III CZP 86/10

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2010 r., III CZP 86/10 
 
Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący) 
Sędzia SN Jacek Gudowski 
Sędzia SN Henryk Pietrzkowski 
Sędzia SN Krzysztof Strzelczyk (sprawozdawca) 
Sędzia SN Bogumiła Ustjanicz 
Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski 
Sędzia SN Dariusz Zawistowski 
 
Sąd Najwyższy w sprawie z zażalenia Gminy K.J. na odmowę dokonania 
czynności notarialnej przy uczestnictwie Krzysztofa S. na skutek skargi kasacyjnej 
notariusza Pawła C. od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 
2009 r. po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 7 grudnia 
2010 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Piotra Wiśniewskiego, 
zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 
25 marca 2010 r., I CSK 412/09: 
„Czy sąd okręgowy, rozpoznając zażalenie na odmowę dokonania czynności 
notarialnej, orzeka jako sąd odwoławczy, czy też jako sąd pierwszej instancji?” 
podjął uchwałę: 
 
Sąd okręgowy, rozpoznając zażalenie na odmowę dokonania czynności 
notarialnej, orzeka jako sąd drugiej instancji. 
 
Uzasadnienie 
 
Przedstawione zagadnienie powstało przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej 
notariusza Pawła C. na postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 18 
lutego 2009 r. 
Postępowanie sądowe zainicjowała Gmina K.J., która złożyła do Sądu 
Okręgowego w Warszawie zażalenie na odmowę dokonania czynności notarialnej. 
Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 6 czerwca 2006 r., w składzie trzech 

sędziów zawodowych, działając jako sąd drugiej instancji, oddalił to zażalenie. 
Gmina wniosła od tego postanowienia apelację i – jednocześnie – skargę 
kasacyjną. Sąd Okręgowy odrzucił apelację, wskazując, że apelacja nie przysługuje 
od orzeczenia sądu drugiej instancji, a taki charakter miało postanowienie z dnia 6 
czerwca 2006 r. Zażalenie na postanowienie o odrzuceniu apelacji Sąd Najwyższy 
odrzucił postanowieniem z dnia 8 lutego 2007 r., wyjaśniając, że zostało ono 
skierowane niewłaściwie, ponieważ środki odwoławcze od takich rozstrzygnięć 
sądu okręgowego rozpoznaje sąd apelacyjny, a nie Sąd Najwyższy. Niezależnie od 
tego wyraził pogląd, że w obowiązującym stanie prawnym postępowanie, o którym 
mowa w art. 83 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (jedn. tekst 
Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm. – dalej: "Pr.not."), jest postępowaniem 
przed sądem okręgowym jako sądem pierwszej instancji. Sąd Najwyższy 
postanowieniem z dnia 22 marca 2007 r. odrzucił również skargę kasacyjną, 
podzielając tym samym stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 8 lutego 2007 
r. o odrzuceniu zażalenia. Postanowienie o odrzuceniu apelacji zostało następnie 
uchylone przez Sąd Okręgowy, a Sąd Apelacyjny w Warszawie na skutek tej 
apelacji uchylił merytoryczne postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 6 czerwca 
2006 r., zniósł postępowanie przed tym Sądem w całości i przekazał mu sprawę do 
ponownego rozpoznania, uznając, że postępowanie przed Sądem Okręgowym było 
dotknięte nieważnością ze względu na sprzeczność składu orzekającego (trzech 
sędziów zawodowych) z przepisem prawa (art. 47 § 1 k.p.c.), nakazującym 
rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji w składzie jednego sędziego. Po 
ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z 2 
lipca 2008 r. ponownie oddalił zażalenie Gminy. 
Gmina złożyła apelację od tego postanowienia i w jej wyniku Sąd Apelacyjny 
wyrokiem z 18 lutego 2009 r. zmienił zaskarżone orzeczenie, uchylając odmowę 
dokonania czynności notarialnej podjętej w dniu 13 września 2005 r. przez 
notariusza Pawła C. Od tego wyroku notariusz wniósł skargę kasacyjną, zarzucając 
m.in. naruszenie art. 83 § 1 Pr.not. w związku z art. 367 § 1 i 2 oraz art. 373 k.p.c. 
przez rozpoznanie sprawy pomimo niewłaściwości instancyjnej, wynikłej z tego, że 
Sąd Okręgowy już rozpoznał sprawę jako sąd drugiej instancji. 
Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym do rozstrzygnięcia zagadnienie 
prawne, wskazując na występujące w orzecznictwie i piśmiennictwie rozbieżności, 
przychylił się do poglądu opowiadającego się za przypisaniem sądowi okręgowemu 

rozpoznającemu zażalenie na odmowę dokonania przez notariusza czynności 
notarialnej statusu sądu drugiej instancji. Stwierdził, że takie rozumienie charakteru 
zażalenia uregulowanego w art. 83 § 1 Pr.not. narzuca wykładnia językowa 
sformułowania zawartego w art. 82 i 83 § 1 Pr.not. Odniesienia do środków 
prawnych przewidzianych w przepisach o postępowaniu odrębnym w sprawach 
gospodarczych z zakresu ochrony konkurencji, regulacji energetyki, regulacji 
telekomunikacji i poczty oraz regulacji transportu kolejowego, czy też – sugerowane 
w literaturze – nawiązanie do art. 4778 k.p.c. i nast. nie mają oparcia w treści 
powołanych przepisów. Wynikają raczej z poszukiwania konstrukcji prawnej 
zapewniającej realizację zasady zaskarżalności orzeczeń wydanych w pierwszej 
instancji (art. 78 Konstytucji) oraz dwuinstancyjności rozpoznawania spraw (art. 176 
ust. 1 Konstytucji). 
Do tych kwestii odniósł się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 
2008 r., P 54/07 (OTK-A Zb.Urz. 2008, nr 10, poz. 171), wskazując, że prawo 
zagwarantowane w art. 78 Konstytucji nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż 
wyjątki od zasady zaskarżalności oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Trybunał 
zaznaczył, że prawo do zaskarżania orzeczeń pozostaje w ścisłym związku z 
zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego wyrażoną w art. 176 
Konstytucji. W sprawach rozpoznawanych wyłącznie przez sądy obowiązuje zasada 
dwuinstancyjności postępowania sądowego, a stronie powinny przysługiwać środki 
zaskarżenia rozpoznawane przez sąd wyższej instancji. Sądowy wymiar 
sprawiedliwości nie oznacza jednak, że wszystkie sprawy i spory dotyczące sytuacji 
prawnej jednostki muszą być rozstrzygane wyłącznie przez sądy (por. wyrok 
Trybunały Konstytucyjnego z 8 grudnia 1998 r., K 41/97 (OTK-A 1998, nr 7, poz. 
117). 
Sąd Najwyższy przyjął, że poddanie oceny zgodności czynności notarialnej z 
prawem powierzone notariuszowi (art. 81 pr. not.), którego negatywne stanowisko 
przybiera formę odmowy dokonania czynności notarialnej i podlega zaskarżeniu do 
sądu powszechnego, wypełnia tak rozumiane standardy zawarte w art. 45, 78 i 176 
ust. 1 Konstytucji. 
Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje: 
Instytucja zaskarżenia odmowy dokonania czynności notarialnej, 
wprowadzona do polskiego porządku prawnego jeszcze przed drugą wojną 
światową, ulegała zmianom. Według art. 66 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 

dnia 27 października 1933 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 84, poz. 117 ze zm.), 
jeżeli notariusz odmówił dokonania czynności, strona zainteresowana mogła złożyć 
w terminie dwutygodniowym zażalenie do sądu okręgowego według miejsca 
urzędowania notariusza. Sąd okręgowy orzekał w składzie trzech sędziów 
postanowieniem, na które przysługiwało zażalenie do Sądu Najwyższego. Z tego 
względu bez wątpliwości można przyjąć, że odmowa dokonania przez notariusza 
czynności notarialnej podlegała kontroli w dwóch instancjach sądowych. 
W ustawie z dnia 25 maja 1951 r. – Prawo o notariacie (jedn. tekst: Dz.U. z 
1963 r. Nr 19, poz. 106 ze zm.) problematyka postępowania związanego z odmową 
dokonania czynności notarialnej została uregulowana w art. 33. Przepis ten 
stanowił, że osoba zainteresowana mogła wnieść w terminie tygodniowym 
zażalenie do sądu wojewódzkiego według siedziby państwowego biura 
notarialnego. Zażalenie należało wnieść do państwowego biura notarialnego, które 
niezwłocznie przedstawiało je ze swoim wyjaśnieniem sądowi wojewódzkiemu. Sąd 
wojewódzki orzekał postanowieniem w trybie postępowania niespornego. Według 
jednoznacznego brzmienia art. 33 zdanie czwarte, postanowienie sądu 
wojewódzkiego nie podlegało zaskarżeniu. Był to główny argument na rzecz 
wykładni, że sąd wojewódzki, rozpoznając zażalenie na odmowę notariusza 
dokonania czynności notarialnej, nie występował jako sąd rewizyjny lub 
zażaleniowy, lecz jako sąd pierwszej instancji (por. orzeczenie Sądu Najwyższego 
w z dnia 21 sierpnia 1953 r., II C 445/53, OSN 1954, nr 3, poz. 63). Stwierdzenie 
niezaskarżalności byłoby bezprzedmiotowe, gdyby na skutek zażalenia na odmowę 
dokonania czynności notarialnej sąd wojewódzki orzekał jako sąd drugiej instancji; 
według obowiązującego wówczas stanu prawnego, orzeczenia sądów drugiej 
instancji były prawomocne i nie mogły być zaskarżone zwyczajnymi środkami 
zaskarżenia. 
Problematyka zażalenia na odmowę dokonania czynności notarialnej została 
uregulowana odmiennie w ustawie z dnia 24 maja 1989 r. – Prawo o notariacie 
(Dz.U. Nr 33, poz. 176 ze zm.). W art. 52 § 1-3 przyjęto, że na odmowę dokonania 
czynności notarialnej osoba zainteresowana mogła wnieść w terminie siedmiu dni 
zażalenie do sądu wojewódzkiego właściwego dla siedziby państwowego biura 
notarialnego. Zażalenie wnosiło się za pośrednictwem notariusza, który był 
obowiązany ustosunkować się do zażalenia w terminie siedmiu dni i wraz z 
zażaleniem przedstawić swoje stanowisko sądowi. Nowym, alternatywnym 

rozwiązaniem była możliwość dokonania czynności notarialnej przez notariusza, 
jeżeli uznał, że zażalenia jest trafne (art. 52 § 2). Sąd wojewódzki rozpoznawał 
zażalenie na rozprawie, stosując przepisy kodeksu postępowania cywilnego o 
środkach odwoławczych. Artykuł 52 § 1 zdanie czwarte ustawy z 1989 r. wyraźnie 
wyłączał zaskarżalność postanowienia sądu wojewódzkiego wydanego na skutek 
rozpoznania zażalenia. Jednocześnie z art. 52 § 3 wynikała możliwość stosowania 
art. 391 § 1 k.p.c. (obecnie art. 390 § 1 k.p.c.); na tle tego rozwiązania przyjmowano 
w literaturze i orzecznictwie, że sąd wojewódzki rozpoznawał zażalenie na odmowę 
dokonania czynności notarialnej jako sąd odwoławczy (por. uchwała Sądu 
Najwyższego z dnia 9 lutego 1993 r., III CZP 5/93, OSP 1993, nr 11, poz. 213). 
Z dniem 22 kwietnia 1991 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. – 
Prawo o notariacie (art. 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Przepisy wprowadzające 
ustawę – Prawo o notariacie oraz o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego i 
ustawy o księgach wieczystych, Dz.U. Nr 22, poz. 92). Artykuł 83 tej ustawy 
stanowi, że na odmowę dokonania czynności notarialnej osoba zainteresowana 
może wnieść, w terminie tygodnia, zażalenie do sądu okręgowego właściwego ze 
względu na siedzibę kancelarii notarialnej. Zażalenie wnosi się za pośrednictwem 
notariusza, który jest obowiązany ustosunkować się do zażalenia w terminie 
tygodnia i wraz z zażaleniem przedstawić swoje stanowisko sądowi. Sąd 
rozpoznaje zażalenie na rozprawie, stosując przepisy kodeksu postępowania 
cywilnego. Notariusz może, jeżeli uzna zażalenie za słuszne, dokonać czynności 
notarialnej; w tym przypadku nie nadaje zażaleniu dalszego biegu. 
Sąd Najwyższy w kilku orzeczeniach wyraził dominujący także w 
piśmiennictwie pogląd, że sąd okręgowy rozpoznający zażalenie na odmowę 
dokonania czynności notarialnej jako sąd drugiej instancji stosuje przepisy kodeksu 
postępowania cywilnego o środkach odwoławczych i jest jednocześnie uprawniony 
do przedstawienia Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia 
na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. (por. uchwały z dnia 28 stycznia 1993 r., III CZP 
166/92, OSNCP 1993, nr 9, poz. 143 oraz z dnia 9 lutego 1993 r., III CZP 5/93, 
OSP 1993, nr 11, poz. 213). Podkreślił, że z art. 83 Pr.not. – w porównaniu do art. 
33 ustawy z 1951 r. – usunięto fragment dotyczący niezaskarżalności 
postanowienia, który był podstawowym argumentem na rzecz tezy, że sąd 
rozpoznający zażalenie na odmowę dokonania czynności notarialnej był sądem 
pierwszej instancji. Przyjął również, że odwołanie do przepisów kodeksu 

postępowania cywilnego bez bliższego określenia, że chodzi o przepisy o 
ośrodkach odwoławczych, nie oznacza zmiany merytorycznej, bo użycie nadal 
określenia „zażalenie” oznacza stosowanie przepisów kodeksu postępowania 
cywilnego odnoszących się do tego środka odwoławczego uregulowanego w 
kodeksie. To stanowisko Sąd Najwyższy podtrzymał w postanowieniach z dnia 11 
lutego 1997 r., II CKN 65/96 (OSNC 1997, nr 6-7, poz. 83), z dnia 11 grudnia 2002 
r., I CK 203/02 (nie publ.) oraz z dnia 18 marca 2005 r., III CZP 93/04 (nie publ.). 
Odwoływał się w nich do oznaczenia w art. 83 § 1 Pr.not. przysługującego stronie 
środka jako zażalenia, w powiązaniu ze stwierdzeniem, że przy jego rozpoznaniu 
mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Zażalenie należy 
zatem traktować tak jak instytucję o tej samej nazwie unormowaną w kodeksie 
postępowania cywilnego i w związku z tym należy stosować przepisy tego kodeksu 
odnoszące się do zażalenia, poza tymi, które zostały wyłączone. 
Odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z 10 
października 2003 r., II CK 230/03 (nie publ.), uznając, że zażalenie na odmowę 
dokonania czynności notarialnej należy traktować na równi z pozwem, a więc jak 
pismo wszczynające proces cywilny z wszystkimi tego następstwami, tj. z uznaniem 
żalącego za powoda, a notariusza za pozwanego, z wyrokiem jako formą 
orzeczenia oraz z apelacją i kasacją jako środkami odwoławczymi od orzeczeń co 
do istoty sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że taka wykładnia uwzględnia 
wieloznaczność terminu „zażalenie” w przepisach postępowania cywilnego. Według 
jednego ze znaczeń (por. art. 47946 i 47949 k.p.c. w związku z art. 30 ustawy z dnia 
10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (jedn. tekst: Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 
625 ze zm.), jest ono środkiem wszczynającym postępowanie sądowe, czyli 
odpowiednikiem pozwu. Zwrócono również uwagę, że przedmiotem zażalenia jako 
środka odwoławczego mogą być – w świetle art. 394 k.p.c. – tylko postanowienia 
sądu i zarządzenia przewodniczącego dotyczące kwestii procesowych, tymczasem 
odmowa dokonania czynności notarialnej przez notariusza nie ma charakteru 
decyzji jurysdykcyjnej, a w tym wypadku spór wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia 
merytorycznego. Poza tym, jak podkreślił Sąd Najwyższy, w zasadzie żadnego z 
przepisów o zażaleniu jako środku odwoławczym nie da się zastosować wprost do 
zażalenia na odmowę dokonania czynności notarialnej. Z tego względu – wobec 
odstąpienia przez ustawodawcę od przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie 
odesłania do przepisów kodeksu postępowania cywilnego o środkach 

odwoławczych na rzecz nakazu stosowania przepisów kodeksu postępowania 
cywilnego w ogóle, a więc umożliwiającego także stosowanie przepisów tytułu 
wstępnego oraz przepisów księgi pierwszej, normujących zwykłe postępowanie 
procesowe – za prawidłowe uznał potraktowanie zażalenia na odmowę dokonania 
czynności notarialnej na równi z pozwem. 
Przeciwne rozwiązanie, nadające zażaleniu przewidzianemu w art. 83 § 1 
Pr.not. charakter środka odwoławczego rozpatrywanego przez sąd okręgowy jako 
sąd drugiej instancji, Sąd Najwyższy uznał za trudne do pogodzenia z art. 176 ust. 
1 Konstytucji. Przyjął, że zażalenie na odmowę dokonania czynności notarialnej 
należy traktować na równi z pozwem, a więc jako pismo wszczynające proces 
cywilny. Także w niniejszej sprawie Sąd Najwyższy dwukrotnie w postanowieniach 
z dnia 8 lutego 2007 r. i 22 marca 2007 r. przyjął, że sąd okręgowy rozpatruje 
zażalenie na odmowę dokonania czynności notarialnej jako sąd pierwszej instancji. 
W podobnie brzmiących uchwałach z dnia 1 czerwca 2007 r., III CZP 38/07 
(OSNC 2008, nr 7-8, poz. 76), z dnia 1 czerwca 2007 r., III CZP 41/07 (OSNC 2008, 
nr 7-8, poz. 77 oraz z dnia 1 czerwca 2007 r., III CZP 42/07 (OSNC 2008, nr 7-8, 
poz. 75) Sąd Najwyższy przyjął, że zażalenie na odmowę dokonania czynności 
notarialnej odpowiada środkowi prawnemu przewidzianemu w art. 394 § 1 k.p.c., a 
sąd okręgowy rozpoznający to zażalenie orzeka jako sąd drugiej instancji. Wskazał, 
że w art. 83 § 1 Pr.not. posłużono się pojęciem "zażalenie", zestawiając je z 
wyraźnym nakazem stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego, a to 
wskazuje jednoznacznie, że chodzi o środek zaskarżenia uregulowany w art. 394 i 
nast. k.p.c. Poza tym, rozpoznanie zażalenia przez sąd okręgowy następuje na 
rozprawie; regulacja ta ze względu na zasadę jawności posiedzeń sądowych oraz 
rozpoznawania spraw na rozprawie (art. 148 § 1 k.p.c.) byłaby zbędna, gdyby 
wszczęte zażaleniem postępowanie miało charakter pierwszoinstancyjny. Uzyskuje 
ona sens normatywny tylko w razie przyjęcia, że wniesienie zażalenia wszczyna 
postępowanie zażaleniowe zgodnie z art. 394 i nast. k.p.c. Ma ono szczególny 
charakter wobec treści art. 397 § 1 k.p.c., według którego rozpoznanie zażalenia 
następuje na posiedzeniu niejawnym. 
Sąd Najwyższy w wymienionych uchwałach zwrócił uwagę, że w art. 82 
Pr.not. jest mowa o zaskarżeniu odmowy dokonania czynności notarialnej. Słowo 
„zaskarżenie” sugeruje, że zażalenie przewidziane w art. 83 § 1 Pr.not. jest 
środkiem zaskarżenia, a nie odpowiednikiem pozwu. W ten sposób utrzymany 

został obowiązujący w ramach ustawy z 1989 r. model jednoinstancyjnego 
postępowania wywołanego zażaleniem na odmowę dokonania czynności 
notarialnej, który tylko przejściowo uległ zmianie – w okresie od dnia 1 lipca 1996 r. 
do dnia 30 czerwca 2000 r., kiedy przysługiwała kasacja do Sądu Najwyższego od 
postanowienia sądu wojewódzkiego (okręgowego). Oceniając zagadnienie pod 
kątem zachowania konstytucyjnego standardu dwuinstancyjności postępowania 
sądowego przy braku sądowego postępowania pierwszoinstancyjnego, Sąd 
Najwyższy stwierdził, że tę funkcję pełni dokonana przez notariusza, w wykonaniu 
obowiązku z art. 81 Pr.not., ocena zgodności z prawem zamierzonej czynności, 
mająca charakter postępowania notarialnego. 
Stanowisko zajęte w uchwałach z dnia 1 czerwca 2007 r. Sąd Najwyższy 
podtrzymał w postanowieniach z dnia 19 marca 2008 r., V CZ 6/08 (nie publ.) oraz z 
dnia 20 sierpnia 2009 r., V CSK 123/09 (nie publ.), odrzucając skargi kasacyjne od 
postanowień sądu okręgowego wydanych po rozpoznaniu zażaleń na odmowę 
dokonania czynności notarialnych. Za przedstawionym poglądem przemawiają 
przede wszystkim wnioski wynikające z wykładni językowej, potwierdzone wynikami 
wykładni systemowej. Należy także uwzględnić tendencję rozwojową instytucji 
zażalenia na odmowę dokonania czynności notarialnej, w szczególności w okresie 
powojennym. 
Zasadnicze znaczenie ma treść obowiązującego art. 83 Pr.not. w połączeniu z 
właściwymi przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Zestawienie użytego w 
tym przepisie pojęcia „zażalenie” z nakazem stosowania przepisów kodeksu 
wskazuje, że chodzi o zażalenie w rozumieniu tych przepisów. Jak trafnie przyjął 
Sąd Najwyższy w uchwałach z dnia 1 czerwca 2007 r., III CZP 38/07 i III CZP 
41/07, wyraźne odwołanie do przepisów kodeksu postępowania cywilnego stanowi 
istotny argument przemawiający za tezą, że chodzi o środek zaskarżenia 
uregulowany w art. 394 k.p.c. i wprawdzie pojęcie zażalenia występuje w prawie 
procesowym nie tylko jako określenie środka zaskarżenia przewidzianego w tym 
przepisie, to jednak sytuacje takie należą do wyjątków, które potwierdzają regułę. 
Wyjątki, o których mowa, dotyczą postępowań odrębnych w sprawach 
gospodarczych z zakresu ochrony konkurencji (art. 47928 § 1 pkt 2-4 i art. 47932 
k.p.c.), regulacji energetyki (art. 47946 pkt 2 i art. 47955 k.p.c.), regulacji 
telekomunikacji i poczty (art. 47957 pkt 1 i art. 47966 k.p.c.) oraz regulacji transportu 
kolejowego (art. 47968 pkt 2 i art. 47977 k.p.c.). Występuje w nich pojęcie 

„zażalenia”, które nie jest tożsame z pojęciem „zażalenia” w rozumieniu art. 394 i 
nast. k.p.c. Zażalenie w tych sprawach wszczyna postępowanie w kwestiach 
wpadkowych z punktu widzenia przedmiotu postępowania przed właściwym 
urzędem regulacyjnym. W tych przypadkach przepisy wyraźnie posługują się 
pojęciem „sprawy”, która zostaje zainicjowana przez wniesienie zażalenia (art. 
47928 § 1 pkt 2, art. 47946 pkt 2, art. 47957 pkt 2 i art. 47968 pkt 2 k.p.c.). Z 
całokształtu przepisów regulujących te postępowania wynika niewątpliwie, że 
postępowania zainicjowane wniesieniem zażalenia mają charakter 
pierwszoinstancyjny. Podobnych argumentów, pozwalających na uznanie zażalenia 
za rodzaj pisma wszczynającego postępowanie w sprawie, nie ma w odniesieniu do 
zażalenia, o którym mowa w art. 83 Pr.not. 
Osoba, której odmówiono dokonania czynności notarialnej, będąca osobą 
zainteresowaną w rozumieniu art. 83 Pr.not., wnosząc zażalenie, korzysta z 
przysługującego jej prawa do zaskarżenia, a celem jej działania jest zmiana 
niekorzystnej decyzji notariusza. Nie chodzi zatem o wszczęcie postępowania 
zmierzającego do rozstrzygnięcia sporu powstałego między notariuszem a osobą, 
której odmówiono dokonania czynności. W art. 82 Pr. przyjęto, że czynność 
zainteresowanego wobec odmowy dokonania czynności przez notariusza ma 
charakter zaskarżenia, co wyklucza traktowanie tej czynności jako inicjującej 
postępowanie cywilne. W tym wypadku chodzi o wszczęcie postępowania 
kontrolnego; postępowania, skierowanego przeciwko konkretnej decyzji, która – 
zdaniem skarżącego – jest wadliwa i z tego względu wymaga uchylenia lub zmiany. 
W literaturze trafnie wskazuje się, że „zaskarżeniami” są wszystkie środki prawne, 
które przewiduje ustawa, aby strona pokrzywdzona konkretną decyzją mogła 
usunąć jej negatywne skutki i przywrócić stan zgodny z prawem. Zaskarżenie w tym 
znaczeniu jest rodzajem aktywności podmiotów, uczestników postępowania, 
skierowanej przeciwko konkretnej decyzji. Stanowi ona realizację prawa do 
poddania kontroli poprawności wydanej decyzji. Za takim charakterem 
analizowanego postępowania przemawia również możliwość uwzględnienia 
zażalenia przez notariusza, przysługująca w kodeksie postępowania cywilnego 
sądowi, który wydał zaskarżone postanowienie (art. 395 § 2 k.p.c.). Także z tego 
powodu przez zażalenie przewidziane w art. 83 Pr.not. należy rozumieć środek 
zaskarżenia, a nie odpowiednik pisma wszczynającego postępowanie w sprawie. 

W związku z zawartą w art. 78 Konstytucji regulacją prawa do zaskarżenia 
orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji Trybunał Konstytucyjny w 
wyrokach z dnia 3 lipca 2002 r., SK 31/01 (OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 4, poz. 49) oraz 
z dnia 27 marca 2007 r., SK 3/05 (OTK-A Zb.Urz. 2007, nr 3, poz. 32) podkreślił, że 
sformułowanie „zaskarżenie” ma ogólne znaczenie i nie wiąże się z nim 
sprecyzowanie charakteru i właściwości środków prawnych służących 
urzeczywistnieniu prawa do zaskarżenia. Pozwala to na objęcie jego zakresem 
rozmaitych, niekiedy specyficznych środków prawnych, których wspólną cechą jest 
umożliwienie stronie dokonania weryfikacji orzeczeń lub decyzji podjętych w 
pierwszej instancji. 
Wprawdzie wielokrotnie przewiduje się, że wydanie niekorzystnej dla 
określonego podmiotu decyzji stanowi podstawę do wytoczenia powództwa, a więc 
poddanie powstałego sporu pod sąd, wtedy nie używa się jednak pojęcia 
„zaskarżenie”, ale wskazuje się np. że określonej osobie przysługuje prawo do 
wytoczenia powództwa lub prawo do wniesienia odwołania do sądu (por. np. art. 44 
k.p. lub 120 k.k.w.). 
W art. 82 Pr.not. przyjmuje się, że osoba, której odmówiono dokonania 
czynności notarialnej powinna zostać pouczona o prawie i trybie zaskarżenia 
odmowy. W ramach tej regulacji zostały rozstrzygnięte kwestie: jaka decyzja 
podlega zaskarżeniu (odmowa dokonania czynności notarialnej), komu przysługuje 
legitymacja do zaskarżenia (osobie zainteresowanej), jaki środek prawny służy do 
zaskarżenia (zażalenie), termin, w którym powinien zostać wniesiony (termin 
tygodniowy), sąd właściwy do jego rozpoznania (sąd okręgowy) oraz sposób jego 
wniesienia (za pośrednictwem notariusza). W art. 83 § 1 zdanie drugie Pr.not. 
określone zostały również czynności notariusza, jakie powinien podjąć w związku z 
wniesieniem zażalenia, które odpowiadają czynnościom podejmowanym w tzw. 
postępowaniu międzyinstancyjnym (notariusz jest obowiązany ustosunkować się do 
zażalenia w terminie tygodnia i wraz z zażaleniem przedstawić swoje stanowisko 
sądowi). Z art. 83 § 1 zdanie trzecie Pr.not. wynika, że sąd rozpoznaje zażalenie na 
rozprawie, stosując przepisy kodeksu postępowania cywilnego. W związku z tym 
jeszcze raz należy podkreślić, że sformułowanie to ma sens normatywny wyłącznie 
przy przyjęciu, iż wniesienie zażalenia wszczyna postępowanie zażaleniowe 
stosownie do art. 394 i nast. k.p.c., w którym sąd w zasadzie orzeka na posiedzeniu 
niejawnym (art. 397 § 1 k.p.c.). Zakres regulacji zaskarżenia odmowy dokonania 

czynności notarialnej wskazuje, że w Prawie o notariacie nie poprzestano na 
wykorzystaniu terminologii zaczerpniętej z ustaw procesowych, ale uwzględniono 
również rozwiązania konstrukcyjne charakterystyczne dla postępowania 
zażaleniowego, uregulowanego w kodeksie postępowania cywilnego (por. art. 395 § 
1 i 2 k.p.c.). 
Prawo o notariacie z 1991 r., odsyłając do stosowania przepisów kodeksu 
postępowania cywilnego, konsekwentnie posługiwało się terminologią używaną w 
ustawie procesowej. W art. 6 Pr.not., w związku z regulacją zwolnienia strony 
czynności notarialnej od ponoszenia wynagrodzenia notariusza, użyto pojęcia 
„wniosek” oraz wskazano, że do jego rozpoznania mają zastosowanie przepisy 
kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Niewątpliwie 
określenie „wniosek” ściśle wiąże się z trybem postępowania nieprocesowego, 
podobnie jak określenie „zażalenie” wiąże się z przepisami kodeksu postępowania 
cywilnego regulującymi postępowanie zażaleniowe. Należy także odwołać się do 
art. 110 Pr.not. regulującego postępowanie sądowe w przedmiocie zezwolenia na 
wydanie wypisu aktu notarialnego innym osobom niż strony oraz te, dla których 
zastrzeżono prawo otrzymania wypisu w akcie notarialnym. Również w tym 
przypadku ustawa wskazuje jako właściwy tryb postępowania nieprocesowego, przy 
czym postanowienie sądu okręgowego nie podlega zaskarżeniu. W związku z tą 
regulacją warto wskazać, że podobne unormowanie zawarte w Prawie o notariacie 
z 1951 r. było bardzo zbliżone do rozpoznania zażalenia na odmowę dokonania 
czynności notarialnej (art. 61 § 1 i art. 33). Do rozejścia się obu instytucji doszło 
wraz z uchwaleniem Prawa o notariacie w 1989 r., w którym wyraźnie określono 
odwoławczy charakter postępowania przed sądem wojewódzkim rozstrzygającym 
zażalenie na odmowę dokonania czynności notarialnej, pozostawiając bez zmian 
postępowanie o zezwolenie na wydanie wypisu aktu notarialnego (art. 52 i 74 § 2). 
Z tej przyczyny uzasadnione jest stwierdzenie, że gdyby ustawodawca zamierzał 
powrócić do modelu rozpoznania zażalenia na odmowę dokonania czynności 
notarialnej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, uregulowałby to postępowanie w 
sposób podobny do niezmienionego w ustawach z 1989 i 1991 r. postępowania w 
przedmiocie zezwolenia na wydanie wypisu aktu notarialnego. 
Istotne znaczenie mają także argumenty historyczne. Od 1951 r. analizowane 
postępowanie miało charakter jednoinstancyjny. Taki model został podtrzymany w 
ustawie z 1989 r., jakkolwiek było to postępowanie przed sądem drugiej instancji. 

Ustawodawca dążył więc do tego, by omawiane postępowanie przebiegało 
sprawnie, czemu nie sprzyja mnożenie instancji. Tendencja ta została zachowana 
także w art. 83 Pr.not., którego wejście w życie oznaczało utrzymanie modelu 
jednoinstancyjnego postępowania wywołanego zażaleniem na odmowę dokonania 
czynności notarialnej, w kształcie, odpowiadającym postępowaniu zażaleniowemu. 
Można zatem przyjąć, że ten model postępowania jednoinstancyjnego obowiązuje 
od 1951 r. 
Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia, że przeciwko utożsamianiu 
zażalenia przewidzianego w art. 83 Pr.not. z zażaleniem uregulowanym w kodeksie 
ma przemawiać fakt, iż zgodnie art. 394 k.p.c. zażalenie służy jedynie zaskarżaniu 
tych czynności sądu, które dotyczą kwestii procesowych, a nie – jak zażalenie 
unormowane art. 83 Pr.not. – kwestii merytorycznych. Należy zwrócić uwagę, że 
również zażalenie przewidziane w art. 394 i nast. k.p.c., w ściśle określonych 
sytuacjach przysługuje od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty (np. art. 
551 § 1 lub art. 648 § 2 k.p.c.). 
Sąd Najwyższy, który przedstawił zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia, 
aprobując status sądu okręgowego jako sądu odwoławczego, powziął wątpliwości 
co do zgodności regulacji zawartej w art. 83 Pr.not. z Konstytucją. Nie ulega 
wątpliwości, że badanie zgodności ustawy z Konstytucją należy do wyłącznej 
kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 
kwietnia 2004 r., I CK 291/03, OSNC 200, nr 4, poz. 71), jednakże rzeczą sądu, 
który dokonuje wykładni przepisów, jest ocena wyników przeprowadzonej wykładni 
pod kątem jej zgodności z Konstytucją; zgodnie z podstawową dyrektywą wykładni 
systemowej, wykładnia powinna mieć charakter prokonstytucyjny. 
Zasada prawa do sądu została wyrażona w art. 45 ust. 1 Konstytucji, według 
którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez 
nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W 
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że na prawo to składa się 
w szczególności prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed 
sądem, organem niezależnym i bezstronnym, prawo do odpowiedniego 
ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i 
jawności, a także prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego 
rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 
dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, (OTK Zb.Urz. 1998, nr 4, poz. 50). Tak rozumiane 

prawo do sądu pozostaje w ścisłym związku z zasadą sądowego wymiaru 
sprawiedliwości, która została sformułowana w Konstytucji jako zasada 
sędziowskiego wymiaru sprawiedliwości. Wynika to z zamieszczenia w art. 178-181 
Konstytucji podstawowych regulacji dotyczących sędziów jako piastujących urząd 
polegający na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, czyli wiążącym rozstrzyganiu 
sporów o prawo, w których przynajmniej jedną ze stron jest jednostka lub inny 
podmiot prawa prywatnego. 
Wymiar sprawiedliwości sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy 
administracyjne oraz sądy wojskowe (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Monopol sądów w 
sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości rodzi konieczność zagwarantowania 
sądowego rozstrzygnięcia każdej sprawy, której przedmiotem jest spór o prawo, 
między jednostkami lub innymi podmiotami prawa prywatnego. W świetle 
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza to jednak, że wszystkie 
sprawy i spory dotyczące sytuacji prawnej jednostki muszą być rozstrzygane 
wyłącznie przez sądy; wystarczy, by sądom została zagwarantowana kompetencja 
do ostatecznej weryfikacji rozstrzygnięcia organu niesądowego (por. wyrok z dnia 8 
grudnia 1998 r., K 41/97, OTK Zb.Urz. 1998, nr 7, poz. 117). Nie budzi więc 
wątpliwości, że prawo do sądu jest zachowane, jeżeli istnieje możliwość 
uruchomienia postępowania przed sądem powszechnym lub sądem 
administracyjnym, zapewniającego kontrolę rozstrzygnięcia, decyzji lub innego aktu 
indywidualnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 1998 r., K 
41/97, OTK Zb.Urz. 1998, nr 7, poz. 117, z dnia 2 czerwca 1999 r., K 34/98, OTK 
Zb.Urz. 1999, nr 5, poz. 94 oraz z dnia 14 lipca 2003 r., SK 42/01, OTK-A Zb.Urz. 
2003, nr 6, poz. 63). 
Uwagi te prowadzą do wniosku, że ustawodawca może przekazać pewne 
czynności z zakresu ochrony prawnej lub szeroko pojętej sfery czynności prawnej 
innym organom, jeśli zapewni odpowiednią kontrolę sądową nad działalnością tych 
organów. W tym ujęciu możliwość zaskarżenia odmowy dokonania czynności 
notarialnej do sądu okręgowego pozostaje w zgodzie z zasadą prawa do sądu. 
Notariusz jako organ ochrony prawnej nie orzeka co prawda o prawach i 
wolnościach obywatelskich, lecz w istotny sposób, w związku z istniejącym 
przymusem notarialnym, może ograniczyć swobodę podmiotów w dokonywaniu 
czynności prawnych. 

W literaturze upatruje się w wykonywaniu przez notariusza powierzonych mu 
czynności jurysdykcji prewencyjnej, rozumianej jako działalność mającą na celu 
zapobieganie przyszłym sporom. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w 
uchwale z dnia 29 maja 1990 r., III CZP 29/90 (OSNCP 1990, nr 12, poz. 50), 
stwierdzając, że notariusz w ramach zakreślonych ustawą sprawuje jurysdykcję 
prewencyjną, oddziałując na kontrahentów, aby swoje stosunki prawne 
ukształtowali zgodnie z prawem i zasadami współżycia społecznego, postępowanie 
notarialne bowiem jest postępowaniem cywilnym, unormowanym przepisami Prawa 
o notariacie. Sąd Najwyższy przyjął przy tym, że dochodzi tu do sytuacji, w której 
organ niesądowy został wyposażony w środki mające zapewnić prawidłowość 
kształtowania obrotu prawnego. Odmowa czynności notarialnej z powodu istnienia 
ustawowych przesłanek zawiera podjęcie swego rodzaju decyzji, sui generis 
rozstrzygnięcia, w szczególności co do zgodności tej czynności z prawem. 
W związku z tym należy przyjąć, że postępowanie przed notariuszem może być 
uznane za odpowiednik postępowania w sprawie, a tym samym wystarczające jest 
poddanie wyniku tego postępowania kontroli sądowej. 
Odnosząc się do kwestii konstytucyjności z punktu widzenia zasady 
dwuinstancyjności, należy podzielić pogląd, że model postępowania w przedmiocie 
kontroli odmowy dokonania czynności notarialnej jest zgodny z art. 176 Konstytucji, 
oczywiście przy założeniu, że chodzi tu o nadzór judykacyjny nad działaniem 
notariusza, którego ocenę zgodności z prawem zamierzonej czynności kwalifikować 
można jako odpowiednik postępowania pierwszoinstancyjnego. W wyroku z dnia 8 
grudnia 1998 r., K. 41/97, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada 
dwuinstancyjności postępowania dotyczy wyłącznie postępowań przekazanych od 
początku do końca do właściwości sądów. Pogląd ten Trybunał powtórzył w wyroku 
z dnia 13 czerwca 2006 r., SK 54/04 (OTK-A Zb.Urz. 2006, nr 6, poz. 64), 
dotyczącym konstytucyjności jednoinstancyjnego postępowania sądowego ze 
skargi na orzeczenie zespołu arbitrów, oraz w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r., P 
54/07, (OTK-A Zb.Urz. 2008, nr 10, poz. 171). Z przytoczonych orzeczeń wynika, że 
konieczność zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania sądowego, zgodnie z 
art. 176 Konstytucji, dotyczy tylko tych postępowań, w których sprawa jest w całości 
rozpoznawana przez sąd, jeżeli zaś sąd pełni rolę kontrolną w stosunku do decyzji 
wydanej przez inny organ, postępowanie sądowe, które nie ma charakteru 

postępowania pierwszoinstancyjnego, nie musi być ukształtowane jako 
postępowanie dwuinstancyjne. 
W przypadku postępowania w przedmiocie odmowy dokonania czynności 
notarialnej, które w pierwszej instancji toczy się przed notariuszem, w drugiej zaś 
przed sądem okręgowym, zasada dwuinstancyjności nie doznaje uszczerbku. 
Artykuły 82 i 83 Pr.not. przyznają osobie, której odmówiono dokonania czynności 
notarialnej, prawo do zaskarżenia tej decyzji przez wniesienie zażalenia do sądu 
okręgowego. Regulacja ta uwzględnia zatem konstytucyjne prawo do zaskarżenia 
uregulowane w art. 78 Konstytucji. 
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak na wstępie (art. 1 pkt 1 lit. 
b w związku z art. 59 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, 
Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.).