III CZP 49/12

Sygn. akt III CZP 49/12 
 
 
 
UCHWAŁA 
 
Dnia 11 października 2012 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
SSN Jan Górowski (przewodniczący, sprawozdawca) 
SSN Krzysztof Pietrzykowski 
SSN Maria Szulc 
 
. 
w sprawie z powództwa Gminy B. 
przeciwko A. B. 
o ustalenie, 
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym 
w dniu 11 października 2012 r., 
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy   
postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2012 r.,   
 
 
"Czy 
dopuszczalna 
jest 
droga 
sądowa 
w 
sprawie 
z  powództwa  podmiotu zobowiązanego do świadczenia przeciwko 
poszkodowanemu o ustalenie nieistnienia obowiązku zapłaty 
odszkodowania, wynikającego z prawomocnej i ostatecznej decyzji 
administracyjnej, wydanej przez właściwego starostę na podstawie 
art. 131 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska z dnia 
27 kwietnia 
2001 
roku 
(Dz.U. 
2008.25.150 
tekst 
jednolity 
z  późniejszymi zmianami) w związku z art. 17 ust. 2 ustawy 
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 
2003 roku (Dz.U. 2003.162.1568 z późniejszymi zmianami)?" 

 
2 
podjął uchwałę: 
 
Dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o ustalenie 
nieistnienia obowiązku zapłaty odszkodowania wynikającego       
z 
ostatecznej 
decyzji 
administracyjnej, 
wydanej 
przez 
właściwego starostę na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 
23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami 
(Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w związku z art. 131 ust. 1 
ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo o ochronie 
środowiska  (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
3 
Uzasadnienie 
 
Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało przy 
rozpoznawaniu przez Sąd Okręgowy apelacji  od wyroku Sądu pierwszej instancji, 
którym ustalił, że po stronie powódki Gminy B. nie istnieje obowiązek zapłaty 
pozwanemu  odszkodowania, wynikający z decyzji starosty M. BOŚ. MSz. 
4030/1/09 z dnia 9 września 2010 r., wydanej na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z 
dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, 
poz. 1568 ze zm., dalej: „u.o.z.”) w zw. z art. 131 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie 
środowiska  z dnia 27 kwietnia 2001r. (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 
ze zm., dalej: „p.o.ś.”). 
W sprawie było niesporne, że uchwałą Nr XXXIV/147/2005 z dnia  
25 sierpnia 2005 r. Rady Gminy B. utworzono Park Kulturowy C . Z tytułu 
ograniczenia sposobu korzystania przez pozwanego z jego nieruchomości 
położonych na tym terenie wskazaną decyzją z dnia 9 września 2010 r. ustalono na 
jego rzecz odszkodowanie w kwocie 16 667 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny 
prawomocnym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r. II SA/Sz 166/10, stwierdził 
nieważność wymienionej uchwały w związku z czym Gmina nie wykonała 
obowiązku zapłaty odszkodowania i w dniu 8 października 2010 r. wytoczyła 
powództwo o ustalenie, że jej obowiązek w tym zakresie nie istnieje. 
Sąd Okręgowy wskazał, że w sprawie można  przyjąć dopuszczalność drogi 
sądowej, powód bowiem oparł żądanie na zdarzeniach stanowiących źródło 
stosunków 
cywilnych, 
domagając 
się 
ustalenia 
nieistnienia 
zobowiązania 
odszkodowawczego o charakterze pieniężnym, przy czym sprawa toczy się 
pomiędzy równorzędnymi podmiotami, gdyż strona powodowa występuje wyłącznie 
jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, nie zaś jako organ władzy.  
Niewykluczone jest jednak, zdaniem Sądu, opowiedzenie się za poglądem  
przeciwnym, zgodnie z którym droga sądowa w sprawie z powództwa podmiotu 
zobowiązanego 
do 
świadczenia 
przeciwko 
poszkodowanemu 
o 
ustalenie 
nieistnienia obowiązku zapłaty odszkodowania wynikającego z prawomocnej 
i ostatecznej decyzji administracyjnej jest niedopuszczalna. Można przyjąć, że art. 

 
4 
17 ust. 2 u.o.z. w zw. art. 131 ust. 1 p.o.ś., przewiduje możliwość wniesienia 
powództwa do sądu powszechnego we wskazanym terminie trzydziestodniowym, 
jednakże  uprawnienie to przyznano wyłącznie poszkodowanemu, nie zaś organowi 
zobowiązanemu do wypłaty odszkodowania. Skoro więc wydana przez właściwego 
starostę decyzja administracyjna jest ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a), a ustawodawca  
nie przewidział możliwości wystąpienia przez właściwą jednostkę samorządu 
terytorialnego z powództwem do sądu powszechnego, to tym samym  brak 
dopuszczalności drogi sądowej w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c., co skutkuje 
koniecznością odrzucenia pozwu na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.  
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Na gruncie art. 1 k.p.c. można rozróżnić sprawy cywilne w znaczeniu 
materialnym, czyli wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, 
rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, a także w rozumieniu formalnym, 
zaliczone do tej kategorii dlatego, że ich rozpoznawanie odbywa się według 
przepisów kodeksu postępowania cywilnego np. sprawy z zakresu ubezpieczeń 
społecznych oraz niektóre sprawy administracyjne. O dopuszczalności drogi 
sądowej nie decyduje obiektywne istnienie prawa podmiotowego, lecz jedynie 
stanowisko strony o jego istnieniu, tj. zgłoszone żądanie i okoliczności faktyczne 
je uzasadniające, czyli tzw. roszczenie procesowe (por. np.  postanowienia Sądu 
Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 6 
i z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 161). 
Niedopuszczalność drogi sądowej zachodzi wtedy, gdy sprawa nie może być 
przez sąd rozpoznana, tj. gdy ze względu na osobę lub przedmiot nie podlega  
orzecznictwu sądów powszechnych, albo gdy przepis szczególny wyłącza daną 
sprawę cywilną w rozumieniu materialnym z kompetencji sądów powszechnych 
(art. 2 § 3 k.p.c.). Dopuszczalność drogi sądowej ma charakter przesłanki 
procesowej branej pod rozwagę przez sąd z urzędu w każdym stanie sprawy 
(art. 202 zd. drugie k.p.c.) W literaturze wyróżnia się tzw. bezwzględną 
niedopuszczalność  drogi sądowej, która występuje wtedy gdy sprawa na skutek jej 
„niecywilnego” charakteru lub w związku z obowiązującym przepisem prawa  
nie może być załatwiona przez sąd powszechny, natomiast niedopuszczalność 

 
5 
drogi sądowej jest uznawana za czasową (przejściową) wtedy, gdy skierowanie 
sprawy do sądu zostało na podstawie przepisu szczególnego uzależnione od 
wyczerpania postepowania przed innym organem, np. od wystąpienia z żądaniem 
na drodze administracyjnej. Przy rozpatrywaniu przedstawionego zagadnienia 
prawnego, znaczenie podstawowe ma właśnie kwestia dopuszczalności drogi 
sądowej 
w 
aspekcie 
konstrukcyjnym 
i 
podmiotowym 
tzw. 
postępowań 
przedsądowych.  
Ustawodawca nie ustanowił  generalnego  nakazu  skorzystania 
z postępowania administracyjnego przed skierowaniem sprawy o odszkodowanie  
za szkody wyrządzone funkcjonowaniem administracji na drogę sądową. 
Administracyjno-sądowa droga postępowania odszkodowawczego była jednak 
przewidziana zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (por. np. art. 
160 k.p.a. uchylony przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie 
ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), 
jak i w obowiązującym (por. np. art. 131 u.o.ś. i art. 186 ustawy z dnia 18 lipca 
2001 r. Prawo wodne, jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 145). Na szczególną uwagę  
zasługuje unormowanie zawarte w Prawie wodnym, gdyż konstrukcyjnie w kwestii 
drogi sądowej jest ono zbliżone do regulacji będącej przedmiotem zagadnienia 
prawnego.  
Do spraw o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania 
z nieruchomości na skutek ustanowienia na terenie  parku kulturowego zakazów 
i ograniczeń, dotyczących prowadzenia robót budowlanych oraz działalności 
przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej, zmiany sposobu 
korzystania z zabytków nieruchomych, umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń 
reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, 
z wyjątkiem 
w 
zasadzie 
znaków 
drogowych 
i 
znaków 
związanych 
z  ochroną   porządku i bezpieczeństwa publicznego, oraz składowania lub 
magazynowania odpadów na podstawie w art. 17 ust. 2 u.o.z., stosuje się 
odpowiednio art. 131 – 134 p.o.ś.  
Roszczenie odszkodowawcze powstaje, gdy związku z ograniczeniem 
sposobu korzystania z nieruchomości na skutek utworzenia parku kulturowego jej 

 
6 
właściciel poniósł szkodę. Ustawodawca uregulował w sposób nieco odmienny 
zasady tej odpowiedzialności, opierając się na założeniu, że ryzyko szkód 
związanych z działalnością uciążliwą dla otoczenia powinien ponosić podmiot, który 
tę działalność podejmuje dla własnej korzyści (cuius damnum eius periculum). 
Przesłankami tej odpowiedzialności są: wejście w życie rozporządzenia lub 
aktu  prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania 
z  nieruchomości, szkoda poniesiona przez właściciela nieruchomości, jej 
użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługuje prawo rzeczowe 
do  nieruchomości i związek przyczynowy między wprowadzonym ograniczeniem 
sposobu korzystania z nieruchomości a szkodą.  
Sprawa o odszkodowanie to typowa sprawa cywilna w znaczeniu 
materialnoprawnym, tj. sprawa w której stosunki prawne stron układają się na 
zasadzie 
równorzędności 
podmiotów, 
a 
jednak 
przedmiotowe 
roszczenie 
odszkodowawcze, choć mieści się wprawdzie w hipotezie art. 1 k.p.c., w zakresie  
określonym w art. 131 u.o.ś. zostało przekazane do rozpoznania organowi 
administracyjnemu (art. 2 § 3 k.p.c.). Innymi słowy,  droga sądowa w odniesieniu do 
tego roszczenia może się zaktualizować wyłącznie po uprzednim wystąpieniu  
przez poszkodowanego do właściwego starosty z żądaniem ustalenia w drodze  
decyzji wysokości odszkodowania (art. 131 ust. 1 u.o.ś.). W ramach pierwszego 
etapu dochodzenia tych cywilnoprawnych roszczeń odszkodowawczych, wydawana 
jest decyzja przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, którą 
wydaje starosta wykonujący zadania z administracji rządowej. Do chwili jej 
wydania, lub bezskutecznego upływu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez 
poszkodowanego 
strona 
nie 
może 
wystąpić 
z 
powództwem 
do 
sądu 
powszechnego. Tym samym art. 131 ust. 2 u.o.ś. przewiduje czasową 
(przejściową) niedopuszczalność drogi sądowej. 
Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania 
administracyjnego nie ma zastosowania do decyzji wydanych w trybie określonym 
w art. 131 ust. 1 p.o.ś w zw. z art. 17 ust. 1 u.o.z. Decyzja starosty  
w przedmiocie odszkodowania jest ostateczna, tj. kończy postępowanie 
administracyjne, co oznacza,  że żadnej ze stron nie przysługuje od niej odwołanie 
do organu wyższej instancji, a sąd administracyjny nie jest organem właściwym do 

 
7 
rozpoznawania skargi. (por np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 
19 marca 1997 r, IV S.A. 1170/95, ONSA 1997, nr 4, poz. 188 i z dnia 7 stycznia 
2000, III SAB 58/98, LEX nr 46230; a także odnoszący się do rozgraniczenia wyrok 
Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 15/99 OSNP 2000, nr 10, 
poz. 378). Przy przyjęciu koncepcji postępowań przedsądowych treścią roszczenia 
procesowego nie jest kontrola ostatecznej decyzji (jej uchylenie czy zmiana), gdyż 
ustawa nie przyznaje sądom powszechnym takiego uprawnienia; decyzja taka 
w tym wypadku traci bowiem swoją moc ex lege w zakresie objętym prawomocnym 
orzeczeniem sądu powszechnego, np. ustalającym, że obowiązek odszkodowania 
nie istnieje.  
Nie pozostaje w sprzeczności z „niezaskarżalnością” tej decyzji  stanowisko, 
że strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od 
dnia doręczenia decyzji wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 131 ust. 2 
zd. 1. u.o.ś.), postępowanie sądowe nie jest bowiem kontynuacją postępowania 
administracyjnego, w którym zapadła decyzja o odszkodowaniu (por. wyrok Sądu 
Najwyższego z dnia 11 grudnia 2002 r., I CKN 1385/00, LEX nr 78317) Toczy się 
ex novo i dlatego wydany w takiej sprawie wyrok nie podważa decyzji 
administracyjnej i tym samym nie dochodzi w tym wypadku do ingerencji 
sądownictwa powszechnego w sferę zastrzeżoną dla administracji (por uchwałę 
Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1959 r., OSNCP 1960, nr 2, poz. 32). 
Wykładnia językowa zawartego w części wstępnej art. 131 ust 2 p.o.ś. 
zwrotu „strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania”  może sugerować 
że poszkodowanemu przysługuje prawo do wytoczenia powództwa do sądu tylko 
wtedy, gdy organ administracyjny takie odszkodowanie przyznał, a możliwość taka 
nie występuje jeżeli odmówił naprawienia szkody. Takie rozumienie tego fragmentu 
przepisu jest jednak niewątpliwie nietrafne, gdyż stronie której starosta nie przyznał 
odszkodowania tym bardziej przysługuje uprawnienie do skierowania sprawy na 
drogę sądową (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1986 r., II CR 
292/86, OSP 1989, nr 2, poz. 34). Za tym poglądem przemawia także treść art. 131 
ust. 2 zd. 2. p.o.ś, zgodnie z którym droga sądowa  przysługuje stronie także wtedy, 
gdy organ administracji nie wydał decyzji w terminie  trzech miesięcy od zgłoszenia 
żądania przez poszkodowanego.  

 
8 
Strona 
niezadowolona 
z 
przyznanego 
odszkodowania, 
to 
strona 
niezadowolona z decyzji administracyjnej, a więc zarówno poszkodowany, jak 
i podmiot 
zobowiązany 
do 
jego 
wypłaty. 
Należy 
podkreślić, 
że 
gdyby 
ustawodawca  chciał ograniczyć zakres podmiotowy omawianego unormowania,  
to  w analizowanej regulacji uczyniłby to w sposób wyraźny tj. użyłby sformułowania 
takiego jakie zawierał art. 160 k.p.a., czyli „strona niezadowolona z przyznanego jej 
odszkodowania”. Tymczasem w art. 131 ust. 2 u.o.ś. zostało użyte określenie 
ogólne,  zbliżone do pojęcia zawartego w 186 Prawa wodnego, w którym jest mowa   
o „stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania”. Sąd Najwyższy już 
wyjaśnił, że w tym wypadku chodzi o obydwie strony (por. postanowienia Sądu 
Najwyższego z dnia 18 października 1967 r., II CZ 83/67, LEX nr 6232 z dnia 
25 listopada 1981 r., IV CZ 178/81 niepubl. i z dnia 27 marca 1968 r., II CZ 23/68, 
OSPiKA 1969, nr 4, poz.93). Poza tym wydanie decyzji administracyjnej w sprawie 
odszkodowania, która nie zadawala strony, wskazuje na to, że pomiędzy nią, 
a podmiotem odpowiedzialnym za szkodę istnieje spór, który można rozstrzygnąć 
tylko w drodze orzeczenia sądu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 
2003 r., I CK 282/02, LEX nr 78861). 
Za  przyjęciem wskazanego kierunku wykładni przemawiają także dyrektywy 
celowościowe. 
Niewątpliwie 
obu 
stronom 
dotychczasowego 
postępowania 
administracyjnego 
powinna 
zostać 
zapewniona 
możliwość 
kontynuacji 
postępowania w aspekcie zagwarantowania obrony ich praw, z istoty bowiem 
postępowania przedsądowego wynika, jak podkreślono w doktrynie, że w razie 
niekorzystnej dla podmiotu uprawnionego decyzji administracyjnej przysługuje mu 
powództwo o świadczenie lub o ustalenie, w przypadku zaś niekorzystnej decyzji 
dla podmiotu zobowiązanego, przysługuje mu „ujemne” powództwo o ustalenie. 
Należy podkreślić, że pozew o świadczenie zawiera w sobie żądanie ustalenia 
stosunku prawnego lub prawa stanowiącego podstawę obowiązku świadczenia, 
więc różnica pomiędzy roszczeniem o świadczenie, a ustalenie jest tylko ilościowa 
a nie jakościowa. Należy zatem przyjąć, że jeżeli dopuszczalna jest droga sądowa  
w stosunku do powództwa o świadczenie, to jest także dopuszczalna dla 
roszczenia o ustalenie (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1951 r., 
OSN 1951, nr 1, poz. 8, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 1971 r., 

 
9 
I PR 344/71, OSNCP 1972, nr 5, poz.89 oraz uzasadnienie uchwały Sądu 
Najwyższego z dnia 5 lipca 1995 r., I PZP 56/94, OSNAPiUS 1995, nr 24, 
poz. 299). 
W rozpoznawanej sprawie zobowiązana gmina występuje w charakterze 
podmiotu prawa prywatnego, zaś podmiotem wydającym decyzję jest starosta 
działający 
jako 
organ 
administracji 
publicznej. 
W 
takiej 
sytuacji 
organ 
administracyjny (starosta) nie może być utożsamiany z prywatnoprawnym 
podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania (gminą); systemowo są to 
dwa odrębne organy, występujące w tej sytuacji w innych rolach. 
Należy także zauważyć, że odmienna wykładnia art. 131 ust. 2 p.o.ś., 
tj. że  z powództwem może wystąpić tylko strona poszkodowana, pozostawałaby 
w  sprzeczności z konstytucyjnym domniemaniem prawa do sądu (art. 45 i 177 
Konstytucji; por. także art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich 
i politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r., Dz.U. 
z 1997 r. Nr 38, poz. 168 i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka 
i podstawowych wolności - ustawa o ratyfikacji z dnia 2 października 1992 r., 
Dz.U. Nr 85, poz. 427). W tym stanie rzeczy uzasadniony jest wniosek, 
że  dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie z powództwa podmiotu 
zobowiązanego 
do świadczenia 
przeciwko 
poszkodowanemu 
o 
ustalenie 
nieistnienia obowiązku zapłaty odszkodowania wynikającego z prawomocnej 
i  ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej przez  starostę na podstawie 
art. 131 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 17 ust. 2 u.o.z.