III CZP 56/09

Uchwała z dnia 19 sierpnia 2009 r., III CZP 56/09 
 
Sędzia SN Jan Górowski (przewodniczący) 
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca) 
Sędzia SN Barbara Myszka 
 
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w 
W. przeciwko Gminie Miasta O. oraz małoletnim Paulinie D. i Natalii D. 
reprezentowanym przez przedstawicielkę ustawową Danielę D. o opróżnienie lokalu 
mieszkalnego i określenie odszkodowania, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na 
posiedzeniu jawnym w dniu 19 sierpnia 2009 r. zagadnienia prawnego 
przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Elblągu postanowieniem z dnia 16 
kwietnia 2009 r.: 
"Czy gmina jest biernie legitymowana w procesie z powództwa Wojskowej 
Agencji Mieszkaniowej o określenie odszkodowania na podstawie art. 45 ust. 3 
ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych 
Rzeczypospolitej Polskiej (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.)?" 
podjął uchwałę: 
 
 
W sprawie z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o określenie 
odszkodowania na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o 
zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (jedn. tekst: Dz.U. z 
2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) gmina nie ma legitymacji biernej. 
 
Uzasadnienie 
 
W sprawie z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. o opróżnienie 
lokalu mieszkalnego i przyznanie uprawnienia do lokalu socjalnego przeciwko 
małoletnim Paulinie D. i Natalii D., reprezentowanym przez przedstawicielkę 
ustawową Danielę D., oraz przeciwko Gminie O. o określenie odszkodowania na 
wypadek, gdyby pozwani małoletni nie opuścili lokalu wskutek nieotrzymania lokalu 

socjalnego, Sąd Rejonowy w Ostródzie wyrokiem z dnia 22 października 2008 r. 
nakazał małoletnim opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz przyznał im prawo do 
lokalu socjalnego, a w pozostałej części oddalił powództwo. 
Uzasadniając wyrok w części oddalającej powództwo, Sąd Rejonowy wskazał 
na art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych 
Rzeczypospolitej Polskiej (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 298 ze zm. – 
dalej: "u.z.S.Z.R.P."), zgodnie z którym, w przypadku wykwaterowania małoletniego 
dyrektor oddziału regionalnego Agencji występuje do sądu z pozwem o nakazanie 
opróżnienia lokalu mieszkalnego, orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu 
socjalnego, o wezwanie do udziału w procesie gminy oraz określenie 
odszkodowania. Sąd uznał, że żądanie określenia odszkodowania na wypadek 
nieprzyznania małoletnim pozwanym lokalu socjalnego nie mogło zostać 
uwzględnione, gdyż było żądaniem przedwczesnym, a ponadto ze względu na brak 
interesu prawnego po stronie powódki, właścicielowi lokalu bowiem przysługuje 
roszczenie odszkodowawcze do gminy na podstawie art. 417 k.c. i art. 18 ust. 5 
ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym 
zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 
266 ze zm. – dalej: "u.o.p.l."). 
Przy rozpoznaniu apelacji od tego wyroku Sąd Okręgowy w Elblągu powziął 
poważne wątpliwości prawne przedstawione w przedłożonym zagadnieniu 
prawnym. 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Przedstawione zagadnienie prawne związane jest z wykładnią art. 45 ust. 3 
ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej 
Polskiej, z której wynika, że dyrektor regionalnego oddziału Wojskowej Agencji 
Mieszkaniowej (dalej: "Agencja") może, w określonych wypadkach, doprowadzić do 
przymusowego przekwaterowania lub wykwaterowania z lokali mieszkalnych, 
pozostających w zasobach Agencji. Do przymusowego wykwaterowania dochodzi 
zasadniczo w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu 
egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze 
zm.), jednakże w myśl art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P., wobec ściśle oznaczonego kręgu 
osób, w tym małoletniego, dyrektor Agencji nie wszczyna takiego postępowania, 
lecz wytacza powództwo o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego, orzeczenie 
o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, o wezwanie do udziału w procesie 

gminy oraz o określenie odszkodowania. Powstaje pytanie, czy ze zwrotu 
„wezwanie do udziału w procesie gminy”, który sąsiaduje z „określeniem 
odszkodowania” wynika legitymacja bierna gminy w sprawie o ustalenie przyszłego 
odszkodowania na rzecz Agencji na wypadek, gdyby gmina nie dostarczyła lokalu 
socjalnego eksmitowanym. 
Tego rodzaju odszkodowanie określone jest w ustawie o ochronie praw 
lokatorów. Zgodnie z art. 18 ust. 4, jeżeli gmina nie dostarczyła lokalu socjalnego 
osobie uprawnionej do niego z mocy wyroku, właścicielowi lokalu, z którego 
dokonano eksmisji, przysługuje roszczenie odszkodowawcze do gminy. W interesie 
gminy postanowiono w art. 15 ust. 2, że w sprawie o opróżnienie lokalu sąd z 
urzędu zawiadamia gminę właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu 
podlegającego opróżnieniu w celu umożliwienia jej wstąpienia do sprawy. Zgodnie z 
art. 15 ust. 3, do udziału gminy w sprawie o opróżnienie lokalu stosuje się 
odpowiednio przepisy o interwencji ubocznej, z wyjątkiem art. 78, art. 79 zdanie 
drugie i art. 83 k.p.c.; gmina nie musi wykazywać interesu prawnego, a jej 
przystąpienie następuje po stronie powoda. 
Z zestawienia art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 18 ust. 4 u.o.p.l. wynika zatem, że 
gmina została obciążona odpowiedzialnością odszkodowawczą na wypadek 
niedostarczenia lokalu socjalnego osobie eksmitowanego, jeżeli z tego faktu 
powstała szkoda wobec właściciela lokalu. Jednocześnie w interesie gminy jest ona 
zawiadamiana o wszczęciu postępowania w sprawie o eksmisję w celu 
umożliwienia jej wzięcia udziału w sprawie w charakterze interwenienta ubocznego 
po stronie powoda. Przepis art. 1a u.o.p.l. stanowi jednak wyraźnie, że jej 
przepisów nie stosuje się do lokali pozostających w dyspozycji Wojskowej Agencji 
Mieszkaniowej. Wymaga w związku z tym wyjaśnienia, czy gmina w sprawie o 
eksmisję przeciwko małoletniemu oraz o określenie odszkodowania ma status 
interwenienta ubocznego, czy też powinna występować jako pozwana. 
Nie można ze zwrotu o charakterze procesowym „wezwać gminę do wzięcia 
udziału w sprawie” wyciągać wniosku, że gmina ponosi odpowiedzialność 
odszkodowawczą wobec Agencji. Odpowiedzialność odszkodowawcza, niezależnie 
od rodzaju (deliktowa, kontraktowa, gwarancyjna), musi mieć podstawę w 
obowiązujących przepisach prawa cywilnego materialnego. Jeżeli zatem gmina 
miałaby ponosić wobec Agencji odpowiedzialność kontraktową, musiałoby 
uprzednio istnieć jej zobowiązanie wobec tego podmiotu do dostarczenia 

eksmitowanemu lokatorowi lokalu socjalnego. Tym bardziej zobowiązanie takie jest 
wymagane w przypadku gwarancyjnej odpowiedzialności odszkodowawczej, nie ma 
jednak żadnych podstaw w obowiązującym prawie do konstruowania takich 
zobowiązań. Odpowiedzialność gminy wobec właściciela jest zatem 
odpowiedzialnością deliktową. 
Odpowiedzialność deliktowa gminy jest jednak odpowiedzialnością wyjątkową 
ze względu na specyficzną przesłankę bezprawności. Gmina, nie przyznając lokalu 
uprawnionemu, nie postępuje wbrew powszechnie obowiązującym regułom 
(przepisom lub zasadom współżycia społecznego), lecz jedynie wbrew treści 
zobowiązania wykreowanego konstytutywnym orzeczeniem sądu. Rozwiązanie 
przyjęte przez prawodawcę w art. 18 ust. 4 u.o.p.l. jest konstrukcją tzw. 
zobowiązania ze skutkiem ochronnym wobec osób trzecich. Innymi słowy, 
zobowiązanie nastawione na ochronę interesu wierzyciela pośrednio chroni interesy 
osób trzecich; w tym wypadku także interes właściciela lokalu. Niedostarczenie 
lokalu socjalnego powoduje, że eksmitowany wciąż zajmuje lokal właściciela, a ten 
ponosi przez to szkodę. Gmina może być zatem pociągnięta do odpowiedzialności 
odszkodowawczej deliktowej tylko dlatego, że pozwala na to art. 18 ust. 4 u.o.p.l. 
Nie można uznać, że reguła wynikająca z art. 18 ust. 4 u.o.p.l. może być 
przeniesiona na grunt ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, nie jest więc 
uzasadnione twierdzenie, iż gmina ponosi analogiczną odpowiedzialność deliktową 
wobec Wojskowej Agencji Mieszkaniowej za zaniechanie w dostarczeniu lokalu 
socjalnego osobom eksmitowanym. Jak stwierdzono, jednoznaczne brzmienie art. 
1a u.o.p.l. wskazuje, że przepisów ustawy nie stosuje się do lokali będących w 
dyspozycji Agencji. Dotyczy to zatem także art. 18 ust. 4, który ma charakter 
wyjątkowy, a jego "wyjątkowość" polega na tym, że gdyby go nie było, nie byłoby 
możliwe pociągnięcie gminy do odpowiedzialności odszkodowawczej wobec 
właściciela lokalu. Przepis taki powinien być zatem interpretowany ściśle. Ponadto 
nie można stawiać znaku równości pomiędzy Agencją a właścicielem lokalu, o 
którym stanowi ustawa o ochronie praw lokatorów i z jednakowego położenia 
wyciągać wniosku o możliwości odpowiedniego stosowania art. 18 ust. 4 do lokali 
znajdujących się w dyspozycji Agencji. 
Położenie prawne i funkcjonalne Agencji oraz właściciela lokalu, o jakim mowa 
w art. 18 ust. 4 u.o.p.l., jest różne. Agencja dostarcza lokali żołnierzom i członkom 
ich rodzin ze względów związanych z bezpieczeństwem państwa. Trudno zatem 

zgodzić się ze stwierdzeniem, że jednostka samorządu terytorialnego (gmina) ma 
ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą wobec Skarbu Państwa 
reprezentowanego przez Agencję za zaniechanie w dostarczeniu lokalu socjalnego 
bliskim byłego żołnierza służącego obronności i bezpieczeństwu państwa 
ucieleśnianego w stosunkach cywilnych przez Skarb Państwa.  
Inaczej przedstawia się zasadność odszkodowania za zaniechanie gminy 
wobec „cywilnego” właściciela lokalu. Ustawa o ochronie lokatorów nakłada na 
właściciela nieruchomości lokalowych – wynajmującego szczególne obowiązki. 
Jeżeli dochodzi do orzeczenia eksmisji, właściciel lokalu nie musi ponosić dalszych 
obciążeń i należy mu się odszkodowanie. Położenie Agencji i „cywilnego” 
właściciela lokalu nie przystają do siebie i choćby z funkcjonalnego punktu widzenia 
nie można wobec Agencji stosować regulacji art. 18 ust. 4 u.o.p.l. W konkluzji 
należy uznać, że odpowiedzialność deliktowa gminy wobec Agencji mogłaby 
opierać się jedynie na zasadach ogólnych, zawartych w kodeksie cywilnym. 
Także z procesowego punktu widzenia legitymacja bierna gminy budzi 
zastrzeżenia. Z uzasadnienia zagadnienia prawnego wynika, że Sąd Okręgowy 
zakłada, iż w art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P. zawarta jest instytucja dopozwania, 
jednocześnie jednak wyraźnie wskazuje, że małoletnich dotyczy eksmisja i 
uprawnienie do żądania lokalu socjalnego, natomiast gminy odpowiedzialność 
odszkodowawcza wobec Agencji. Stanowisko to jest błędne, gdyż dopozwanie ma 
sens tylko wtedy, gdy okazuje się, że powództwo nie zostało wniesione przeciwko 
osobie, która powinna być pozwana i następuje w toku sprawy, a nie na jej 
początku (art. 194 § 2 zdanie pierwsze k.p.c.). Ponadto dopozwanie dotyczy 
sytuacji, w której co najmniej dwa podmioty są pozwane w sprawie, a roszczenie 
procesowe skierowane jest przeciwko obu pozwanym, a nie tylko jednemu. (...)  
Nie można zaakceptować wykładni art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P., w myśl której 
zwrot „wezwanie do udziału w procesie gminy” oznacza dopozwanie, przy czym w 
stosunku do gminy wytoczone jest powództwo o ustalenie odpowiedzialności 
odszkodowawczej, a wobec małoletniego powództwo o eksmisję i przyznanie 
uprawnienia do lokalu socjalnego; są to dwie sprawy z różnymi pozwanymi – 
sprawa o eksmisję i przyznanie uprawnienia do lokalu socjalnego (małoletni) oraz 
sprawa o ustalenie odszkodowania (gmina). Przepis art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P. 
jednak wyraźnie mówi o jednym pozwie i „wezwaniu do udziału w sprawie gminy”, 

nie daje zatem podstaw do wniesienia dwóch różnych powództw w dwóch różnych 
sprawach ani do uznania, że reguluje dopozwanie gminy. 
W art. 15 ust. 2 i 3 u.o.p.l. ustawodawca wskazał, że gmina może być 
interwenientem ubocznym w sprawie o eksmisję, a w art. 18 ust. 4 uregulował 
odpowiedzialność odszkodowawczą gminy wobec właściciela lokalu. W art. 45 ust. 
3 u.z.S.Z.R.P. postanowiono jedynie o „wezwaniu do udziału w procesie gminy”. 
Sąd Okręgowy, odwołując się do ustawy o ochronie praw lokatorów i porównując 
pozycję gminy z pozycją gminy w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie 
zauważył, że gmina w postępowaniu o eksmisję występuje w charakterze 
interwenienta ubocznego, o czym wyraźnie stanowi art. 15 ust. 2 oraz 3 u.o.p.l. Z 
art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P., stanowiącego o wezwaniu do wzięcia udziału w sprawie 
gminy, nie wynika inna regulacja. (...) 
W konsekwencji należało uznać, że w sprawie z powództwa Wojskowej Agencji 
Mieszkaniowej o określenie odszkodowania na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z 
dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej 
gmina nie ma legitymacji biernej. 
Z tych przyczyn orzeczono, jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).