III CZP 64/04

Uchwała z dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04 
 
Sędzia SN Mirosława Wysocka (przewodniczący) 
Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (sprawozdawca) 
Sędzia SN Hubert Wrzeszcz 
 
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Barbary G. przeciwko Skarbowi Państwa 
– Wojewodzie M. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu 
jawnym w dniu 16 listopada 2004 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej 
Iwony Kaszczyszyn, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny 
w Warszawie postanowieniem z dnia 18 maja 2004 r.: 
"Czy wyłączenie sukcesji z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy 
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach 
samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zawarte w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej 
ustawy obejmuje zobowiązania z tytułu odpowiedzialności odszkodowawczej 
przewidzianej w art. 160 k.p.a. związane z decyzjami administracyjnymi wydanymi 
przed 27 maja 1990 r. jeżeli do stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia 
ich wydania z naruszeniem prawa doszło po tej dacie?" 
podjął uchwałę: 
 
Gmina, a nie Skarb Państwa jest biernie legitymowana w procesie o 
naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r. 
ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub 
stwierdzenie, że wydana została z naruszeniem prawa nastąpiło po tej dacie 
(art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające 
ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach 
samorządowych, Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). 
 
Uzasadnienie 
 
Przedstawione przez Sąd Apelacyjny zagadnienie prawne powstało w sprawie, w 
której powódka dochodziła od Skarbu Państwa – Wojewody M. odszkodowania na 

podstawie art. 160 k.p.a. Istota zagadnienia sprowadza się do kwestii, czy na tle 
okoliczności przytoczonych niżej oraz uregulowania przyjętego w art. 36 ust. 3 pkt 3 
ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie 
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze 
zm. – dalej: „ustawa z dnia 10 maja 1990 r.” lub „ustawa”), biernie legitymowanym w 
sprawie jest Skarb Państwa, czy gmina. 
Orzeczeniami Prezydium Rady Narodowej m. st. W. z dnia 11 kwietnia 1951 r. 
oraz z dnia 7 lutego 1953 r. odmówiono dotychczasowym właścicielom Celestynowi 
i Eugenii małżonkom G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu 
położonego w W. przy ul G. nr 256, stwierdzając, że budynki znajdujące się na tej 
nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa. 
Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 maja 1998 r. 
stwierdzona została nieważność orzeczenia z dnia 11 kwietnia 1951 r. Decyzją tą 
stwierdzono ponadto, że uzupełniające orzeczenie administracyjne z dnia 7 lutego 
1953 r. w szczegółowo opisanych częściach zostało wydane z naruszeniem prawa, 
a w pozostałej części jest nieważne. 
Barbara G., jako spadkobierczyni Celestyna i Eugenii małżonków G., wystąpiła 
na podstawie art. 160 k.p.a. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o 
odszkodowanie za sprzedane lokale oraz za utratę prawa użytkowania wieczystego 
gruntu o powierzchni 637,92 m2. Po odmowie przyznania odszkodowania powódka 
wystąpiła z powództwem przeciwko pozwanemu Skarbowi Państwa. 
Sąd Apelacyjny, rozpoznając apelację strony pozwanej od wyroku 
uwzględniającego powództwo, powziął wątpliwość, czy pozwanemu Skarbowi 
Państwa przysługuje bierna legitymacja procesowa. Wskazał, że wprawdzie 
stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym niezgodności z prawem wydanej 
wcześniej decyzji stanowi przesłankę roszczenia odszkodowawczego, ale szkoda 
jest zawsze konsekwencją decyzji niezgodnej z prawem. Przy takim ujęciu źródła 
zobowiązania odszkodowawczego możliwe jest do obrony stanowisko, że 
wyłączenie sukcesji gmin przewidziane w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 
1990 r. odnosi się do zobowiązań odszkodowawczych wynikających z 
prawomocnych decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. 
bez względu na to, kiedy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji lub 
stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa. 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 

Na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. konieczną 
przesłanką przejścia na rzecz gmin jako osób prawnych prawa cywilnego 
zobowiązań i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji 
państwowej jest ich istnienie w chwili sukcesji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. W stanie 
faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że w chwili sukcesji zobowiązanie takie 
istniało po stronie Rady Narodowej m.st. W. 
Językowa wykładnia art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. może 
prowadzić do wniosku, że wyłączenie sukcesji, o której mowa w tym przepisie, ma 
miejsce niezależnie od tego, kiedy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji lub 
stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. Treść powołanego przepisu 
wskazuje, że orzeczenia sądowe i decyzje administracyjne są źródłem powstania 
szkody, a tym samym powstania zobowiązania. Ponadto stwierdzenie w 
postępowaniu administracyjnym niezgodności z prawem decyzji, która 
spowodowała szkodę, nie jest przesłanką powstania zobowiązania, lecz tylko 
przesłanką dochodzenia na podstawie art. 160 k.p.a. roszczenia 
odszkodowawczego. Konstrukcja analizowanego przepisu, który w końcowej swej 
części stanowi, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność także za zobowiązania 
i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i 
decyzji administracyjnych, również przemawiać może za uznaniem, że dla przyjęcia 
legitymacji Skarbu Państwa istotna jest okoliczność, czy przed dniem 27 maja 1990 
r. nastąpiło wydanie decyzji niezgodnej z prawem, natomiast chwila stwierdzenia 
nieważności takiej decyzji bądź stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem 
prawa, jest bez znaczenia. 
Opierając się tylko na wykładni językowej można jednak dojść do wniosków 
przeciwnych. Zwrot, że zobowiązanie wynika z decyzji nie musi wcale oznaczać, iż 
jego źródłem jest decyzja pierwotna wydana przez radę narodową albo terenowy 
organ administracji państwowej stopnia podstawowego lub wojewódzkiego. W art. 
36 ust. 3 pkt 3 ustawy de facto mowa jest o dwóch zobowiązaniach. Źródłem 
pierwszego jest decyzja (orzeczenie) rady narodowej lub terenowego organu 
administracji państwowej stopnia podstawowego lub wojewódzkiego, natomiast 
źródłem drugiego – decyzja stwierdzająca nieważność (wydanie z naruszeniem 
prawa) pierwszej decyzji (orzeczenia); z chwilą jej wydania zobowiązanie 
wynikające z pierwszej decyzji przekształciło się w zobowiązanie odszkodowawcze. 
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie podstawą odpowiedzialności 

odszkodowawczej jest art. 160 k.p.a. (uchylony przez art. 2 ustawy z dnia 17 
czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, 
Dz.U. Nr 162, poz. 1692), to Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności, jeśli 
stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) pierwotnej decyzji nie 
nastąpiło przed dniem 27 maja 1990 r. Ponosi ją gmina na podstawie art. 36 ust. 1 i 
2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. 
Do takiego wniosku prowadzi także wykładnia systemowa art. 36 ust. 3 pkt 3 
ustawy, nie można bowiem abstrahować od treści art. 36 ust. 3 pkt 4 tej ustawy, 
skoro oba przepisy pozostają ze sobą w ścisłym związku. Wyjątek przewidziany w 
art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy dotyczy zobowiązań wynikłych z zawinionego działania 
lub zaniechania działania rad narodowych i terenowych organów administracji 
państwowej stopnia podstawowego i wojewódzkiego, mające miejsce przed dniem 
27 maja 1990 r., stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, wydanymi po 
tym dniu. 
Celem unormowania przyjętego w art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy jest przejęcie przez 
Skarb Państwa zobowiązań w nim wymienionych, które w chwili powołania gmin 
jako osób prawnych samorządu terytorialnego nie były jeszcze stwierdzone 
prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Zobowiązania stwierdzone w ten sposób 
traktować natomiast należy jako „wynikające” z tych orzeczeń, zatem tych 
zobowiązań dotyczy art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy. Inna wykładnia odbierałaby sens 
unormowaniu zawartemu w pkt 4 tego przepisu, a więc prowadziłaby do 
zakwestionowania potrzeby jego istnienia, a w konsekwencji przeczyłaby zasadzie 
racjonalnego działania ustawodawcy (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego 
z dnia 28 stycznia 1997 r., I CKN 5/96, OSNC 1997, nr 8, poz. 110). Wobec tego 
przyjąć należy, że wyłączenie sukcesji zawarte w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 
10 maja 1990 r. dotyczy sytuacji, w której zobowiązania i wierzytelności zostały 
stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi wydanymi przed dniem 27 
maja 1990 r., natomiast art. 36 ust. 3 pkt 4 tej ustawy dotyczy sytuacji, w której 
zobowiązania przewidziane w tym przepisie zostały stwierdzone po tym dniu. 
Można więc przez analogię uznać, że wyłączenie sukcesji zawarte w art. 36 ust. 3 
pkt 3 ustawy dotyczy sytuacji, w której stwierdzenie nieważności decyzji lub 
stwierdzenie, że wydane zostały z naruszeniem prawa miało miejsce przed dniem 
27 maja 1990 r., natomiast wyłączenie sukcesji na podstawie art. 36 ust. 3 pkt 4 
ustawy odnosi się do przypadków, w których stwierdzenie nieważności lub wydanie 

decyzji z naruszeniem prawa miało miejsce po dniu 27 maja 1990 r. (por. wyroki 
Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97, OSNC 1998, nr 7-8, 
poz. 120 oraz z dnia 7 marca 2002 r., IV CKN 714/00, nie publ.). W świetle 
przedstawionych argumentów uznać należy, że zawarty w art. 36 ust. 3 pkt 3 
ustawy zwrot „zobowiązania wynikające z prawomocnych decyzji 
administracyjnych” oznacza zobowiązania, które ukształtowały się ostatecznie 
wskutek wydania przez dany organ administracyjny decyzji administracyjnej 
stwierdzającej nieważność bądź wydanie z naruszeniem prawa decyzji 
wcześniejszej. W rozpatrywanym przypadku jest nią decyzją Prezesa Urzędu 
Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 maja 1998 r., na podstawie której 
stwierdzona została nieważność, bądź wydanie z naruszeniem prawa 
wcześniejszych orzeczeń z dnia 11 kwietnia 1951 r. i z dnia 7 lutego 1953 r. Skoro 
nie jest to decyzja sprzed dnia 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie przejął 
zobowiązań z niej wynikających. 
Za takim rozumieniem art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy przemawia także wykładnia 
funkcjonalna, sprzeciwiająca się interpretowaniu wyjątków w sposób rozszerzający. 
Niewątpliwie w art. 36 ustawy zasadą jest przejście na gminę zobowiązań 
wymienionych w ust. 1 i 2, natomiast zawarte w ust. 3 wyłączenie sukcesji gminy 
stanowi wyjątek od tej zasady. Uznanie, że Skarb Państwa przejął zobowiązania, o 
których mowa w tym wyjątkowym przepisie, niezależnie od tego, kiedy (przed czy 
po dniu 27 maja 1990 r.) wydana została decyzja stwierdzająca nieważność 
(wydanie z naruszeniem prawa) wcześniejszej decyzji, oparte byłoby na 
rozszerzającej wykładni wyjątku od zasady. 
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 k.p.c. 
rozstrzygnął zagadnienie prawne, jak w uchwale.