III CZP 87/11

Uchwała z dnia 26 stycznia 2012 r., III CZP 87/11 
 
Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący) 
Sędzia SN Józef Frąckowiak (sprawozdawca) 
Sędzia SN Iwona Koper 
 
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy Miasta G. przeciwko Annie F. i 
Katarzynie K. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym 
w dniu 26 stycznia 2012 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd 
Apelacyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 27 października 2011 r.: 
"Czy w przypadku zbycia lokalu mieszkalnego przez gminę na rzecz osoby 
fizycznej na zasadach preferencyjnych polegających na udzieleniu bonifikaty od 
ceny (art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce 
nieruchomościami, jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) nabywca 
lokalu mieszkalnego zobowiązany jest do zwrotu całej kwoty równej udzielonej 
bonifikacie po jej waloryzacji, jeśli sprzedał ten lokal mieszkalny przed upływem 5 
lat od dnia nabycia, a środki uzyskane ze sprzedaży lokalu przeznaczył tylko w 
części na nabycie innego lokalu mieszkalnego (art. 68 ust. 2 w związku z ust. 2a 
ustawy o gospodarce nieruchomościami), czy też obowiązek ten aktualizuje się 
jedynie proporcjonalnie w odniesieniu do pozostałej części środków 
nieprzeznaczonych bezpośrednio na nabycie innego lokalu?" 
podjął uchwałę: 
 
Nabywca lokalu mieszkalnego z bonifikatą, który zbył ten lokal przed 
upływem pięciu lat od dnia nabycia, ma obowiązek zwrotu części bonifikaty w 
wysokości proporcjonalnej do kwoty uzyskanej ze zbycia, nieprzeznaczonej na 
nabycie innego lokalu mieszkalnego (art. 68 ust. 1 i ust. 2a pkt 5 ustawy z dnia 
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. 

Nr 102, poz. 651 ze zm.). 
 
Uzasadnienie 
 
Powódka Gmina Miasta G. wniosła o zasądzenie solidarnie od pozwanych 
Anny F. i Katarzyny K. kwoty 75 213,62 zł tytułem zwrotu kwoty równej udzielonej 
bonifikacie po jej waloryzacji. Powódka twierdziła, że w dniu 8 czerwca 2006 r. 
pozwane nabyły od powódki lokal mieszkalny o powierzchni 50,60 m2 wraz z 
udziałem w nieruchomości wspólnej, położony w G. Powódka udzieliła pozwanym 
bonifikaty od ceny w wysokości 90% ceny lokalu, tj. 70 805,70 zł. Pozwane w dniu 3 
kwietnia 2008 r. zbyły ten lokal mieszkalny za kwotę 293 000 zł, a następnie w dniu 
7 listopada 2008 r. nabyły inny lokal mieszkalny w G. za kwotę 234 344,73 zł. 
Sąd Okręgowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. zasądził od  
pozwanych na rzecz powódki kwoty po 37 606,81 zł z odsetkami ustawowymi od 
dnia 10 lipca 2010 r., proporcjonalnie do ich udziałów w nabytej od powódki 
nieruchomości, co miało odniesienie do wielkości udzielonej każdej z pozwanych 
bonifikaty. Co do zasady Sąd Okręgowy podzielił stanowisko powódki, przyjmując 
że zostały spełnione przesłanki żądania zwrotu całej zwaloryzowanej kwoty 
bonifikaty. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustawodawca w art. 68 ust. 2a pkt 5 
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: 
Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: "u.g.n.") posłużył się precyzyjnym 
zwrotem "nabycie" przez co należy rozumieć przeznaczenie całej ceny sprzedaży 
lokalu zakupionego z bonifikatą na nabycie innego lokalu. Tylko wydatkowanie całej 
ceny uzyskanej ze zbycia lokalu na nabycie innego lokalu zwalnia nabywcę lokalu 
nabytego wcześniej od gminy od obowiązku zwrotu kwoty równej udzielonej 
bonifikacie po waloryzacji. 
W uzasadnieniu zagadnienia prawnego przedstawionego Sądowi 
Najwyższemu Sąd Apelacyjny wskazał, że zasadą przyjętą w art. 67 ust. 1 u.g.n. 
jest ustalenie ceny nieruchomości należącej do Skarbu Państwa lub jednostki 
samorządu terytorialnego, przeznaczonej do sprzedaży, na podstawie wartości tej 
nieruchomości. Jednym z wyjątków jest sprzedaż nieruchomości jako lokalu 

mieszkalnego (art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n.); przy tej transakcji nabywca 
(dotychczasowy najemca lokalu) uzyskuje upust cenowy (bonifikatę). Sąd 
Apelacyjny wskazał, nawiązując do orzecznictwa Sądu Najwyższego, że ratio legis 
tego przepisu polega na ułatwianiu kupna lokalu przez najemcę, dla którego lokal 
ten stanowi centrum życiowe, a najemca w ten sposób zaspokaja potrzeby 
mieszkaniowe. Realizacja tego celu następuje przez udzielenie nabywcy upustu 
cenowego – na ogół bardzo wysokiego – co oznacza, że w ten sposób dochodzi do 
przyznania kupującemu znacznego przywileju finansowego i pomocy ze środków 
publicznych. Ustawodawca, chcąc zapewnić, żeby pomoc ta była wykorzystywana 
zgodnie z przeznaczeniem, przewidział okres karencji (w odniesieniu do lokali 
mieszkalnych – 5 lat), w którym możliwe jest dochodzenie zwrotu udzielonej 
bonifikaty, jeżeli nabywca zbył lub wykorzystał lokal na inny cel niż mieszkalny. 
Obowiązek zwrotu kwoty odpowiadającej udzielonej bonifikacie aktualizuje się więc 
dopiero w razie zachowania się nabywcy lokalu w sposób sprzeczny z 
zastrzeżeniem zawartym w art. 68 ust. 2 u.g.n. 
W art. 68 ust. 2a u.g.n. wymieniono przypadki, w których nie stosuje się 
przepisu o zwrocie kwoty udzielonej bonifikaty. Wątpliwość prawną budzi sytuacja 
przewidziana w art. 68 ust. 2a pkt 5 u.g.n., zgodnie z którą obowiązek zwrotu kwoty 
równej udzielonej bonifikacie nie powstaje w przypadku sprzedaży lokalu 
mieszkalnego, jeśli środki uzyskane ze sprzedaży przeznaczone zostaną w ciągu 
12 miesięcy na nabycie innego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości 
przeznaczonej lub wykorzystywanej na cele mieszkaniowe. Przy przyjęciu, że 
chodzi o wyjątek podlegający wykładni ścisłej, uzasadnione jest stanowisko, 
zajmowane przez część doktryny, że uzyskane środki powinny być w całości 
przeznaczone na nabycie nowego lokalu oraz że chodzi o nabycie, a nie nakłady 
związane z wykończeniem lub remontem lokalu. 
Chociaż stanowisko to zajmowane jest także niekiedy przez judykaturę, 
zdaniem Sądu Apelacyjnego przedstawiającego zagadnienie prawne może ono 
budzić wątpliwości. (...)  
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Przekształcenie najmu lokalu mieszkalnego w prawo własności tego lokalu w 
państwowych domach wielomieszkaniowych jest znane w polskim prawie od połowy 

1972 r., kiedy wprowadzono takie uprawnienie dla najemców ustawą z dnia 6 lipca 
1972 r. o zmianie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz 
ustawy o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych 
oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz.U. Nr 27, poz. 193). Już 
wtedy, w odmiennych warunkach ustrojowych, była to instytucja postrzegana jako 
istotny środek pozwalający na dostosowanie potrzeb mieszkaniowych najemcy do 
jego sytuacji majątkowej, a jednocześnie jako środek pomocy publicznej w 
zaspakajaniu tych potrzeb. Także obecnie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o 
gospodarce nieruchomościami zastrzega dla najemców pierwszeństwo w 
nabywaniu zajmowanego lokalu położonego w budynkach stanowiących własność 
państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 3). 
Wprawdzie możliwość nabycia lokalu zajmowanego przez najemcę nie jest 
zastrzeżona tylko dla niego, gdyż jest on dopiero na trzecim miejscu pośród osób, 
które mogą taki lokal nabyć, to niewątpliwie jest to instrument, który pozwala na 
realizację dwóch ważnych celów. Po pierwsze, pozwala najemcy na bardziej 
elastyczne dostosowanie jego sytuacji mieszkaniowej do jego możliwości 
ekonomicznych i po drugie, ze względu na to, że właściwy organ może udzielić przy 
sprzedaży najemcy takich lokali znacznego upustu od wartości takiego lokalu, 
najemca uzyskuje ze środków publicznych istotną pomoc w zaspokajaniu swoich 
potrzeb mieszkaniowych. Taka konstrukcja sprzedaży lokali położonych w 
budynkach stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu 
terytorialnego jest realizacją zasady wyrażonej w art. 75 Konstytucji, zgodnie z 
którym władza publiczna prowadzi politykę sprzyjającą zaspokajaniu potrzeb 
mieszkaniowych obywateli, w szczególności popierając ich działania zmierzające do 
uzyskania własnego mieszkania. 
Udzielona pomoc publiczna powinna być wykorzystana tylko w celu 
określonym prawem. Zgodnie z art. 68 ust. 2 u.g.n., jeżeli nabywca mieszkania 
wykorzystał go na inne cele niż mieszkaniowe lub zbył go przed upływem pięciu lat 
od dnia nabycia, jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie. 
Taka regulacja ma zapewnić, aby pomoc publiczna był wykorzystywana, zgodnie z 
art. 75 Konstytucji, na polepszenie standardu zaspakajania potrzeb 
mieszkaniowych przez zapewnienie najemcy własnego mieszkania. Z drugiej 
strony, mając na względzie, że najemca po uzyskaniu prawa własności do 

zajmowanego lokalu może dążyć do poprawy swoich warunków, także w ten 
sposób, że lokal ten sprzeda i nabędzie inny, konieczne stało się uczynienie 
wyjątku od zasady określonej w art. 68 ust. 2 u.g.n. Taki wyjątek ustawodawca 
wprowadził z dniem 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o 
zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych 
ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), zmieniającą ust. 2a, dodany ustawą z dnia 28 
listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie 
niektórych innych ustaw (Dz.U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) Zgodnie z art. 68 ust. 
2a pkt 5 u.g.n., zwrotu bonifikaty nie można żądać od osoby, która zbyła nabyty 
lokal przed upływem pięciu lat od dnia jego nabycia, jeżeli środki uzyskane z jego 
sprzedaży przeznaczone zostaną w ciągu 12 miesięcy na nabycie innego lokalu 
mieszkalnego albo nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystanej na cele 
mieszkaniowe. 
W rozpoznawanej sprawie pozwane przeznaczyły środki uzyskane ze 
sprzedaży nabytego lokalu na nabycie nowego lokalu w okresie krótszym niż rok. 
Problem sprowadza się jednak do tego, jak interpretować art. 68 ust 2a pkt 5 u.g.n., 
jeżeli na nabycie nowego lokalu przeznaczono tylko cześć środków uzyskanych ze 
sprzedaży lokalu nabytego od gminy. Wykładnia literalna tego przepisu może 
prowadzić do wniosku, że skoro podstawą dla zachowania kwoty bonifikaty przez 
nabywcę lokalu od gminy jest przeznaczenie środków uzyskanych ze sprzedaży na 
kupno nowego lokalu, to chodzi o całość tych środków. W rozpoznawanej sprawie 
jest bezsporne, że na kupno nowego lokalu pozwane przeznaczyły tylko cześć 
środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu nabytego od gminy. Przyjmując tę 
wykładnię art. 68 ust. 2a pkt 5 u.g.n. należałoby więc uznać, że są one 
zobowiązane do zwrotu całej kwoty uzyskanej bonifikaty. Za taką wykładnią  
przemawia to, że wspomniany przepis jest wyjątkiem od zasady, iż nabytego od 
gminy lokalu nie można zbyć wcześniej niż przed upływem pięciu lat od jego 
nabycia.  
Taka wykładnia prowadzi jednak do konsekwencji, które pozostają w opozycji 
do celu, jaki ma realizować regulacja zawarta w art. 68 u.g.n., urzeczywistniająca 
zasadę wyrażoną w art. 75 Konstytucji. Zasadniczy cel pomocy publicznej 
udzielanej najemcy w ramach tej ustawy to zapewnienie mu własnego lokalu. Jego 
realizacja prowadzi przede wszystkim do tego, że najemca, a następnie właściciel 

lokalu może zbyć go na rynku, dostosowując zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych 
do swoich możliwości i oczekiwań. Ustawodawca dostrzegł to, że właściciel lokalu 
może chcieć go zbyć i dlatego od 2007 r. umożliwił mu realizację tego uprawnienia 
w stosunkowo krótkim czasie (jednego roku) od chwili jego nabycia. Jednocześnie, 
aby środki pomocy publicznej były dalej wykorzystywane zgodnie ze swoim 
przeznaczeniem, czyli na cele mieszkaniowe, pozwolił na zachowanie bonifikaty, 
gdy nowy lokal zostanie nabyty za środki pochodzące ze sprzedaży lokalu nabytego 
od gminy. Zgodnie z literalną wykładnią art. 68 ust. 2a pkt 5 u.g.n., cena nabycia 
nowego lokalu z zachowaniem prawa do zatrzymania bonifikaty musiałaby zgadzać 
się z wysokością środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu nabytego od gminy. 
Oznaczałoby to konieczność poszukiwania lokalu, którego wartość byłaby 
identyczna jak lokalu nabytego od gminy, co jest mało realne. W istocie taka 
interpretacja zmuszałby nabywcę lokalu od gminy do ukrywania w umowach 
prawdziwej wartości nabywanego lokalu i wskazywania ceny równej wysokości 
środków otrzymanych ze sprzedaży lokalu nabytego od gminy. Nie taki jest cel 
ustawy o gospodarce nieruchomościami, która nie może zachęcać do działań 
niezgodnych z prawem. 
Rozwiązaniem, które zapewnia realizację celu ustawy oraz pozwala na 
racjonalne zachowanie nabywcy, jest uznanie, że zachowuje on prawo do 
zatrzymania kwoty uzyskanej bonifikaty w takiej części, w jakiej pozostaje cena 
zapłacona za nowy lokal do wysokości środków, uzyskanych ze sprzedaży lokalu 
nabytego od gminy. W rozpoznawanej sprawie pozwane mają więc prawo do 
zachowania kwoty bonifikaty w takiej proporcji, w jakiej pozostaje cena nowego 
lokalu, czyli kwota 234 344,73 zł do kwoty uzyskanej za zbycia lokalu nabytego od 
gminy, czyli do kwoty 293 000 zł. Taka wykładnia art. 68 ust. 2a pkt 5 u.g.n. 
pozwala na stosowanie tego przepisu w sposób, który zapewnia realizację tego, 
aby pomoc publiczna nie prowadziła do konieczności podejmowania przez 
obywateli działań pozornych i sprzecznych z prawem. 
Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale (art. 390 k.p.c.).