III CZP 6/05

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2005 r., III CZP 6/05 
 
Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący) 
Sędzia SN Tadeusz Domińczyk 
Sędzia SN Marian Kocon (sprawozdawca) 
Sędzia SN Marek Sychowicz 
Sędzia SN Lech Walentynowicz 
Sędzia SN Helena Ciepła 
Sędzia SN Mirosława Wysocka 
 
Sąd Najwyższy po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w 
dniu 20 maja 2005 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra 
Wiśniewskiego, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw 
Obywatelskich we wniosku z dnia 21 stycznia 2005 r.: 
„Czy przepis art. 24 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw 
lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 
71, poz. 733 ze zm.) uprawnia sąd do przyznania prawa do lokalu socjalnego 
osobie samowolnie zajmującej lokal, wobec której został orzeczony nakaz jego 
opróżnienia, jeśli przyznanie takiego prawa byłoby w świetle zasad współżycia 
społecznego szczególnie uzasadnione?" 
podjął uchwałę: 
 
W wyroku nakazującym opróżnienie lokalu mieszkalnego przez osobę, 
która samowolnie go zajmuje, sąd nie orzeka co do lokalu socjalnego. 
 
Uzasadnienie 
 
Rzecznik Praw Obywatelskich, działając na podstawie art. 60 § 2 ustawy z 
dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052) i art. 16 
ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (jedn. 
tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147), wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie przez 
skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego, czy art. 24 

ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym 
zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, 
poz. 266 – dalej: "u.o.p.l.", "ustawa", "ustawa o ochronie praw lokatorów") uprawnia 
sąd do przyznania prawa do lokalu socjalnego osobie samowolnie zajmującej lokal, 
wobec której został orzeczony nakaz jego opróżnienia, jeśli przyznanie takiego 
prawa byłoby w świetle zasad współżycia społecznego szczególnie uzasadnione. 
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego 
wystąpiła rozbieżność dotycząca wykładni art. 24 ustawy, stanowiącego, iż prawo 
do lokalu socjalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i 
wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu, chyba że przyznanie lokalu socjalnego 
byłoby w świetle zasad współżycia społecznego szczególnie usprawiedliwione. 
Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 2003 r., III CZP 41/03 
(OSNC 2004, nr 7-8, poz. 105), art. 24 ustawy stanowi podstawę orzeczenia przez 
sąd o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego przez osobę samowolnie 
zajmującą lokal, wobec której sąd nakazał jego opróżnienie. W uzasadnieniu 
uchwały z dnia 15 listopada 2001 r., III CZP 66/01 (OSNC 2002, nr 9, poz. 109) Sąd 
Najwyższy uznał natomiast, że art. 24 nie jest adresowany do sądu, lecz do gminy 
realizującej obowiązki wynikające z gospodarowania mieszkaniowym zasobem, 
obejmującym także lokale przeznaczone na wynajem „jako socjalne”. 
Rzecznik Praw Obywatelskich podzielił stanowisko zawarte w uchwale z dnia 
15 listopada 2001 r., III CZP 66/01. Jego zdaniem, wykładnia art. 24 ustawy 
prowadzi do wniosku, że to gmina, po orzeczeniu przez sąd nakazu opróżnienia 
samowolnie zajętego lokalu, kierując się szczególnie usprawiedliwionymi w świetle 
zasad współżycia społecznego przesłankami, przyznaje lokal socjalny osobie, której 
nakaz dotyczy. 
Prokurator Prokuratury Krajowej wnosił o podjęcie uchwały, że art. 24 
uprawnia sąd do przyznania prawa do lokalu socjalnego osobie samowolnie 
zajmującej lokal, wobec której orzeczony został nakaz jego opróżnienia, jeżeli 
przyznanie takiego prawa byłoby w świetle zasad współżycia społecznego 
szczególnie uzasadnione. (...) 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Z dniem 12 listopada 1994r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 
1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, 
poz. 509 ze zm. – dalej: "u.n.l.", "ustawa o najmie lokali"), została uchylona ustawa 

z dnia 14 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (jedn. tekst: Dz.U. z 1987 r. Nr 30, poz. 
165 ze zm. – dalej: „Prawo lokalowe”). Unormowania ustawy o najmie lokali 
wyeliminowały instytucję publicznej gospodarki zasobami mieszkaniowymi i 
właściwe dla niej rozwiązania dotyczące treści, trybu i sposobu kształtowania 
stosunków najmu lokali objętych tą gospodarką, co nie oznaczało, że sprawy te 
pozostawiono całkowicie autonomicznej woli stron umowy najmu. 
W ustawie o najmie lokali wprowadzony został mechanizm ochronny wobec 
byłych najemców w postaci prawa orzekania przez sąd o uprawnieniu do lokalu 
socjalnego. Zgodnie z art. 36 tej ustawy w jego pierwotnym brzmieniu, sąd, biorąc 
pod uwagę dotychczasowy sposób korzystania z lokalu przez najemcę oraz jego 
szczególną sytuację materialną i rodzinną, może w wyroku nakazującym 
opróżnienie lokalu orzec o uprawnieniu najemcy do otrzymania lokalu socjalnego, 
przy czym gmina w takim wypadku jest obowiązana zapewnić najemcy lokal 
socjalny, a najemca ma pierwszeństwo w uzyskaniu takiego lokalu. W 
piśmiennictwie i orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreślano, że w przytoczonym 
przepisie ustawodawca przyjął rozwiązanie kompromisowe między obowiązującą 
pod rządem Prawa lokalowego, niemal bez wyjątku, zasadą niedopuszczalności 
eksmisji popularnie określanej jako eksmisja „donikąd” lub „na bruk”, a postulatem 
pełnej realizacji orzeczeń eksmisyjnych, których wykonanie w przeważającej części 
było znacznie opóźnione lub niekiedy wręcz niemożliwe z braku niezbędnych lokali 
zastępczych. Wskazywano też, że koncepcja art. 36 u.n.l. zrywa z dotychczasową 
praktyką i poglądami orzecznictwa ugruntowanymi pod rządami przepisów Prawa 
lokalowego, iż sąd – wyrokując o eksmisji – nie może wnikać w sprawy jego 
wykonania (egzekucję). 
Na tle art. 36 u.n.l. w jego pierwotnym brzmieniu utrwalił się w orzecznictwie 
Sądu Najwyższy pogląd, że użycie w tym przepisie słowa „najemca” było skrótem 
myślowym, w istocie chodziło bowiem o byłego najemcę lokalu, który był stroną 
stosunku najmu podlegającego przepisom ustawy o najmie lokali. W konsekwencji 
przyjmowano, że w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd mógł orzec o 
uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego wyłącznie wobec pozwanego, który 
był uprzednio najemcą zajmowanego lokalu (por. uchwały Sądu Najwyższego z 
dnia 22 maja 1996 r., III CZP 51/96, OSNC 1996, nr 9, poz. 120 oraz z dnia 30 
kwietnia 1997 r., III CZP 16/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 105, a także uchwałę składu 
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2000 r., III CZP 4/00, OSNC 

2000, nr 11, poz. 195). W uchwale z dnia 19 września 2000 r., III CZP 30/00 (OSNC 
2001, nr 2, poz. 24) Sąd Najwyższy uznał ponadto za dopuszczalne zastosowanie 
art. 36 u.n.l. do osób, które w dniu wejścia w życie tej ustawy zajmowały wprawdzie 
lokal bez tytułu prawnego, ale były jego najemcami pod rządem Prawa lokalowego. 
W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowano jednolicie, że w wyroku 
nakazującym opróżnienie lokalu podlega zamieszczeniu jedynie pozytywne 
rozstrzygnięcie o uprawnieniu byłego najemcy do otrzymania lokalu socjalnego oraz 
że wyrok taki stanowi wyłączny dowód uprawnienia do tego lokalu (por. uchwałę 
Sądu Najwyższego z dnia 22 maja 1996 r., III CZP 51/96, postanowienie Sądu 
Najwyższego z dnia 14 stycznia 1997 r., I CZ 26/96, OSNC 1997, nr 8, poz. 106, 
uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 września 2000 r., III CZP 30/00 oraz z dnia 
12 kwietnia 2001 r., III CZP 8/01, OSNC 2001, nr 10, poz. 146). Wykonanie wyroku 
nakazującego opróżnienie lokalu, w którym orzeczono o uprawnieniu byłego 
najemcy do otrzymania lokalu socjalnego, możliwe było dopiero po dostarczeniu 
takiego lokalu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 
lutego 1997 r., III CZP 120/96, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 69). Jeżeli gmina nie 
wywiązała się z obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego, były najemca mógł 
wystąpić z roszczeniem o zobowiązanie gminy do zawarcia umowy najmu 
wskazanego lokalu socjalnego (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 
1996 r., III CZP 18/96, OSNC 1996, nr 5, poz. 74). 
Według Sądu Najwyższego, wykazanie przesłanek warunkujących orzeczenie 
o uprawnieniu do lokalu socjalnego należy do pozwanego. Sąd powinien z urzędu 
podjąć inicjatywę dowodową tylko w sytuacjach szczególnych, objętych zakresem 
zdania drugiego art. 232 k.p.c., kiedy to sąd może dopuścić dowody niewskazane 
przez strony (por. uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2000 r., 
III CZP 4/00, OSNC 2000, nr 11, poz. 195). 
Z dniem 31 grudnia 2000 r. weszła w życie ustawa z dnia 15 listopada 2000 r. 
o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 
Nr 122, poz. 1317), która nadała art. 36 nowe brzmienie oraz dodała art. 36a. 
Ustawą tą wprowadzono istotne zmiany w dotychczasowej regulacji omawianej 
problematyki, które były wynikiem negatywnej oceny obowiązujących unormowań, 
niestwarzających wystarczającej zapory przed eksmisją „na bruk” osób 
znajdujących się w bardzo ciężkiej sytuacji materialnej z przyczyn przez siebie 
niezawinionych (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 

kwietnia 2001 r., K 11/00, OTK Zb.Urz. 2001, nr 3, poz. 54 oraz uzasadnienie 
rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i 
dodatkach mieszkaniowych, druk sejmowy nr 2219). 
Ustawa z dnia 15 listopada 2000 r. wprowadziła obowiązek orzekania o 
uprawnieniu do lokalu socjalnego z urzędu (art. 36 ust. 2), określiła 
materialnoprawne przesłanki przyznania takiego uprawnienia (art. 36 ust. 4), 
wprowadziła obowiązek objęcia orzeczeniem nie tylko najemcy, ale i osób wspólnie 
z nim zamieszkałych, mających uprzednio zależne prawa do zajmowanego lokalu 
(art. 36a ust. 1), oraz przewidziała związane z orzekaniem o uprawnieniu do lokalu 
socjalnego przepisy o charakterze procesowym (36a ust. 1-4) . 
Na tle znowelizowanego art. 36 u.n.l. w orzecznictwie ukształtował się pogląd, 
że przewidziany w tym przepisie obowiązek orzeczenia przez sąd o uprawnieniu do 
otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia odnosił się również 
do byłego najemcy lokalu podlegającego opróżnieniu oraz osób z nim stale w tym 
lokalu zamieszkałych (por. uzasadnienie uchwał Sądu Najwyższego z dnia 27 
czerwca 2001 r., III CZP 35/01, OSNC 2001, nr 12, poz. 173 oraz z dnia 27 czerwca 
2001 r. III CZP 28/01, OSNC 2002, nr 2, poz. 17). Oznaczało to, że obowiązek taki 
nie odnosił się do osób, które zajmowały lokal podlegający opróżnieniu, ale nigdy 
nie miały jakiegokolwiek tytułu uprawniającego do przebywania w tym lokalu (por. 
uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 2003 r., III CZP 
41/03). Sąd Najwyższy, przytaczając w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 czerwca 
2001 r., III CZP 28/01 argumenty przemawiające za taką wykładnią art. 36 u.n.l. 
podkreślił, że sam kontekst jego umiejscowienia w rozdziale zatytułowanym 
„Ustanie stosunku najmu" uzasadnia wniosek, iż miał on zastosowanie w zasadzie 
tylko do eksmisji będącej następstwem ustania stosunku najmu wskutek któregoś 
ze zdarzeń objętych przepisami tego rozdziału. Stanowisko takie harmonizowało 
ponadto z zapatrywaniem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w postanowieniu 
z dnia 4 kwietnia 2001 r., S 2/01 (OTK Zb.Urz. 2001, nr 3, poz. 58). 
Kolejna zmiana regulacji dotyczącej orzekania przez sąd o uprawnieniu do 
otrzymania lokalu socjalnego nastąpiła z dniem 11 lipca 2001 r., wobec wejścia w 
życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym 
zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawa ta reguluje zasady i formy 
ochrony lokatorów (rozdział 2 „Prawa i obowiązki właścicieli i lokatorów), zasady 
gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (rozdział 3 „Mieszkaniowy zasób 

gminy”) oraz zasady najmu lokali socjalnych (rozdział 4 „Lokale socjalne”). Ponadto 
nowelizuje kodeks cywilny, przede wszystkim w zakresie najmu lokali, i zawiera 
przepisy przejściowe (rozdział 5 „Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy 
przejściowe i końcowe”). 
Z punktu widzenia rozstrzygnięcia, czy sąd w wyroku nakazującym 
opróżnienie lokalu mieszkalnego zajętego samowolnie orzeka co do lokalu 
socjalnego, kluczowe znaczenie mają art. 14 i 15 zamieszczone w rozdziale drugim 
ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 24 zamieszczony w rozdziale czwartym 
tej ustawy. 
Sąd Najwyższy uchwale z dnia 15 listopada 2001 r., III CZP 66/01 stwierdził, 
że art. 14 i 15 u.o.p.l. mają zastosowanie w sprawach o opróżnienie lokalu 
przeciwko osobom, które były lokatorami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. 
W uzasadnieniu nawiązał do dotychczasowej judykatury dotyczącej użytego w 
znowelizowanej ustawie o najmie lokali (art. 36) oraz w ustawie o ochronie praw 
lokatorów (art. 14) pojęcia „osób, których nakaz opróżnienia lokalu dotyczy”. 
Przypomniał, że na tle art. 36 ustawy o najmie lokali Sąd Najwyższy w powołanych 
uchwałach z dnia 27 czerwca 2001 r., III CZP 35/01 oraz z dnia 27 czerwca 2001 r., 
III CZP 28/01 uznał, iż przewidziany w tym przepisie obowiązek orzeczenia przez 
sąd o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego lub o braku takiego uprawnienia 
oraz przepisy art. 36 i 36a ust. 1, 2 i 3 odnoszą się wyłącznie do byłych najemców 
lokalu podlegającego opróżnieniu i osób z nimi stale w tym lokalu zamieszkałych. 
Podkreślił przy tym, że w uzasadnieniach tych uchwał Sąd Najwyższy stwierdził, iż 
użyte w art. 36 u.n.l. sformułowanie „osób, których nakaz dotyczy”, nie uzasadnia 
tezy, by zakres hipotezy znowelizowanego przepisu obejmował osoby niemające 
uprzednio uprawnienia do zajmowanego lokalu. 
Sąd Najwyższy wskazał, że zasadnicza część argumentacji zawartej w 
uzasadnieniach uchwał z dnia 27 czerwca 2001 r. znajduje bezpośrednie 
zastosowanie przy wykładni identycznie brzmiącego art. 14 ust. 1 u.o.p.l. Za 
wskazanym rozumieniem przepisów (znowelizowanego art. 36 u.n.l. oraz art. 14 
u.o.p.l.) przemawia także brak przesłanek, by osoby zobowiązane do opróżnienia 
lokalu zajętego przez nie bez żadnego po temu tytułu, „nabywały" uprawnienia do 
lokalu socjalnego z wyprzedzeniem osób oczekujących na zawarcie umów o najem 
lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy. 

Podobnie jak w poprzednim stanie prawnym, nie bez znaczenia jest także 
kontekst, w jakim został umiejscowiony art. 14 u.o.p.l.; poprzedzające go przepisy 
wyraźnie dotyczą sytuacji, w których podstawą orzeczenia o opróżnieniu lokalu jest 
utrata wskutek różnych przyczyn dotychczasowego tytułu do zajmowania lokalu. 
Następnie Sąd Najwyższy powołał argument o zasadniczym znaczeniu, 
wynikający z przedmiotowego i podmiotowego zakresu ustawy. Punktem wyjścia 
było stwierdzenie, że art. 36 u.n.l. był zamieszczony w rozdziale 5, traktującym o 
ustaniu stosunku najmu, co – w świetle przedstawionej argumentacji przyjętej w 
przytoczonym orzecznictwie – wykluczało stosowanie tego przepisu do osób, które 
najemcami nie były. Zdaniem Sądu Najwyższego, wymóg prawidłowej interpretacji 
określonego przepisu nie w oderwaniu, ale w kontekście całej ustawy, prowadzi do 
wniosku, że obowiązek sądu orzeczenia o uprawnieniu do otrzymania lokalu 
socjalnego dotyczy tylko lokatorów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z art. 1 
ustawy wynika jasno, że reguluje ona zasady i formy ochrony praw lokatorów, a 
więc takich osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1. Przepis ten wyraźnie 
ogranicza krąg osób, którym ustawa udziela ochrony, do tych, które dysponują 
(dysponowały) tytułem prawnym do lokalu. Artykuł 14 zamieszczony jest w 
rozdziale 2 „Prawa i obowiązki lokatorów oraz ochrona ich praw", co wyraźnie 
przemawia na rzecz tezy, że osobami, których przepis ten dotyczy, są tylko 
lokatorzy odpowiadający definicji ustawowej, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 1. 
Ten argument, w połączeniu z przedstawionymi poprzednio, doprowadził Sąd 
Najwyższy do przekonania, że z ochrony przewidzianej w art. 14 u.o.p.l. nie 
korzystają osoby, które nigdy nie dysponowały tytułem prawnym do zajmowanego 
lokalu, w tym osoby, które objęły go samowolnie. Sam fakt, że w art. 14 ust. 1 użyto 
określenia „osób, których nakaz (opróżnienia lokalu) dotyczy”, w kontekście 
całokształtu omówionych okoliczności, nie może stanowić wystarczającej, a w 
istocie jedynej podstawy do uznania, że przepis ten obejmuje osoby niebędące 
lokatorami w rozumieniu ustawy. 
Rozważając znaczenie unormowania art. 24 u.o.p.l., Sąd Najwyższy wyraził 
pogląd, że przepis ten przez swoje umiejscowienie nie jest adresowany do sądu, 
lecz do gminy, realizującej obowiązki gospodarowania zasobem mieszkaniowym, 
obejmującym także lokale przeznaczone na wynajem „jako socjalne”; wynika z 
niego, że gmina może zawrzeć umowę najmu lokalu socjalnego nawet z osobą, 

która samowolnie zajmuje lokal i wobec której orzeczono opróżnienie lokalu, jeżeli 
spełniona zostanie przesłanka wymieniona w tym przepisie. 
Z kolei w uchwale z dnia z dnia 17 czerwca 2003 r., III CZP 41/03, Sąd 
Najwyższy uznał, że art. 24 u.o.p.l. stanowi podstawę orzeczenia przez sąd o 
uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego przez osobę samowolnie zajmującą 
lokal, wobec której sąd nakazał jego opróżnienie. W uzasadnieniu wskazał, że 
ustawa o ochronie praw lokatorów, zgodnie z art. 1, reguluje dwie różne kwestie, do 
których należą z jednej strony zasady i formy ochrony praw lokatorów, a z drugiej 
zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy; art. 24 odnosi się 
natomiast do osoby samowolnie zajmującej lokal, czyli osoby nie będącej 
lokatorem. Regulacja zawarta w art. 24 u.o.p.l. nie mieści się zatem w pojęciu 
problematyki ochrony praw lokatorów, a lokata tego przepisu w rozdziale 
zatytułowanym „Lokale socjalne" nie jest pomocna w ustaleniu jego znaczenia. W 
tej sytuacji decydujące znaczenie trzeba przypisać użyciu przez ustawodawcę w 
treści art. 24 u.o.p.l. klauzuli generalnej zasad współżycia społecznego. 
Wychodząc z tego założenia Sąd Najwyższy stwierdził, że uznanie, iż art. 24 
u.o.p.l. nie jest adresowany do sądu, lecz do gmin, prowadziłoby do pozostawienia 
gminom oceny, czy w świetle zasad współżycia społecznego przyznanie lokalu 
socjalnego jest szczególnie usprawiedliwione. Sprzeciwiają się temu reguły 
stosowania prawa cywilnego, zgodnie z którymi przepisy zawierające klauzulę 
generalną zasad współżycia społecznego uzyskują doniosłość w praktyce 
orzeczniczej. Pojęcie zasad współżycia społecznego pozostaje w nierozłącznym 
związku z całokształtem okoliczności sprawy, a ocena, czy konkretne zachowanie 
jest lub nie jest zgodne z tymi zasadami, należy do sądu. 
W konkluzji Sąd Najwyższy uznał, że art. 24 u.o.p.l. przewidujący wyjątkową 
możliwość przyznania prawa do lokalu socjalnego osobie samowolnie zajmującej 
lokal mieszkalny podlegający opróżnieniu, jest adresowany do sądu. Tym samym 
przepis ten stanowi samodzielną podstawę orzeczenia przez sąd o uprawnieniu do 
otrzymania lokalu socjalnego przez osobę samowolnie zajmującą lokal, wobec 
której sąd nakazał jego opróżnienie. 
Wyrażając przytoczone stanowisko, Sąd Najwyższy dodatkowo powołał się na 
wykładnię historyczną. Analizując regulacje dotyczące orzekania przez sąd o 
uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego stwierdził, że za stanowiskiem 
przyjmującym, iż art. 24 ustawy skierowany jest do sądu, a nie do gminy przemawia 

m.in. wzgląd na kierunek posunięć legislacyjnych. Z dokonanego przeglądu 
dotychczasowych regulacji wynika, że ustawodawca sukcesywnie rozszerza zakres 
ochrony przed wykonaniem wyroku orzekającego eksmisję bez dostarczenia lokalu 
socjalnego”. Sąd Najwyższy podkreślił, że przepis art. 24 u.o.p.l. stanowi istotne 
novum; wcześniejsze regulacje nie chroniły osób samowolnie zajmujących lokal 
mieszkalny. 
Zdaniem Sądu Najwyższego, ustawodawca w ustawie z dnia 21 czerwca 
2001 r. o ochronie praw lokatorów przewidział dwie różne podstawy orzekania 
przez sąd o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego. W stosunku do osób, 
które były lokatorami podstawę taką stanowi – jak wskazano w uchwale z dnia 15 
listopada 2001 r., III CZP 66/01 – art. 14 ust. 3 u.o.p.l. Zgodnie z tym przepisem, 
sąd, badając z urzędu, czy zachodzą przesłanki do otrzymania lokalu socjalnego, 
orzeka o uprawnieniu osób, których nakaz dotyczy, biorąc pod uwagę 
dotychczasowy sposób korzystania przez nie z lokali oraz ich szczególną sytuację 
materialną i rodzinną, przy czym obligatoryjnie w stosunku do osób wymienionych w 
ust. 4 tego artykułu. W stosunku do osób samowolnie zajmujących lokal podstawą 
tą jest natomiast art. 24 u.o.p.l., z którego wynika, że przyznanie uprawnienia do 
otrzymania lokalu socjalnego jest możliwe, jeżeli w świetle zasad współżycia 
społecznego byłoby to szczególnie usprawiedliwione. 
Rozważania nad przedstawionymi w przytoczonych orzeczeniach Sądu 
Najwyższego rozwiązaniami prawnymi trzeba rozpocząć od określenia zakresu 
zastosowania regulacji przewidzianej w rozdziale 2 ustawy o ochronie praw 
lokatorów, w którym zamieszczono art. 14 i 15, a także analizy ich treści. 
Tytuł rozdziału 2 („Prawa i obowiązki lokatorów oraz ochrona ich praw") 
zapowiada regulację o zakresie szerszym niż wynikająca z tytułu całej ustawy o 
ochronie praw lokatorów i z art. 1, mowa tu bowiem nie tylko o ochronie, ale i 
samych prawach oraz obowiązkach lokatorów. Nie oznacza to, jak zauważa się w 
literaturze, że ustawa tworzy swoisty typ stosunku prawnego i reguluje jego treść. 
Z użytych w tej ustawie określeń „lokator” i „właściciel”, zdefiniowanych w art. 2 ust. 
1 pkt 1 i 2, wynika, że ustawa zakłada istnienie różnych stosunków prawnych 
uprawniających do używania lokalu (można je określić skrótowo jako „stosunki 
lokatorskie”). Przepisy w niej zawarte, oprócz instrumentów mających zapewnić 
ochronę praw lokatorów, regulują jedynie takie prawa i obowiązki lokatorów, które 
mają charakter wspólny w stosunku do ogółu lokatorów, bez względu na to, czy 

używają oni lokal w ramach stosunku najmu, czy innego stosunku prawnego. Ta 
okoliczność uzasadnia zamieszczenie w jej tekście np. przepisów dotyczących 
awarii i udostępnienia lokalu właścicielowi w celu przeglądu stanu wyposażenia 
technicznego lokalu. (...) 
W art. 14 ust. 1 utrzymano zasadę obligatoryjnego zamieszczania w wyroku 
eksmisyjnym pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia o uprawnieniu do 
lokalu socjalnego osób, których dotyczy nakaz opróżnienia lokalu (wcześniej art. 36 
u.n.l.). Obowiązek taki nadal spoczywa na sądzie w związku z użyciem w tym 
przepisie zwrotu „sąd orzeka”, w którym zawarty jest adresowany do sądu nakaz 
działania z urzędu. W art. 14 ust. 1 zdanie drugie u.o.p.l. został też utrzymany 
obowiązek gminy właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego 
opróżnieniu zapewnienia lokalu socjalnego (wcześniej art. 36 ust. 1 u.n.l.). 
Zgodnie z art. 14 ust. 3 u.o.p.l., sąd, rozstrzygając kwestię uprawnienia do 
lokalu socjalnego, powinien brać pod uwagę dotychczasowy sposób korzystania z 
lokalu i szczególną sytuację materialną oraz rodzinną osób zobowiązanych do jego 
opróżnienia. 
Przepis art. 14 ust. 4 u.o.p.l. wylicza taksatywnie kategorie osób, wobec 
których sąd nie może nie orzec o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, 
chyba że osoby te mogą zamieszkać w innym lokalu niż dotychczas używany, co 
zdarzać się będzie zupełnie wyjątkowo, albo gdy powodem orzeczenia eksmisji jest 
znęcanie się nad rodziną (art. 17 u.o.p.l.). Przepisu art. 14 ust. 4 ustawy nie stosuje 
się do osób określonych w jego ust. 7. Ponadto, na podstawie art. 14 ust. 5 u.o.p.l. 
nakaz eksmisji może zostać orzeczony bez uprawnienia do otrzymania lokalu 
socjalnego, jeżeli nakazanie opróżnienia lokalu następuje z powodu rażącego lub 
uporczywego wykraczania przeciwko porządkowi domowemu albo rażąco 
nagannego postępowania uniemożliwiającego wspólne zamieszkiwanie (art. 13 
u.o.p.l.). 
Jak już wskazano, katalog osób, wobec których sąd nie mógł nie orzec o 
uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, wprowadziła nowelizacja ustawy o 
najmie lokali z dnia 15 grudnia 2000 r. Były to kobiety w ciąży, małoletni, 
niepełnosprawni, ubezwłasnowolnieni oraz osoby sprawujące nad takimi osobami 
opiekę i wspólnie z nimi zamieszkałe, a także osoby spełniające przesłanki do 
otrzymania lokalu socjalnego. W ustawie o ochronie praw lokatorów nastąpiło 
rozszerzenie tego katalogu przez dodanie w ustępie czwartym art. 14 ustawy osób 

obłożnie chorych, emerytów i rencistów spełniających kryteria do otrzymania 
świadczenia z pomocy społecznej oraz osób posiadających status bezrobotnego. 
Ze względu na to, że obowiązek zapewnienia lokali socjalnych spoczywa na 
gminie, art. 15 ust. 2 ustawy (wcześniej art. 36a ust. 2 u.n.l.) stanowi, że w sprawie 
o opróżnienie lokalu sąd z urzędu zawiadamia właściwą gminę. Celem tego 
unormowania jest umożliwienie gminie wstąpienia do sprawy. W myśl zaś art. 15 
ust. 1 u.o.p.l. (wcześniej w art. 36a ust. 1 u.n.l.), jeżeli w sprawie o opróżnienie 
lokalu okaże się, że w razie uwzględnienia powództwa zobowiązane do opróżnienia 
lokalu mogą być jeszcze inne osoby, które nie występują w sprawie w charakterze 
pozwanych, sąd wezwie powoda, aby w wyznaczonym terminie oznaczył te osoby 
w taki sposób, by ich wezwanie było możliwe, a w razie potrzeby wystąpił z 
wnioskiem o ustanowienie kuratora. Sąd wezwie te osoby do wzięcia udziału w 
sprawie w charakterze pozwanych. Orzekając o uprawnieniu do otrzymania lokalu 
socjalnego, sąd nakazuje wstrzymanie opróżniania lokalu do czasu złożenia przez 
gminę oferty zawarcia umowy najmu tego lokalu (art. 14 ust. 6 u.o.p.l.). 
Analiza przytoczonych unormowań stwarza podstawę do kilku wniosków 
istotnych dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego. 
Przede wszystkim należy podtrzymać pogląd wyrażony w uchwale z dnia 15 
listopada 2001 r., III CZP 66/01, że aktualne pozostaje rozumienie użytego w art. 14 
ust. 1 u.o.p.l. pojęcia „osób, których nakaz (opróżnienia lokalu) dotyczy”, przyjęte w 
obydwu uchwałach Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2001 r., III CZP 35/01 
oraz z dnia 27 czerwca 2001 r., III CZP 28/01. Zasadnicza część argumentacji Sądu 
Najwyższego zawarta w uzasadnieniach tych uchwał znajduje pełne i bezpośrednie 
zastosowanie przy wykładaniu art. 14 ust. 1 u.o.p.l., brzmiącego identycznie jak 
znowelizowany art. 36 ust. 1 u.n.l. (...) 
Godny podtrzymania jest również pogląd wyrażony w uchwale z dnia 15 
listopada 2001 r., że na gruncie ustawy o ochronie praw lokatorów obowiązek sądu 
orzeczenia o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego dotyczy tylko lokatorów 
w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Z art. 1 ustawy wynika jasno, że reguluje 
ona zasady i formy ochrony praw lokatorów, a więc takich osób, o których mowa w 
art. 2 ust. 1 pkt 1. Przepis ten wyraźnie ogranicza krąg osób objętych ochroną do 
tych, które dysponują (dysponowały) tytułem prawnym do lokalu. Artykuł 14 
zamieszczony jest w rozdziale 2 „Prawa i obowiązki lokatorów oraz ochrona ich 
praw", co wyraźnie przemawia na rzecz tezy, że osobami, których przepis ten 

dotyczy, są tylko lokatorzy odpowiadający definicji ustawowej, zawartej w art. 2 ust. 
1 pkt 1. 
Ten pogląd, w połączeniu z przedstawionymi poprzednio, prowadzi do 
zaaprobowania wniosku, że z ochrony przewidzianej w art. 14 u.o.p.l. nie korzystają 
osoby, które nigdy nie dysponowały tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, w 
tym osoby, które objęły go samowolnie. Sam fakt, że w tym artykule użyto 
określenia „osób, których nakaz (opróżnienia lokalu) dotyczy”, w kontekście 
całokształtu omówionych okoliczności nie może stanowić wystarczającej podstawy 
do uznania, że omawiany przepis obejmuje osoby niebędące lokatorami w 
rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. 
Trzeba podkreślić, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 czerwca 2000 r., 
III CZP 41/03 stanął również na stanowisku, że art. 14 ust. 3 u.o.p.l. stanowi 
podstawę do orzekania przez sąd o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego 
tylko tych osób, które były lokatorami. 
Zasadnicze rozbieżności interpretacyjne w powołanych przez Rzecznika Praw 
Obywatelskich uchwałach Sądu Najwyższego wzbudził art. 24 u.o.p.l. W uchwale z 
dnia 17 czerwca 2003 r., III CZP 41/03 Sąd Najwyższy uznał, odmiennie niż w 
uchwale z dnia 15 listopada 2001 r., III CZP 66/01, że przepis ten jest adresowany 
także do sądów, stanowiąc samodzielną podstawę do orzeczenia o przysługiwaniu 
uprawnienia do lokalu socjalnego osobie, która nigdy nie była lokatorem w 
rozumieniu przepisów ustawy. Według tego przepisu, prawo do lokalu socjalnego 
nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał 
opróżnienie lokalu, chyba że przyznanie lokalu socjalnego byłoby w świetle zasad 
współżycia społecznego szczególnie usprawiedliwione. 
W literaturze niekiedy zauważa się, że wykładnia gramatyczna art. 24 u.o.p.l., 
a w szczególności użyte w nim zwroty „przysługiwanie prawa do lokalu” i 
„przyznanie” mogłaby prowadzić do wniosku, iż ustawodawca przyznaje 
uprawnienie do lokalu socjalnego osobie samowolnie zajmującej lokal, jeśli jest to 
szczególnie usprawiedliwione w świetle zasad współżycia społecznego. Taka 
wykładnia art. 24 u.o.p.l., notabene nieprecyzyjnego, byłaby jednak nie do przyjęcia 
ze względu na to, że przepis ten jest tylko jedną z norm prawnych zawartych w 
rozdziale 4 „Lokale socjalne”, regulującym problematykę lokali socjalnych. 
Prawidłowej wykładni art. 24 u.n.l. należy więc dokonać jedynie w powiązaniu 
z treścią pozostałych przepisów tej ustawy, w tym rozdziału 4. Wniosek taki 

potwierdza w szczególności art. 23 ust. 2 in principio ustawy, z którego wynika, że 
gmina może, lecz nie musi (z wyjątkiem, gdy sąd w wyroku nakazującym 
opróżnienie lokalu orzeknie o uprawnieniu najemcy do otrzymania lokalu socjalnego 
– art. 14 ust. 1) zawrzeć umowę o najem lokalu z konkretną osobą, która nie może 
sama zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Chodzi w tym przepisie również o 
osobę, której przyznanie lokalu socjalnego byłoby w świetle zasad współżycia 
społecznego szczególnie usprawiedliwione. Takiej jednak osobie nie przysługuje 
uprawnienie rodzące po stronie gminy obowiązek zawarcia umowy o najem lokalu 
socjalnego, a właściwie obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego. Nie można 
zatem przyjąć, aby to uprawnienie nabyła ona wskutek samowolnego zajęcia lokalu, 
w konsekwencji czego sąd nakazał jego opróżnienie. Do takiego nieracjonalnego 
wniosku prowadziłaby proponowana wykładnia gramatyczna art. 24 u.o.p.l. (...)  
Proces legislacyjny ustawy o ochronie praw lokatorów również nie wskazuje, 
aby intencją ustawodawcy było przyznanie w art. 24 uprawnienia do lokalu 
socjalnego określonej kategorii osób samowolnie zajmujących lokal. Trzeba 
przypomnieć, że w rządowym projekcie ustawy o ochronie praw lokatorów, który 
stał się bezpośrednią podstawą jej uchwalenia, pierwowzór art. 24 (w projekcie art. 
19 zamieszczony również w rozdziale 4 „Lokale socjalne”) uzyskał brzmienie: 
„Prawo do lokalu socjalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal 
i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu” (Sejm III kadencji, druk nr 1431). W 
uzasadnieniu projektu stwierdzono m.in., że istotnym instrumentem ochrony praw 
lokatora jest dostarczenie mu lokalu socjalnego. Ponadto określono osoby, z 
którymi umowy najmu takich lokali mogą lub nie mogą być zawierane, reguły 
przedłużania umów oraz ich wypowiadania. Według zatem pierwowzoru art. 24 
u.o.p.l. w powiązaniu z pierwowzorem art. 23 ust. 2 ustawy, nie mogły być 
zawierane umowy najmu lokalu socjalnego z osobą samowolnie zajmującą lokal, 
wobec której sąd nakazał jego opróżnienie. Inaczej mówiąc, w rządowym projekcie 
osobę samowolnie zajmującą lokal, wobec której sąd nakazał jego opróżnienie, 
„wyróżniono” jako tę, z którą gmina nie mogła zawrzeć umowy o najem lokalu 
socjalnego. Zakaz ten uległ złagodzeniu przez sformułowanie zastrzeżenia: „chyba, 
że przyznanie lokalu socjalnego byłoby w świetle zasad współżycia społecznego 
szczególnie usprawiedliwione”. Zostało ono dodane dopiero po drugim czytaniu 
projektu ustawy, w dodatkowym sprawozdaniu Komisji Polityki Przestrzennej 

Budowlanej i Mieszkaniowej, Komisji Polityki Społecznej oraz Komisji Samorządu 
Terytorialnego i Polityki Regionalnej (Sejm III kadencji, druk sejmowy nr 2615 A). 
W rezultacie art. 24 u.o.p.l. należy odczytywać w powiązaniu z art. 23 ust. 2 w 
ten sposób, że gmina może zawrzeć umowę najmu lokalu socjalnego także z 
osobą, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której orzeczono opróżnienie lokalu, 
jeżeli zawarcie tej umowy byłoby w świetle zasad współżycia społecznego 
szczególnie usprawiedliwione, tak jak przyjął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 
listopada 2001 r., III CZP 66/01. 
Za takim rozumieniem art. 24 u.o.p.l. przemawia również brak normatywnego 
sprzężenia dyspozycji zawartych w tym przepisie i w art. 15 ustawy, który ma 
charakter procesowy i powinien być stosowany w sprawach o opróżnienie lokalu, w 
których sąd orzeka na podstawie ustawy o ochronie praw lokatorów, a więc w 
sprawach objętych jej zakresem podmiotowym. Przepis art. 15 zamieszczony jest w 
rozdziale 2, bezpośrednio po przepisach traktujących o nakazywaniu przez sąd 
opróżnienia lokalu (art. 13 i 14), co wskazuje, że ma on zastosowanie do spraw, w 
których orzeczenia zapadają na podstawie tych przepisów. Wypada przypomnieć, 
że na tle identycznie brzmiących art. 36 i 36a u.n.l. w orzecznictwie Sądu 
Najwyższego przyjmowano, iż także przepisy procesowe mają zastosowanie 
wyłącznie do osób, o których mowa w art. 36. Te m.in. argumenty przemawiają 
również za uznaniem, że art. 15 u.o.p.l. ma zastosowanie w sprawach o 
opróżnienie lokalu przeciwko lokatorom w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy. 
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w wyroku nakazującym 
opróżnienie lokalu mieszkalnego przez osobę, która samowolnie go zajmuje, sąd 
nie orzeka co do lokalu socjalnego. Zaakceptowanie tego stanowiska nie prowadzi 
do możliwości eksmitowania „na bruk”, a tym samym naruszenia, wynikającego z 
art. 30 Konstytucji, obowiązku poszanowania godności człowieka ciążącego na 
władzach publicznych. Zauważyć trzeba, że z wprowadzonych ustawą z dnia 2 lipca 
2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych 
ustaw (Dz.U. Nr 172, poz. 1804) do art. 1046 k.p.c. wynika obowiązek dostarczenia 
eksmitowanemu dłużnikowi pomieszczenia tymczasowego. 
Zaakceptowanie powyższego stanowiska nie pozbawia prawa do sądu osoby 
samowolnie zajmującej lokal. Może ona wytoczyć powództwo o ustalenie 
uprawnienia do zawarcia z gminą umowy o najem lokalu socjalnego wymienione w 
art. 24 u.o.p.l. W rezultacie odpada podnoszony w literaturze przedmiotu pogląd, że 

zawarcie w art. 24 u.o.p.l. klauzuli generalnej zasad współżycia społecznego 
przemawia za tym, iż „przepis ten jest skierowany do sądów”, gdyż to sądy są 
uprawnione do interpretacji tej klauzuli. 
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie (art. 1 pkt 1 
lit. b w związku z art. 60 § 2 i art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie 
Najwyższym, Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.).