III CZP 43/13

Sygn. akt III CZP 43/13 
 
 
UCHWAŁA 
Dnia 24 lipca 2013 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
SSN Jacek Gudowski (przewodniczący) 
SSN Jan Górowski (sprawozdawca) 
SSN Katarzyna Tyczka-Rote 
 
Protokolant Katarzyna Bartczak 
 
w sprawie z powództwa K. M. 
przeciwko Miastu i Gminie S. 
o zapłatę, 
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym 
w dniu 24 lipca 2013 r. 
zagadnienia prawnego  
przedstawionego przez Sąd Okręgowy w T. 
postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r.,  
 
"Czy w sporze dotyczącym wykonania umowy o roboty 
budowlane w ramach realizacji zadań własnych gminy na podstawie 
art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 
(t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gmina jest 
przedsiębiorcą w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 
1989 r. o rozpoznawaniu przez sądy spraw gospodarczych (Dz.U. 
Nr 33,  poz. 175 ze zm.)?" 
 
podjął uchwałę: 
 
Sprawa o wykonanie umowy o roboty budowlane zawartej      
w ramach realizacji zadań własnych gminy w zakresie edukacji 
publicznej, 
kultury 
i 
rekreacji 
jest 
sprawą 
gospodarczą                
w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 r.                
o rozpoznawaniu przez sądy spraw gospodarczych (jedn. tekst: 
Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). 
 
 

 
2 
Uzasadnienie 
 
Sąd Okręgowy w T. w sprawie z powództwa K. M. przeciwko Miastu i Gminie 
S. przedstawił do rozpoznania wskazane na wstępie zagadnienie prawne powstałe 
w  toku rozpoznawania zażalenia powódki.  
 Postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r. Sąd Rejonowy w W. Wydział 
Gospodarczy, stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał  sprawę Sądowi 
Rejonowemu w L., Wydziałowi Cywilnemu jako właściwemu. Wskazał, że  sprawa o 
zapłatę przeciwko gminie z tytułu wynagrodzenia za wykonane roboty budowlane 
zrealizowane w ramach zadania pod nazwą „Utworzenie Centrum, Kulturalno-
Oświatowo-Rekreacyjnego w W.”, tj. stanowiącego działalność prowadzoną w 
ramach zadań własnych (art. 7 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o 
samorządzie gminnym, jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej: 
„u.s.g.”) nie ma charakteru gospodarczego i w związku z tym powinien ją rozpoznać  
wydział cywilny sądu miejscowo właściwego (art. 30 k.p.c.). 
   Sąd Okręgowy podniósł, że w judykaturze prezentowany jest pogląd, 
iż umowa zawierana w celu realizacji zadań własnych gminy określonych  
w ustawie o samorządzie gminnym może stanowić transakcję handlową  
w  rozumieniu  art. 2 ustawy z dnia 2 czerwca  2003 r. o transakcjach  handlowych 
(Dz.U. Nr 139, poz. 1323 ze zm.; por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 
13 stycznia 2006 r., III CZP 124/05, OSNC 2006, nr 12, poz. 201). Wyrażono w niej 
zapatrywanie, że jeżeli działalność gminy ma charakter zorganizowany i ciągły oraz 
podlega regułom racjonalnego gospodarowania, stanowiąc formę udziału w obrocie 
gospodarczym, to są to wystarczające przesłanki do uznania, iż działalność gminy 
w ramach  wykonywania zadań własnych może stanowić działalność gospodarczą, 
przy czym nie jest konieczne, aby działalność ta przynosiła zysk. Może to 
prowadzić do wniosku, że przy realizacji zadań własnych polegających 
na zawieraniu umów  cywilnoprawnych dotyczących inwestycji  budowlanych 
(np. budowie dróg i mostów, szkół i boisk sportowych itp.) gmina występuje jako 
przedsiębiorca (por. także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia  

 
3 
2003 r., IV CZ 90/03, Izba Cywilna 2004, nr 6, s. 45). Ten sposób wykładni 
uzasadnia właściwość sądu gospodarczego. 
Sąd Okręgowy wskazał, że występuje także kierunek orzecznictwa, 
z którego wynika, iż nie każda działalność inwestycyjna jednostki samorządu 
terytorialnego w dziedzinie budownictwa,  w związku z wykonywaniem zadań 
użyteczności publicznej, stanowi formę działalności gospodarczej np. spór 
o budowę hali sportowej. Nie można uznać, aby realizacja zadań własnych  była 
wykonywana już na etapie działalności inwestycyjnej i obejmowała kontrakt cywilny, 
w którym gmina występuje jako inwestor lub zamawiający. Zawierając takie umowy, 
gmina nie działa jako przedsiębiorca ani nie prowadzi postępowań z zakresu swojej 
działalności gospodarczej, a zatem nie są spełnione przesłanki podmiotowe 
i funkcjonalne pojęcia sprawy gospodarczej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 
9 sierpnia 2012 r., V CSK 366/11, LEX nr 1231630). Innymi słowy według tego 
kierunku wykładni, dopóki zaspokajanie zbiorowych potrzeb określonych w art. 7 
ust 1 u.s.g. odbywa się na wstępnym etapie realizacji zadań, dopóty 
taka  działalność nie jest działalnością gospodarczą (por. postanowienie Sądu 
Najwyższego z dnia 19 października 1999 r., III CZ 112/99, OSNC 2000, Nr 4, 
poz. 78, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2008 r., IV CSK 28/08, 
LEX nr 550924). 
Sąd drugiej instancji także zwrócił uwagę, że przy kwalifikacji sprawy 
z udziałem gminy nie można pomijać szeroko prezentowanego w orzecznictwie 
poglądu, iż wykonywanie działalności gospodarczej przez gminę wiąże się 
z istnieniem wyspecjalizowanej jednostki  organizacyjnej gminy (w szczególności 
zakładu budżetowego), w ramach którego działalność ta jest realizowana 
(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 października 1999 r., III CZ 
112/99, i  uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 
14 marca 1995 r., III CZP 6/95, OSNC 1995, nr 5, poz. 72). Skoro więc 
w  sprawie Gmina występowała bezpośrednio, a nie przez swoją jednostkę 
organizacyjną (zakład budżetowy lub spółkę prawa handlowego), to można dojść 
do wniosku, że właściwym do rozpoznania sprawy jest Sąd Rejonowy w L., Wydział 
Cywilny. 

 
4 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Przedstawione 
do 
rozstrzygnięcia 
zagadnienie 
prawne 
dotyczy 
sprecyzowania pojęcia sprawy gospodarczej w odniesieniu do szczególnego 
podmiotu, jakim jest gmina, po wejściu w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r. 
o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw 
(Dz.U. Nr 233, poz. 1381 dalej: „ustawa nowelizująca”). Ma ono aspekt 
intertemporalny, gdyż ustawą tą zmieniono definicję legalną sprawy gospodarczej 
zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o rozpoznawaniu przez sądy 
spraw gospodarczych (Dz.U. Nr 33, poz. 175 ze zm. dalej: „ustawa”) i zostały 
uchylone przepisy kodeksu postępowania cywilnego normujące postępowanie 
w sprawach gospodarczych (art. 4791 - 47922 k.p.c.). Z kolei na podstawie art. 9 
ust. 1 ustawy nowelizującej zmieniony stan prawny stosuje się do postępowań 
wszczętych po dniu jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2-7. Z tego względu 
w sprawie miarodajne dla procesowej kwalifikacji sprawy są przepisy nowe.  
Według stanu prawnego sprzed tej nowelizacji, sprawa miała charakter  
gospodarczy, jeżeli spełniała kumulatywnie trzy przesłanki: dotyczyła stosunku 
cywilnego, występujące w niej strony były przedsiębiorcami prowadzącymi 
działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i spór 
związany był z działalnością gospodarczą stron. Obecnie art. 2 ust 1 ustawy 
w wersji obowiązującej od dnia 3 maja 2012 r. stanowi, że sprawami 
gospodarczymi są sprawy ze stosunków cywilnych między przedsiębiorcami 
w zakresie prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. 
 Na gruncie poprzedniego stanu prawnego w uchwale siedmiu sędziów Sądu 
Najwyższego z dnia  III CZP 102/08 (OSNC 2009, nr 5, poz. 65), po rozważeniu 
powodów zdublowania przez ustawodawcę definicji sprawy gospodarczej, 
wyjaśniono, że nie jest to relacja pełnej wzajemności. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy 
jest ramowo szerszy i należy go traktować jako normę ogólną, określającą pojęcie 
sprawy gospodarczej z uwagi na zakres kompetencji sądu gospodarczego, 
natomiast art. 4791 k.p.c. jest normą szczególną, definiującą to pojęcie ze względu 
na potrzebę rodzajowego sprecyzowania spraw podlegających rozpoznaniu 
w odrębnym postępowaniu procesowym.  

 
5 
     Wobec 
wyeliminowania 
szczególnego 
postępowania 
w 
sprawach 
gospodarczych i uchylenia art. 4791 § 2 k.p.c., określającego pojęcie sprawy 
gospodarczej na użytek tego postępowania odrębnego, oraz art. 4792 k.p.c., 
zawierającego definicję pojęcia przedsiębiorcy, już na wstępie trzeba zastrzec, 
że na użytek postępowania cywilnego pozostało tylko ustrojowe szerokie określenie 
sprawy gospodarczej zawarte w 2 ust. 1 ustawy, przy czym w obecnym 
unormowaniu pojęcie to zostało oderwane od pojęć przedsiębiorcy prowadzącego 
działalność gospodarczą określonych w odrębnych przepisach. Należy w związku 
z tym pamiętać, że po dniu 3 maja 2012 r. pojęcie „sprawa gospodarcza” 
funkcjonuje wyłącznie w płaszczyźnie ustrojowej jako wyznacznik przynależności 
sprawy do kompetencji wydziału gospodarczego sądu rejonowego lub okręgowego. 
Przepis art. 2 ustawy określa więc jedynie pojęcie sprawy gospodarczej ze względu 
na zakres kognicji sądu gospodarczego i - jako kompetencyjny - stanowi normę 
o charakterze ogólnym (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 
6 grudnia 1991 r., III CZP 117/91, OSP 1992, nr 11 - 12) Innymi słowy, normuje on, 
jakie sprawy podlegają rozpoznaniu przez sądy gospodarcze jako jednostki 
organizacyjne (wydziały) sądów rejonowych i okręgowych, czyli wyznacza 
w sposób ogólny granice kompetencji sądu gospodarczego (por. uchwały Sądu 
Najwyższego: z dnia 18 marca 1991 r., III CZP 9/91, OSNC 1991 r., nr 8-9, poz. 98, 
z dnia 7 stycznia 1994 r., III CZP 174/93, OSNC 1994 r., 7-8, poz. 151, a także 
z dnia 11 maja 2005 r., III CZP 11/05, Biul. SN 2005, nr 5, s. 6).   
W systemie prawnym brak uniwersalnej definicji pojęć: „działalność 
gospodarcza”, 
„przedsiębiorca” 
czy 
„sprawa 
gospodarcza”. 
Na 
gruncie 
postępowania cywilnego w praktyce zostało ukształtowane ich znaczenie 
w poprzednim stanie prawnym. Także w doktrynie postępowania cywilnego 
przyjmowało się, że pojęcie sprawy gospodarczej, w ujęciu art. 2 ust. 1 ustawy, 
obejmuje trzy elementy: podmiotowy, przedmiotowy i funkcjonalny. Kryteria te są 
także wyodrębniane przez judykaturę (por. np. uchwała SN z dnia 22 lipca 2005 r., 
III CZP 45/05, OSNC 2006, nr 4, poz. 66). Sprawa więc powinna wynikać 
ze stosunku cywilnego (kryterium przedmiotowe), co w omawianym przypadku nie 
budzi 
wątpliwości. 
Poza 
tym 
występujące 
w 
niej 
podmioty 
mają 
być 

 
6 
przedsiębiorcami  (kryterium podmiotowe) oraz spór musi wynikać z działalności 
gospodarczej obu stron (kryterium funkcjonalne).  
Należy przypomnieć, że na gruncie prawa cywilnego przyjęto, że obowiązuje 
definicja przedsiębiorcy zawarta w art. 431 k.c. Przedsiębiorcą jest więc osoba 
fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna, której ustawa przyznaje 
zdolność prawną prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub 
zawodową. W istocie zatem stwierdzenie, że sporna sprawa  obejmuje zakres 
prowadzonej przez gminę działalności gospodarczej automatycznie w tym wypadku 
przesądzało kwestię, że pozwana występuje w sprawie jako przedsiębiorca 
w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy. Stąd też odpowiedź Sądu Najwyższego 
bezpośrednio nawiązująca do tego rodzaju realizacji działalności gminy. Definicja 
działalności gospodarczej została zawarta w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. 
o swobodzie działalności gospodarczej (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 
1447 ze zm.). Jest to zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, 
usługowa oraz poszukiwanie rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, 
a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. 
Wynika więc z niej wprost, że działalność budowlana zaliczona została do 
omawianej kategorii.    
Zawarcie przez Gminę umowy o roboty budowlane i na jej podstawie 
zrealizowanie 
inwestycji 
„Utworzenia 
Centrum 
Kulturalno-Oświatowo-
Rekreacyjnego” stanowiło przedsięwzięcie  w ramach zadań własnych, gdyż jej 
celem było zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, tj. mieszkańców 
gminy (art. 7 ust. 1 pkt 8, 9 i 10 u.s.g.). Do tej kategorii zadań własnych należy 
zaspokajanie potrzeb mieszkańców wspólnoty, między innymi z zakresu edukacji, 
kultury i rekreacji. W judykaturze wyjaśniono, że działalność gminy w ramach 
wykonywania jej zadań własnych może stanowić działalność gospodarczą 
(por. uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92, 
OSNCP 1993, nr 5, poz. 79, z dnia 9 marca 1993 r., III CZP 156/92, OSNCP 1993, 
nr 9, poz. 152, z dnia 13 stycznia 2006 r. III CZP 124/05 OSNC 2006, nr 12, 
poz. 201 i uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 
14 marca 1995 r., III CZP 6/95, OSNC 1995, nr 5, poz. 72). Przesądza to  obecnie 
unormowanie zawarte w art. 9 ust. 2 u.s.g. Wynika z niego, że działalnością 

 
7 
gospodarczą gminy może być nawet działalność w zakresie wykraczającym poza 
zadania o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli zezwala na jej prowadzenie 
odrębna ustawa, a więc inna niż  samorządowa. W odniesieniu zatem do zadań 
własnych gminy, zasadą jest wykonywanie ich przez gminę w ramach działalności 
gospodarczej. 
Jak się powszechnie podkreśla, działalność gospodarcza prowadzona przez 
jednostkę samorządu terytorialnego musi  odpowiadać kryteriom tego rodzaju 
aktywności i posiadać jej cechy charakterystyczne takie jak - fachowość, 
podporządkowanie regułom opłacalności i zysku lub zasadzie racjonalnego 
gospodarowania, działania na własny rachunek, powtarzalność działań oraz 
uczestnictwo w obrocie gospodarczym. Brak jednak podstaw do przyjęcia, 
że  wyznacznikiem tego pojęcia jest kryterium zysku. Wystarczające jest 
podporządkowanie 
działalności 
regułom 
racjonalnego 
gospodarowania, 
polegającym na staraniach osiągnięcia maksymalnego efektu przy minimalnym 
nakładzie środków lub minimalnego zużycia środków dla osiągnięcia pożądanego, 
planowanego efektu (por. uzasadnienia uchwał składów siedmiu sędziów 
Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991 r., III CZP 40/91, OSNCP 1992, nr 2, 
poz. 17 oraz z dnia 6 grudnia 1991 r., III CZP 117/91).  
W świetle całokształtu regulacji prawnych dotyczących gminy i poczynionych 
uwag należy dojść do wniosku, że w celu realizacji zadań własnych gmina 
w zasadzie 
prowadzi 
działalność 
gospodarczą 
i 
jej 
przedmiot 
decyduje 
o gospodarczym charakterze podejmowanej działalności (por. uzasadnienie 
postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 22 sierpnia 2001 r., V CKN 756/00, 
Izba  Cywilna 2002, nr 1, s. 64). 
Odnosząc te rozważania do okoliczności sprawy, trzeba zauważyć, 
że przeprowadzenie przez Gminę S. przetargu w celu zawarcia umowy o realizację  
zadania inwestycyjnego pod nazwą „Utworzenie Centrum Kulturalno-Oświatowo-
Rekreacyjnego w W.”, zawarcie umowy dla jego realizacji  i jej wykonanie było 
profesjonalnym działaniem i wskazywało na zorganizowany charakter działalności. 
Zorganizowanie to wynikało między innymi z dysponowania przez Gminę środkami 
pozwalającymi sprostać wymaganiom wynikającym z obowiązku stosowania 

 
8 
przepisów prawa o zamówieniach publicznych. Poza tym już przez zawarcie 
umowy z powódką o roboty budowlane Gmina stała się uczestnikiem obrotu 
gospodarczego, a inwestycja miała zostać i została zrealizowana na jej rachunek. 
Wystąpiła także cecha powtarzalności działań,  skoro brak ograniczeń jakoby 
podmiot samorządowy nie mógł realizować  tego rodzaju następnych inwestycji 
(por. uzasadnienie uchwał Sądu Najwyższego z dnia 13  stycznia 2006 r., III CZP 
124/05 i z dnia 30 listopada 1992 r. III CZP 134/92, OSNC 1993, nr 5, poz. 79). 
Stanowisko to znalazło potwierdzenie także w postanowieniach Sądu Najwyższego 
z dnia 23 listopada 2000 r., III CZ 112/00, z dnia 22 sierpnia 2001 r., V CKN 756/00 
i z dnia 7 sierpnia 2003 r., IV CZ 90/03 (nie publ.). Dotychczasowe więc uwagi 
prowadzą do wniosku,  że  podlegający w sprawie ocenie stosunek cywilnoprawny 
dotyczy zakresu prowadzonej przez Gminę S. działalności gospodarczej, a zatem 
ta jednostka samorządowa występuje w nim jako przedsiębiorca w rozumieniu art. 
2 ust. 1 ustawy, oczywiście mającego charakter ustrojowy. 
Innym zagadnieniem jest kwalifikowanie przez ustawodawcę - na gruncie 
prawa materialnego - roszczenia danej działalności własnej gminy w ustawie 
szczególnej, jako niestanowiącej działalności gospodarczej, co już także zostało 
dostrzeżone w judykaturze (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 
2008 r., IV CSK 28/08, LEX nr 550924). Z art. 5 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 
7 września 1991 r. o systemie oświaty (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, 
poz. 2572, ze zm.) wynika, że przez prowadzenie szkoły lub placówki oświatowej 
należy rozumieć  zapewnienie warunków jej działania, wykonywanie remontów 
obiektów, 
a także 
wykonywanie 
zadań 
inwestycyjnych 
w 
tym 
zakresie. 
Na podstawie wyraźnego wyłączenia  zawartego art. 83a ust. 1 tej ustawy 
działalność ta nie jest działalnością gospodarczą. Za materialnym tylko 
charakterem tego przepisu przemawia przede wszystkim to, że jak – 
zasygnalizowano - w  obecnym ustrojowym unormowaniu sprawy gospodarczej 
zawartym w art. 2 ust. 1 ustawy  nie ma już odwołania „do zasad określonych 
w odrębnych ustawach”. Poza tym stanowi ono rozwiązanie szczególne 
w  odniesieniu do ogólnego pod tym względem art. 9 ust. 2 u.s.g., i ustrojowego 
unormowania zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy. Zgodnie z utrwalonym powszechnie 
stanowiskiem wyjątki nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. 

 
9 
Inwestycja  Gminy była realizowana nie tylko w ramach zadania z zakresu 
edukacji ale także kultury oraz rekreacji. Według art. 1 ustawy z dnia 
25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej 
(jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 406) działalność kulturalna polega na tworzeniu 
upowszechnieniu i ochronie kultury. Tylko taka działalność w ujęciu tego aktu 
prawnego nie stanowi działalności gospodarczej, co wynika wprost z treści art. 3 
ust 2. Poza  zakresem tego unormowania jest zatem mecenat unormowany w art. 1 
ust. 2, 3 i 4. Mecenat nad działalnością kulturalną sprawuje nie tylko Państwo  
ale także organy jednostek samorządu terytorialnego  w zakresie ich właściwości 
(art. 1 ust 4). Należy też podnieść, że w piśmiennictwie oraz w obrocie 
za działalność gospodarczą uważa się także tzw. działalność  non for profit lub non 
profit, polegającą na wspieraniu pewnego dobra, zwłaszcza publicznego 
(por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2011 r., III CZP 125/10, OSNC 
2011, nr 10, poz. 107). Zadanie pod nazwą „Utworzenie Centrum Kulturalno-
Oświatowo-Rekreacyjnego w W.” mieściło się w ramach takiego mecenatu, a zatem 
stanowiło działalność tylko związaną z kulturą, do której mają zastosowanie 
przepisy o działalności gospodarczej (art. 3 ust. 2 u.o.p.k.; por. wyrok 
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego  w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., 
I SA/Gd 1039/12, LEX nr 1252744). Brak też przekonywających argumentów na 
rzecz tezy, aby działalność własną gminy w zakresie rekreacji (art. 7 ust. 1 pkt 
10 u.s.g.) wyłączyć z hipotezy unormowania zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy.   
Uchwałę podjęto na podstawie art. 390 § 1 w zw. art. 397 § 2 k.p.c. 
 
   
 
 
 
jw