III CZP 77/09

Uchwała z dnia 29 października 2009 r., III CZP 77/09 
 
Sędzia SN Wojciech Katner (przewodniczący) 
Sędzia SN Grzegorz Misiurek (sprawozdawca) 
Sędzia SN Hubert Wrzeszcz 
 
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy Miasta R. – Miejskiego 
Ośrodka Pomocy Społecznej w R. przeciwko Małgorzacie K. i Annie M. o zapłatę, 
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 29 października 
2009 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Radomiu 
postanowieniem z dnia 4 czerwca 2009 r.: 
„Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zapłatę z powództwa 
gminy przeciwko małżonkowi, zstępnemu, albo wstępnemu mieszkańca domu 
pomocy społecznej z tytułu zwrotu wydatków wnoszonych za nich zastępczo w 
postaci opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej – n a podstawie 
art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o 
pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 tekst jednolity)?” 
podjął uchwałę: 
 
Niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków 
poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z 
obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o 
których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy 
społecznej (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). 
 
Uzasadnienie 
 
Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało przy 
rozpoznawaniu przez Sąd Okręgowy w Radomiu apelacji od wyroku Sądu 
Rejonowego w Radomiu z dnia 28 stycznia 2009 r. oddalającego powództwo Gminy 
Miasta R. przeciwko Małgorzacie K. i Annie M. o zapłatę kwoty 9452,60 zł tytułem 

zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ojca pozwanych w okresie od 
dnia 27 maja do dnia 31 grudnia 2006 r. 
Sąd Rejonowy uznał, że gmina może – na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy z 
dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 115 poz. 
728, ze zm. – dalej: "u.p.s.") – skutecznie dochodzić w procesie cywilnym zwrotu 
wydatków poniesionych zastępczo za osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za 
pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej (od jego małżonka, zstępnych lub 
wstępnych) jedynie wtedy, gdy kierownik ośrodka pomocy społecznej zawarł z tymi 
osobami – stosownie do art. 103 ust. 2 – umowę ustalającą wysokość wnoszonej 
przez nich opłaty. W rozpoznawanej sprawie umowa taka nie została jednak 
zawarta, a uwzględnieniu powództwa sprzeciwia się również fakt, że ojciec 
pozwanych otrzymał z niemieckiego ubezpieczenia społecznego świadczenie 
rentowe w łącznej kwocie 4300 euro i suma ta wystarczy na zaspokojenie roszczeń 
powódki. 
Sąd Okręgowy, rozpoznając apelację powódki, przedstawił zagadnienie 
prawne budzące poważne wątpliwości. Skłonił się do poglądu, że w sytuacji objętej 
pytaniem prawnym droga sądowa jest dopuszczalna. 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Wątpliwości Sądu Okręgowego dotyczą wykładni przepisów ustawy z dnia 12 
marca 2004 roku o pomocy społecznej, określających zasady ponoszenia przez 
małżonka, zstępnego albo wstępnego mieszkańca domu pomocy społecznej 
wydatków w postaci opłaty za pobyt w tej placówce, wniesionych za nich zastępczo 
przez gminę. Należy zaznaczyć, że przepisy te od 2006 r. nie uległy zmianom w 
zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego. 
W myśl zasady wyrażonej w art. 60 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej 
jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania ustalonego 
przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa – 
w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej – i ogłoszonego w wojewódzkim 
dzienniku urzędowym nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Decyzję o 
skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w 
domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej 
kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Opłata za pobyt w 
domu pomocy społecznej obciąża przede wszystkim jego mieszkańca; w dalszej 
kolejności ponoszą ją jego małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina przy 

czym podmioty te nie mają obowiązku wnoszenia opłaty, jeżeli mieszkaniec domu 
ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 u.p.s.). Kierownik ośrodka pomocy 
społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi 
mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt (art. 103). W 
przypadku niewywiązywania się przez małżonka, zstępnych lub wstępnych z 
obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi 
gmina, której przysługuje wówczas prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten 
cel wydatków (art. 61 ust. 3 u.p.s.). 
Uprawnienie gminy do dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych za pobyt 
w domu pomocy społecznej nie zostało ograniczone warunkiem zawarcia – z 
osobami zobowiązanymi – umowy ustalającej wysokość wnoszonej przez nich 
opłaty. Przyjęcie takiego rozwiązania jest oczywiste; osoby zobowiązane do 
ponoszenia opłat mogą – jak w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy – 
odmówić zawarcia umowy. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przyznają 
gminie w takiej sytuacji uprawnienia do żądania zobowiązania tych osób do 
złożenia oświadczenia woli w drodze powództwa wytoczonego na podstawie art. 64 
k.c. W rozważanym przypadku przyznane gminie z mocy wyraźnego przepisu 
ustawy prawo regresu miałoby charakter iluzoryczny. W rezultacie, wykonanie 
ustawowego obowiązku partycypowania małżonka, zstępnych i wstępnych 
mieszkańca domu pomocy społecznej w kosztach pobytu w tej placówce zależałoby 
wyłącznie od woli tych osób. 
Ustawodawca przewidział jednak mechanizm efektywnej realizacji tego 
obowiązku, stosownie bowiem do art. 104 ust. 3 u.p.s., wysokość należności 
podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji 
administracyjnej, poprzedzonej oceną sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i 
majątkowej zobowiązanego (art. 107 ust. 1 u.p.s.). Według zaś art. 104 ust.1 u.p.s., 
należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opłat 
określonych przepisami niniejszej ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych 
świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym 
w administracji. 
Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie w sprawach ze 
stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa 
pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych 
sprawach, do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw 

szczególnych (art. 1). Sprawy wymienione w przytoczonym przepisie są sprawami 
cywilnymi, podlegającymi rozpoznaniu przez sądy powszechne oraz Sąd 
Najwyższy, chyba że przepis szczególny kieruje je do właściwości innych sądów lub 
innych organów (art. 2 § 1 i 3). Jak wielokrotnie podkreślał Sąd Najwyższy, ocena 
sprawy w płaszczyźnie art. 1 k.p.c. zależy przede wszystkim od przedmiotu procesu 
(przedstawionego pod osąd roszczenia) oraz wskazanego przez powoda stanu 
faktycznego, te bowiem dwa elementy, konkretyzując stosunek prawny zachodzący 
między stronami, kształtują charakter sprawy i tym samym nadają jej – lub odejmują 
– przymiot sprawy cywilnej (por. m.in. uzasadnienia uchwał z dnia 8 stycznia 
1992 r., III CZP 138/91, OSNCP 1992, nr 7-8 poz. 128, z dnia 3 września 1993 r., 
III CZP 108/93, OSNC 1994, nr 5 poz. 96 i z dnia 22 listopada 2000, III CZP 36/00, 
OSNC 2001, nr 6 poz. 80 oraz postanowienia z dnia 3 czerwca 1998 r., I CKN 
1078/97, OSNC 1999, nr 2 poz. 28 i z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNC 
1999, nr 9 poz. 161 z dnia 6 kwietnia 2000 r., II CKN 285/00, OSNC 2000, nr 10, 
poz. 188, i z dnia 22 sierpnia 2000 r. IV CKN 1150/00, OSNC 2001, nr 1 poz. 18). 
Droga sądowa jest zatem dopuszczalna, jeżeli powód opiera swoje roszczenia na 
zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. 
W takim ujęciu droga sądowa dopuszczalna jest również w sprawach dotyczących 
zobowiązań pieniężnych, których źródłem jest decyzja administracyjna, jeżeli 
sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych (por. wyrok Trybunału 
Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 
143). 
W doktrynie przeważa pogląd o przynależności pomocy społecznej do prawa 
administracyjnego. Mimo że istotą administracji i prawa administracyjnego jest 
władztwo, zwraca się uwagę na służebną rolę administracji wobec społeczeństwa. 
Przez zadania z zakresu pomocy społecznej organy administracji wykonują również 
nałożone na nie obowiązki konstytucyjne i ustawowe oraz umacniają więzi 
społeczne. Pomocą społeczną objęte są świadczenia administracji publicznej na 
rzecz obywatela i regulowane prawem administracyjnym. Za zaliczeniem norm 
dotyczących pomocy społecznej do prawa administracyjnego przemawiają również 
ich związki z postępowaniem administracyjnym. Przyznawanie większości 
świadczeń odbywa się w ramach ogólnego postępowania administracyjnego, 
prowadzonego na podstawie ustawy o pomocy społecznej i kodeksu postępowania 
administracyjnego. Wydawane w tym przedmiocie decyzje podlegają kontroli w 

postępowaniu odwoławczym i przed sądami administracyjnymi. W sprawach 
pomocy społecznej mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w 
administracji. 
Żądanie powódki zmierza do realizacji prawa regresu publicznoprawnego 
przewidzianego w ustawie o pomocy społecznej, dochodzonego – z mocy 
wskazanych przepisów – w drodze postępowania administracyjnego. W świetle 
podanej w pozwie podstawy faktycznej żądania nie ma zatem przesłanek do 
stwierdzenia dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym. 
Trzeba również zauważyć, że właściwość drogi postępowania 
administracyjnego do dochodzenia przez gminę zwrotu wniesionej zastępczo opłaty 
za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest kwestionowana również w 
orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu 
Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., I SA/Wa 1841/04, nie 
publ., z dnia 18 stycznia 2007 r., I SA/Wa 1815/06, nie publ. i z dnia 27 września 
2007 r., I SA/Wa 983/07, nie publ oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu 
Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2006 r., IV SA/Wr 599/04, nie 
publ.). Praktyka ta znajduje pełne oparcie zarówno w powołanych przepisach 
ustawy o pomocy społecznej, jak również w art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. 
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 
ze zm.), wskazującego wyczerpująco sprawy, w których sądy administracyjne nie 
są właściwe. Sprawa będąca przedmiotem rozpoznania nie została więc wyłączona 
spod kognicji sądu administracyjnego. 
Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale.