboru tych 
opłat określa art. 13b i wydane na jego podstawie przepisy prawa miejscowego, 
z art. 13f wynika natomiast, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 
1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób pobierania 
określa rada gminy, w granicach do 50 zł. Opłatę tę pobiera zarząd drogi, a w 
przypadku jego braku, zarządca drogi. 
Charakter opłat pobieranych na podstawie powołanych przepisów został 
wyjaśniony przez Trybunał Konstytucyjny, który wskazał, że opłatą jest danina 
publicznoprawna charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, ale w 
przeciwieństwie do podatków i ceł, jest ona świadczeniem odpłatnym (wyrok z dnia 
10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 7, poz. 91). Opłaty pobierane są 
w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych 
i samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów, stanowią one 
zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia 
oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty 
odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza, że wartość świadczenia 

administracyjnego odpowiada wartości pobranej opłaty. Opłaty są świadczeniami 
pieniężnymi, powszechnymi, bezzwrotnymi, ustalanymi jednostronnie przez 
państwo i jako dochody publiczne, przymusowe, mogą być pobrane w drodze 
egzekucji administracyjnej. Jeżeli opłata pobierana jest za określoną usługę, może 
zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem dodatkowym, pobieranym 
w wysokości wyższej niż faktycznie świadczona usługa, zawiera cechy podatku. 
Do uznania opłat za dochody i daniny publiczne kluczowe znaczenie mają nie 
tylko wskazane cechy, ale i to, że są one przeznaczone na cele publiczne albo 
związane z realizacją takich celów. Opłaty za parkowanie przewidziane są za 
korzystanie z obiektów publicznych, jakimi są niewątpliwie drogi publiczne, art. 13f 
u.d.p. reguluje natomiast rodzaj sankcji administracyjnej w postaci opłaty za 
uchylanie się od uiszczenia opłaty przewidzianej za parkowanie. Cechy podatku, 
które ma opłata dodatkowa pobierana w wysokości wyższej od wartości usługi, 
decydują o tym, że jest ona traktowana jako danina publiczna. Jest ona 
administracyjną karą pieniężną mającą na celu mobilizowanie podmiotów do 
terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (por. 
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2009 r., I KZP 15/09, 
OSNKW 2009, nr 10, poz. 85 oraz uzasadnienie orzeczenia Trybunału 
Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r., U 7/93, OTK Zb.Urz. 1994, nr 1, poz. 5 
oraz wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., K 17/97, OTK 
Zb.Urz. 1998, nr 3, poz. 30 i z dnia 24 stycznia 2006 r., SK 52/04, OTK Zb.Urz. 
2006, nr 1, poz. 6). 
Zdarzenie, z którym art. 13f u.d.p. łączy obowiązek uiszczenia opłaty 
dodatkowej za nieopłacenie postoju w strefie płatnego parkowania, nie powoduje 
skutków cywilnoprawnych, lecz wyłącznie obowiązek zapłacenia należności o 
charakterze daniny publicznej. Należność, której dotyczy żądanie pozwu, nie ma 
zatem charakteru cywilnego i nie wynika ze stosunku cywilnego w rozumieniu art. 1 
k.p.c. Nie można też potraktować żądania zgłoszonego przez powoda jako 
odnoszącego się do świadczenia nienależnego, powód bowiem nie uregulował 
jeszcze opłaty na rzecz pozwanego i nie powołał się na jakąkolwiek okoliczność, 
która mogłaby podlegać ocenie sądu powszechnego w świetle przesłanek 
przewidzianych w art. 410 § 2 k.c. Żądanie powoda jednoznacznie zmierza do 
uzyskania orzeczenia ustalającego, że powód nie pozostaje z pozwanym w 

stosunku prawnym, z którego wynika obowiązek uiszczenia daniny publicznej, a ten 
stosunek prawny nie ma charakteru cywilnego, lecz administracyjnoprawny. 
Okoliczności faktyczne powołane przez powoda na uzasadnienie żądania nie 
mogą być zatem zestawiane z tymi, które zostały przytoczone przez powodów w 
sprawie o zwrot nienależnie pobranej opłaty za kartę pojazdu i zdecydowały o 
przyjęciu przez Sąd Najwyższy, że dopuszczalna jest droga sądowa do 
dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie 
opłaty za kartę pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra 
Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu 
(Dz.U. Nr 137, poz. 1310) (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 
2008, nr 7-8, poz. 72). W sprawie, w której ta uchwała została podjęta powodowie 
zapłacili pozwanemu należność za kartę pojazdu, a o braku podstaw do żądania 
przez pozwanego spełnionego na jego rzecz świadczenia zdecydował wyrok 
Trybunału Konstytucyjnego, którym wzruszona została podstawa prawna, 
powoływana przez pozwanego żądającego zapłaty. 
W świetle dokonanych ustaleń należy rozważyć, czy za dopuszczalnością 
drogi sądowej w sprawie powinna przemawiać konieczność udzielenia powodowi 
ochrony sądowej, niezależnie od charakteru roszczenia, na tle którego wyniknął 
spór. Takie stanowisko byłoby uzasadnione, gdyby okazało się, że wszczęcie 
egzekucji administracyjnej przeciwko powodowi uzależnione jest od arbitralnej 
decyzji pozwanego, a powód nie może się jej przeciwstawić i wykazać we 
właściwym postępowaniu i pod kontrolą sądową, że nie jest zobowiązany do 
egzekwowanych od niego świadczeń. Rozważenie tych okoliczności wymaga 
zbadania regulacji przewidzianej w ustawie o drogach publicznych oraz w ustawie z 
dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst: 
Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej: "u.p.e.a.") w celu ustalenia, w jaki 
sposób powinno dojść do stwierdzenia obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej oraz 
czy można pod kontrolą sądową zakwestionować ten obowiązek. 
Istotne wątpliwości, jakie wiążą się z ustaloną przez ustawodawcę konstrukcją 
powstania i wykonania obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej za nieopłacenie 
parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania dotyczą tego, jaki organ, w 
ramach jakiej procedury i pod kontrolą jakiego sądu rozstrzyga spory na tle 
wykładni i stosowania art. 13f u.d.p. Z przepisu tego wynika, że obowiązek 
uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie powstaje wtedy, gdy określona osoba, 

którą nie musi być właściciel pojazdu, zaparkuje pojazd w strefie płatnego 
parkowania i nie ureguluje należnej opłaty. Sporem pomiędzy zobowiązanym, czyli 
osobą, od której wierzyciel (zarządca drogi – art. 19 u.d.p.) oczekuje wykonania 
obowiązku, mogą być objęte wszystkie wskazane przesłanki składające się na stan 
faktyczny uzasadniający tezę o powstaniu po stronie konkretnej osoby obowiązku 
zapłacenia opłaty dodatkowej. Spór tego rodzaju ma bezpośredni związek z 
obowiązującą normą prawną i z tej przyczyny spełnia kryteria sporu, o jakim mowa 
w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ta konstatacja nie jest jednak wystarczająca do 
przyjęcia, że spór ten musi być rozstrzygnięty przez sąd powszechny. 
Brzmienie art. 13f u.d.p. jest najczęściej podstawą wnioskowania, że 
obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa po zaistnieniu 
stanu faktycznego, który odpowiada hipotezie normy rekonstruowanej na podstawie 
tego przepisu. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów 
administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w 
Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., II SA/Sz 35/09, nie publ. i z dnia 9 
stycznia 2008 r., II SA/Sz 848/07, nie publ., w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 
kwietnia 2009 r., II SA/Go 88/09, nie publ., oraz w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 
r., VI SA/Wa 550/04, nie publ.). Oznacza ono, że do stwierdzenia obowiązku 
zapłacenia opłaty dodatkowej za parkowanie nie jest konieczne wydanie aktu 
administracyjnego, wiążąco konkretyzującego ten obowiązek. Odosobniony jest 
pogląd o konieczności wymierzenia opłaty, o której mowa w art. 13f u.d.p., w formie 
decyzji administracyjnej, trzeba jednak odnotować, że zasady demokratycznego 
państwa prawa nakazują chronić obywateli przed arbitralnymi aktami władzy 
państwowej oraz zabraniają stanowienia norm prawnych nakazujących obciążanie 
obywateli bez jednoczesnego wprowadzenia jasnych zasad postępowania, 
umożliwiających dochodzenie przez obywateli swoich praw. Rekomendacja Nr R 
(91)1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich UE z dnia 13 lutego 1991 r. w 
sprawie sankcji administracyjnych przewiduje m.in., że postępowania mogące 
zaowocować nałożeniem sankcji administracyjnej, jakie zostały wszczęte wobec 
osoby, powinny prowadzić do decyzji kończącej postępowanie. Podstawą 
stanowiska o konieczności zapewnienia sądowej kontroli w odniesieniu od orzeczeń 
organów administracji o wymierzeniu kar administracyjnych może być orzecznictwo 
Trybunału Konstytucyjnego (por. np. postanowienie z dnia 9 grudnia 2008 r., P 

52/07, OTK Zb.Urz. 2008, nr 10, poz. 184 i wyrok z dnia 22 września 2009 r., SK 
3/08, OTK Zb.Urz. 2009, nr 8, poz. 125). 
Rozstrzygnięcie sporu o to, w jaki sposób powstaje obowiązek uiszczenia 
opłaty dodatkowej za nieopłacenie postoju w strefie płatnego parkowania i czy 
wymaga on konkretyzacji aktem administracyjnym nie należy do sądów 
powszechnych, i – w efekcie – do Sądu Najwyższego. Dla rozstrzygnięcia 
zagadnienia prawnego może mieć natomiast znaczenie ustalenie, że przyjęty 
sposób wykładni art. 13f u.d.p. prowadzi do wyłączenia sądowej kontroli w 
odniesieniu do działań wierzyciela prowadzących do ściągnięcia opłaty od 
konkretnej osoby, kwestionującej ten obowiązek. Oznaczałoby to, że 
zobowiązanemu do uiszczenia opłaty dodatkowej nie została zagwarantowana 
możliwość uzyskania rozstrzygnięcia sądowego w sporze, w jakim pozostaje z 
wierzycielem. 
Decyzje administracyjne wydawane są po przeprowadzeniu postępowania 
jurysdykcyjnego według standardów oznaczonych w kodeksie postępowania 
administracyjnego, gwarantujących stronie prawo czynnego udziału w 
postępowaniu zmierzającym do skonkretyzowania obowiązku, prawo 
przedstawienia w nim swoich racji, zgłaszania wniosków dowodowych w celu 
wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz 
prawo zakwestionowania decyzji w toku instancji przez wniesienie odwołania. 
Decyzje administracyjne podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie 
kryterium legalności, co oznacza, że osoba, której interes prawny został naruszony 
decyzją, może zrealizować przysługujące jej prawo do sądu na drodze 
postępowania sądowoadministracyjnego. Trzeba podkreślić, że katalog aktów 
administracyjnych indywidualnych nie ogranicza się do kategorii decyzji, a akty 
administracyjne indywidualne (władcze, jednostronne oświadczenia woli organów 
administracji lub administrujących, składane na podstawie prawa publicznego w 
celu wywołania skutków w sferze prawnej indywidualnie oznaczonego adresata) o 
cechach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo 
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – 
dalej: "Pr. p.s.a.") podlegają kontroli sądów administracyjnych niezależnie od tego, 
przy zachowaniu jakich przepisów procesowych zostały wydane. Kontroli sądów 
administracyjnych podlegają też czynności o cechach oznaczonych w art. 3 § 2 pkt 
4 Pr.p.s.a. 

Zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy państwa działają na podstawie i w 
granicach prawa, a to oznacza, że jeżeli ustawodawca nie stworzy dla organów 
administracji podstaw do działania w formie aktu administracyjnego (w tym – decyzji 
administracyjnej), to tej formy nie mogą one stosować. Odrzucenie poglądu o 
konieczności skonkretyzowania obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej w decyzji 
administracyjnej, i – zgodnie ze stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądów 
administracyjnych – przyjęcie, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi 
do stwierdzenia, iż zrealizowanie się przesłanek decydujących o powstaniu 
obowiązku musi ustalić wierzyciel tego obowiązku, a następnie powinien on 
przystąpić do jego egzekwowania (art. 6 u.p.e.a.). W takim przypadku wierzyciel 
przesyła zobowiązanemu upomnienie, a gdy ten, pomimo upomnienia, nie wykona 
obowiązku, wystawia tytuł wykonawczy i kieruje go do egzekucji administracyjnej. 
Sądy administracyjne nie traktują tych czynności wierzyciela jako możliwego 
przedmiotu skargi inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne (por. 
postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 
września 2010 r., VII SA/Wa 1484/10, nie publ. i w Białymstoku z dnia 20 maja 2010 
r., II SA/Bk 281/10, nie publ.). 
Po doręczeniu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny bada przesłanki 
decydujące o dopuszczalności egzekucji (art. 29 § 1 u.p.e.a.), a następnie 
zawiadamia zobowiązanego o wszczęciu egzekucji i o przysługującym mu 
uprawnieniu do wniesienia zarzutów (art. 33 u.p.e.a.). Podstawą zarzutu może być 
błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.), a taka sytuacja ma miejsce 
wtedy, gdy wierzyciel uzna właściciela pojazdu za zobowiązanego do uiszczenia 
opłaty dodatkowej, a ten wykaże, że pojazd w strefie musiała zaparkować inna 
osoba (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2009 r., I 
OSK 1513/08, nie publ., z dnia 12 czerwca 2007 r., I OSK 209/07, nie publ. i z dnia 
7 grudnia 2005 r., FSK 2580/04, nie publ. oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu 
Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2005 r., III SA/Wa 822/04, nie 
publ., w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2010 r., III SA/Po 149/10, nie publ. i w 
Bydgoszczy z dnia 29 marca 2010 r., I SA/Bd 57/10, nie publ.). 
Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł 
wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez 
wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, to organ egzekucyjny rozpatruje 
ten środek zaskarżenia po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. Stanowisko 

wierzyciela dotyczące m.in. zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego jest dla 
organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 u.p.e.a.), co koresponduje z zasadą, że 
organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności 
obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Oceny zasadności 
zarzutu takiego błędu dokonuje zatem wierzyciel. Jeżeli podlegający egzekucji 
obowiązek ma charakter publicznoprawny, to ustalenie po stronie wierzycieli 
kompetencji do sformułowania wiążącej wypowiedzi, że obowiązek dotyczy lub nie 
dotyczy określonego podmiotu nie odbiega od modelu konkretyzowania prawa w 
postępowaniach wiodących do wydania aktów administracyjnych, w tym decyzji; 
postępowanie jurysdykcyjne prowadzi organ, który pozostaje ze stroną nie tylko w 
stosunku procesowym, lecz przede wszystkim materialnoprawnym i który w 
przyszłym postępowaniu egzekucyjnym wystąpi w roli wierzyciela. 
Wątpliwości, jakie można podnieść w związku ze sposobem rozpoznawania 
zarzutów wnoszonych w postępowaniu egzekucyjnym przez zobowiązanych 
dotyczą jedynie braku wskazania przez ustawodawcę czytelnych reguł, którymi 
miałby kierować się wierzyciel przy ocenie zarzutów. Z § 1a art. 34 u.p.e.a. wynika 
jedynie, że wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego 
zarzutu, jeżeli dotyczy on kwestii, która była przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym 
postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym, albo jeżeli 
zobowiązany kwestionuje należność pieniężną ze względu na jej wysokość 
ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia. 
Wynika z tego, że gdyby egzekwowany obowiązek określony został decyzją, to 
zobowiązany nie mógłby zgłosić zarzutu z powołaniem się na błędne przypisanie 
mu obowiązku. W pozostałych przypadkach wierzyciel wypowiada się 
merytorycznie na temat zasadności zarzutu, a swoje stanowisko wyraża w formie 
postanowienia. 
Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje 
zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 
u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe 
kolegium odwoławcze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w 
Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2010 r., III SA/Po 149/10, nie publ.). Na postanowienie 
wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zaskarżalne zażaleniem 
przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 Pr.p.s.a.), a zatem 

taką skargą zaskarżalne jest postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela 
co do wniesionych zarzutów. 
Procedura egzekwowania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego 
parkowania, stosowana w przypadku przyjęcia, że konieczność uiszczenia tej opłaty 
wynika bezpośrednio z przepisu prawa, sprawia, iż prawo do sądowej kontroli 
stanowiska wierzyciela w razie sporu co do tego, czy po stronie określonej osoby 
powstał obowiązek uiszczenia takiej opłaty, może być realizowane dopiero na 
etapie egzekucji administracyjnej. Prawo takie niewątpliwie jednak istnieje, a to 
wyklucza przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należy zagwarantować powodowi 
(zobowiązanemu w egzekucji administracyjnej) drogę postępowania przed sądem 
powszechnym w celu umożliwienia zakwestionowania podstaw do prowadzenia 
przeciwko niemu egzekucji administracyjnej. 
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie (art. 390 § 1 
k.p.c.).