III CZP 4/10

Sygn. akt III CZP 4/10 
 
 
 
 
POSTANOWIENIE 
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego 
 
Dnia 24 sierpnia 2010 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący) 
SSN Stanisław Dąbrowski 
SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca) 
SSN Jan Górowski 
SSN Antoni Górski 
SSN Wojciech Katner 
SSN Barbara Myszka 
 
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej 
w dniu 24 sierpnia 2010 r., 
przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Jana Szewczyka, 
na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego  
przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego 
we wniosku z dnia 8 stycznia 2010 r., BSA I - 4110-5/09: 
 
„1. Czy art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 
2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych 
ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) znajduje zastosowanie do roszczeń 
o  naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie przed dniem 
1  września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których 
nieważność bądź wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. zostały 
stwierdzone po tej dacie? 
2. W razie udzielenia odpowiedzi pozytywnej na pytanie pierwsze - 
czy w stanie rzeczy, o którym mowa w tym pytaniu, przedawnienie 
roszczenia o naprawienie szkody jest regulowane przez art. 160 § 6 

 
2 
k.p.a., a w szczególności, czy rozpoczyna ono bieg od dnia, w którym 
stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji 
administracyjnej lub jej wydanie niezgodnie z prawem? 
3. Czy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 
23  września 2003 r., K 20/02 (OTK 2003 nr 7A, poz. 76; sentencja 
publ.: Dz.U. z 2003 r. Nr 170, poz. 1660), art. 160 § 1 k.p.a. stosuje się 
do korzyści utraconych od dnia wejścia w życie Konstytucji 
Rzeczypospolitej Polskiej, to znaczy od dnia 17 października 1997 r., 
na 
skutek 
wydania 
przed 
tym 
dniem 
ostatecznej 
decyzji 
administracyjnej?" 
 
 
przedstawia zagadnienie prawne pełnemu składowi Izby 
Cywilnej. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
3 
Uzasadnienie 
 
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, działając na podstawie art. 60 § 1 
ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 
ze zm.) we wniosku z dnia 8 stycznia 2010 r., wniósł o podjęcie uchwały 
w  przedmiocie trzech zagadnień prawnych, związanych z wykładnią uchylonego 
art. 160 k.p.a. Rozbieżności w orzecznictwie, gdy chodzi o wykładnię art. 160 
k.p.a., pojawiły się w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie 
ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) 
oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 
(OTK 2003 nr 7A, poz.76, sentencja publikowana w Dz. U. z 2003 r. Nr 170, 
poz. 1660). Znajdują one odzwierciedlenie w rozbieżnej judykaturze Sądu 
Najwyższego i wiążą się, zdaniem wnioskodawcy, przede wszystkim z trzema 
zagadnieniami, które zostały szczegółowo sformułowane i uzasadnione we 
wniosku. 
Pierwsze zagadnienie sprowadza się do pytania jakie są skutki uchylenia 
z  dniem 1 września 2004 r. art. 160 k.p.a. Przepis ten został uchylony powołaną 
wyżej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r., której art. 5 stanowi, że do zdarzeń 
i stanów prawnych powstałych do dnia 31 sierpnia 2004 r., stosuje się przepisy 
dotychczasowe, czyli między innymi uchylony art. 160 k.p.a. Taka redakcja tego 
przepisu stała się źródłem rozbieżnej jego wykładni w sytuacji gdy szkoda została 
wywołana ostateczną decyzją administracyjną, która zawiera jedno z uchybień 
wskazanych w art. 156 k.p.a. Roszczenie o odszkodowanie za tego rodzaju szkody, 
zgodnie z art. 160 k.p.a. związane jest z dwoma decyzjami. Po pierwsze z decyzją, 
która jest obarczona wadą określoną w art. 156 k.p.a. oraz po drugie z decyzją, 
która stwierdza jej nieważność, ewentualnie stwierdza wydanie jej, w nawiązaniu do 
art. 158 § 2 k.p.a., z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a., czyli niezgodność tej 
decyzji z prawem (decyzja nadzorcza). Jeżeli pierwsza z tych decyzji została 
wydana przed 1 września 2004 r., a druga po tej dacie możliwe są dwie 
interpretacje art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Przyjmując założenie, 
że  zdarzeniem prawnym, które jest źródłem szkody i w konsekwencji czynu 
niedozwolonego jest tylko pierwsza z tych decyzji, czyli decyzja niezgodna 

 
4 
z  prawem, musimy dojść do wniosku, że po 31 sierpnia 2004 r. dalej stosujemy 
art. 160 k.p.a., bo zdarzenie wywołujące szkodę (decyzja niezgodna z prawem) 
miało miejsce przed 31 sierpnia 2004 r. Ustawa nowa, czyli art. 4171 § 2 k.c. 
znajdzie zastosowanie dopiero do szkód wywołanych decyzjami niezgodnymi 
z  prawem wydanymi po 31 sierpnia 2004 r. Jak wskazuje Pierwszy Prezes Sądu 
Najwyższego takie stanowisko znalazło odzwierciedlenie w uchwałach Sądu 
Najwyższego: z dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04 (OSNC 2005/11, poz.182); 
z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007/6, poz.79); z dnia 26 kwietnia 
2006 r., III CZP 125/05 (OSNC 2006, nr 12, poz. 194) oraz w wyroku z dnia 
16  kwietnia 2009 r., I CSK 524/08 (OSNC ZD 2009, nr 4, poz.106) i w wyroku 
z  dnia 15 października 2009 r., I CSK 66/09 (niepubl.). 
W uzasadnieniu swego wniosku Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego 
wskazał także orzeczenia, w których Sąd Najwyższy inaczej interpretuje art. 5 
ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz 
niektórych innych ustaw: uchwała z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08 (OSNC 
2009/4, poz. 57), uchwała z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08 (OSNC 2009/11, 
poz. 145) oraz postanowienie z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09 niepubl. 
W orzeczeniach tych podkreśla się, że przy odpowiedzialności za szkody 
wyrządzone wydaniem ostatecznej decyzji należy wyraźnie rozdzielić powstanie 
zobowiązania do naprawienia szkody od możliwości dochodzenia przez 
poszkodowanego roszczenia o jej naprawienia W takiej sytuacji mamy do czynienia 
nie tyle z jednym zdarzeniem, co ze złożonym stanem prawnym lub złożonym 
zdarzeniem prawnym. Do takich stanów (względnie zdarzeń) należy zaliczyć 
zdarzenia, z którymi wiąże się powstanie odpowiedzialności za szkody wywołane 
wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, uregulowanej w art. 160 k.p.a. oraz 
art. 4171 § 1 k.c. Możliwość dochodzenia odszkodowania nie należy wiązać tylko 
z  jednym zdarzeniem lecz konieczne jest zaistnienie trzech przesłanek: 1) wydanie 
ostatecznej decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 k.p.a., 2) wystąpienie 
szkody wywołanej wydaniem takiej decyzji oraz 3) wydanie ostatecznej decyzji 
nadzorczej stwierdzającej nieważność lub niezgodność z prawem decyzji 
wywołującej szkodę. Decydujące znacznie, zamykające złożony stan prawny, 
o  którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., należy przypisać decyzji 

 
5 
zamykającej ten złożony stan prawny, czyli decyzji stwierdzającej nieważność, 
ewentualnie wydanie z naruszeniem prawa pierwotnej decyzji. Dopiero bowiem 
istnienie takiej decyzji otwiera drogę do dochodzenia odpowiedzialności 
odszkodowawczej 
za 
szkody 
spowodowane 
wydaniem 
pierwszej 
decyzji 
niezgodnej z prawem. Gdy decyzja nadzorcza zostanie wydana po 31 sierpnia 
2004 r. odpadnie wobec tego podstawa do dalszego stosowania art. 160 k.p.a. 
W  konsekwencji dochodzenie roszeń o naprawienie szkody będzie regulowane 
przez art. 4171 § 2 k.c. 
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego dostrzegając wady i zalety obu 
propozycji wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uznał jednak, że 
wyrażony 
w 
doktrynie 
pogląd, 
iż 
„odpowiedzialność 
Skarbu 
Państwa 
(zobowiązanie) powstaje dopiero w momencie, gdy stała się ostateczna decyzja 
nadzorcza” przemawia za trafnością propozycji tych orzeczeń, w których Sąd 
Najwyższy wiąże tę odpowiedzialność ze złożonym stanem prawnym. 
Drugie zagadnienie prawne, które formułuje Pierwszy Prezes Sądu 
Najwyższego w swym wniosku dotyczy przedawnienia roszeń o odszkodowanie, do 
których stosuje się art. 160 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy możliwe są dwa sposoby 
wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Pierwszy sprowadza się do 
twierdzenia, że przepis ten decyduje o zastosowaniu do oceny odpowiedzialności 
Skarbu Państwa całości przepisów regulujących tę odpowiedzialność w danym 
czasie. Prowadzi to w konsekwencji do zastosowania całej regulacji zawartej 
w  art. 160 k.p.a., w tym art. 160 § 6 k.p.a., przez cały czas gdy uznajemy, że 
przepis ten pomimo jego uchylenia dalej obowiązuje. Drugi sposób oceny skutków 
zastosowania art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. zakłada, że przepisy 
intertemporalne można odczytywać inaczej. Powołując się na poglądy wyrażone 
w  doktrynie, wnioskodawca wskazuje, że bieg przedawnienia określonego 
roszczenia należy postrzegać jako odrębne zdarzenie o charakterze ciągłym, 
niezależne od zdarzenia, które jest źródłem powstania tego roszczenia. Należy 
zatem postrzegać jego bieg jako podzielony na krótsze „odcinki czasu”, których 
każdy uważa się za realizację samoistnego stanu faktycznego. Przedawnienie, 
które jeszcze się nie zamknęło, podlega w zasadzie ustawie nowej. Gdyby 
zaakceptować takie rozumienie skutków upływu biegu przedawnienia to norma 

 
6 
intertemporalna zawarta w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. może prowadzić 
do następujących skutków. Przyjmując założenie, że bieg przedawnienia 
roszczenia odszkodowawczego do Skarbu Państwa, za szkody spowodowane 
decyzją niezgodną z prawem, rozpoczyna się dopiero z chwilą wydania decyzji 
nadzorczej, a decyzja taka zostanie wydana po 31 sierpnia 2004 r., przedawnienie 
tego roszczenia podlegałoby już ustawie nowej, czyli przepisom 442 k.c. 
a  następnie, w związku z nowelizacją k.c. dokonaną ustawa z dnia z dnia 16 lutego 
2007 r. (Dz. Nr 80, poz. 538), od 10 sierpnia 2007 r., art. 4421 k.c. 
Rozważając problem przedawnienia roszczeń do Skarbu Państwa powstały 
w  związku z wydaniem decyzji administracyjnej dotkniętej wadą, o której mowa 
w  art. 156 k.p.a., Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zwraca uwagę na 
konieczność uwzględnienia przy dokonywaniu wykładni art. 5 ustawy z dnia 
17  czerwca 2004 r., także chronionych Konstytucją takich wartości jak zaufanie 
obywateli do instytucji demokratycznego państwa prawa oraz konieczność 
uwzględnienia przy wykładni prawa dyrektyw wynikających zwłaszcza z art. 2 
w  związku z art. 8 Konstytucji. 
Trzecie 
zagadnie 
prawne 
przedstawione 
we 
wniosku, 
zdaniem 
wnioskodawcy, pośrednio zależy od odpowiedzi udzielonej przez Sąd Najwyższy 
na pierwsze z pytań. Dotyczy ono oceny skutków czasowych wyroku Trybunału 
Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 (OTK 2003 nr 76). Pierwszy 
Prezes Sądu Najwyższego zwrócił uwagę, że co do oceny skutków czasowych 
powołanego wyroku pojawiły się w orzecznictwie Sądu Najwyższego dwa odmienne 
stanowiska. Pierwsze z nich, które znalazło wyraz w uchwale z dnia 5 grudnia 
2008 r., III CZP 123/08, OSNC 2009/08 (OSNC 2009/11, poz.145) oraz w wyrokach 
z dnia 14 maja 2009 r., I CSK 306/08, niepubl. i I CSK 485/08 niepubl. sprowadza 
się do stwierdzenia, że odszkodowanie za szkodę wyrządzoną decyzją wydaną 
przed 17 października 1997 r. powinno obejmować również utracone korzyści, choć 
wyłącznie za okres od dnia wejścia w życie Konstytucji. Drugi sposób rozumienia 
skutków przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ujawniał się w wyrokach 
z dnia 9 października 2003 r., I CK 150/02 (OSNC 2004/7-8, poz. 132 oraz 
w  wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08 (OSNC-ZD 2009/4, poz. 106. 
Punktem wyjścia dla tego poglądu jest założenie, że zobowiązanie ex delicto należy 

 
7 
oceniać według stanu prawnego miarodajnego dla chwili, gdy zaszło zdarzenie 
uzasadniające odpowiedzialność Skarbu Państwa. Skoro zaś Konstytucja nie działa 
wstecz to jej przepisy nie mogą uzasadniać przypisania Skarbowi Państwa 
odpowiedzialności za szkody, za które nie odpowiada on zgodnie z treścią art. 160 
§ 1 k.p.a. obowiązującego w dacie wydania ostatecznych decyzji powodujących 
odpowiedzialność odszkodowawczą. 
Wnioskodawca podkreśla, że celem sformułowania tego zagadnienia nie jest 
poddawanie w wątpliwość kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, lecz w chodzi 
w  nim w istocie o problem rozumienia na gruncie prawa cywilnego tzw. zasady 
jedności szkody. Jeżeli przyjąć, że szkoda zawsze jest jedna, choć przejawia się 
w  różnych postaciach (rzeczywistej starty, utraconych korzyści), to skutki wyroku 
Trybunału Konstytucyjnego dotyczące możliwości dochodzenia na podstawie 
art.  160 k.p.a. także szkody w postaci lucrum cessans, stają pod znakiem 
zapytania. Wnioskodawca, w nawiązaniu do poglądu wyrażonego między innymi 
w  uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08, opowiada 
się jednak za innym rozumieniem szkody. Ustaleniu przez sąd podlega tylko tzw. 
szkoda obrachunkowa, złożona z różnych, choć funkcjonalnie powiązanych ze 
sobą jednym faktem sprawczym uszczerbków. Powołany wyrok Trybunału 
Konstytucyjnego ograniczałby zatem skutki wcześniejszego funkcjonowania 
w  obrocie prawnym niekonstytucyjnego przepisu art. 160 § 1 k.p.a., poprzez 
odniesienie się w pkt 2 sentencji, do daty granicznej powstania szkód, a nie do 
chwili nastąpienia zdarzenia, które jest ich sprawczym źródłem, choć nie daje się 
utożsamić z jednym momentem zaistnienia każdego z uszczerbków. 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
I. Trafnie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zwraca uwagę, że 
wykładnia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., który jest przepisem 
określającym działanie ustawy w czasie, wywołuje w orzecznictwie Sądu 
Najwyższego istotna rozbieżność. Przepis ten rozstrzyga miedzy innymi o tym do 
kiedy należy stosować art. 160 k.p.a., od kiedy zaś objętą nim problematykę będzie 
regulowała ustawa nowa, czyli art. 4171 § 2 k.c. Przyczyną rozbieżnych interpretacji 
jest z jednej strony użycie w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. określenia 

 
8 
„zdarzenia i stany prawne”, które stworzyło podwaliny pod różne interpretacje, 
z  drugiej strony zaś przyczyną pojawiających się rozbieżności jest specyficzny 
charakterze odpowiedzialności za szkody wywołane wydaniem ostatecznej decyzji 
administracyjnej.  
Przepis art. 160 k.p.a., który do 1 września 2004 r. niewątpliwie stanowił 
podstawę tej odpowiedzialności, gdyż dopiero z tym dniem został uchylony, 
przewiduje, że poszkodowanemu na skutek wydania decyzji administracyjnej 
z  naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. (dalej zwaną decyzją pierwotną lub 
decyzją niezgodną z prawem) przysługuje odszkodowanie. 
Jednocześnie 
z  porównania art. 160 § 1 i 160 § 6 k.p.a. wynika, że warunkiem dochodzenia tego 
odszkodowania 
jest 
uzyskanie 
decyzji 
stwierdzającej 
nieważność 
decyzji 
pierwotnej, albo decyzji, w której organ stwierdził, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., 
że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 
k.p.a.(dalej zwanych decyzją nadzorczą). 
Podobnie co do zasady uregulowana jest odpowiedzialność władzy 
publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną w art. 4171 
§  2 k.c. Przesłanką, od której uzależnia się możliwość żądania jej naprawienia jest 
stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności takiej decyzji z prawem. 
Będzie to postępowanie administracyjne regulowane art. 155 -159 k.p.a., czyli ten 
sam tryb do którego odsyłał art. 160 k.p.a. Należy jednak od razu podkreślić, że 
sytuacja poszkodowanego różni się istotnie w razie dochodzenia odszkodowania 
na podstawie art. 160 k.p.a. albo na podstawie art. 4171 § 2 k.c. Inaczej 
uregulowano w tych przepisach tryb dochodzenia roszczenia oraz powstają 
wątpliwości co do sposobu liczenia terminu przedawnienia tego roszczenia. 
Ustalenie wobec tego, który z tych przepisów będzie właściwy po 1 września 
2004 r., czyli inaczej rzecz ujmując, jak rozumieć normę prawa międzyczasowego 
zawartą w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., ma nie tylko znaczenie 
teoretyczne, ale wiążą się z tym doniosłe problemy praktyczne. 
Niewątpliwie, szczególnie na tle regulacji odpowiedzialności z szkody 
wyrządzone ostateczną decyzją administracyjna zawartej w art. 4171 § 2 k.c., 
wykładania systemowa wskazuje jednoznacznie, że jest to odpowiedzialność 

 
9 
z  tytułu czynu niedozwolonego. Za takim jej rozumieniem przemawia również to, że 
pomiędzy odpowiedzialnym za tę szkodę a poszkodowanym nie istniał przed 
wyrządzeniem szkody żaden stosunek prawny wynikający z umowy, którego 
naruszenie mogło by być kwalifikowane jako źródło szkody. 
Skoro władza publiczna odpowiada za szkody wyrządzone pierwotną 
decyzją to nasuwa się wyraźny wniosek, że zobowiązanie do naprawienia szkody 
powstaje już z chwilą wydania decyzji pierwotnej. Zdarzeniem, które powoduje 
powstanie zobowiązania władzy publicznej do naprawienia szkody jest wobec tego 
ta decyzja. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwałach siedmiu sędziów 
z  dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007/6, poz.79); z dnia 26 kwietnia 
2006 r., III CZP 125/05 (OSNC 2006?12, poz. 194) oraz w wyroku z dnia 
16  kwietnia 2009 r., I CSK 524/08 (OSNC ZD 2009 nr 4, poz.106 i w wyroku z dnia 
15 października 2009 r., I CSK 66/09 (niepubl.). 
Podejmując frontalnie, zgodnie z wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu 
Najwyższego, zagadnienie wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., należy 
wobec tego rozważyć jakie argumenty przemawiają za uznaniem, że prawem 
właściwym po 1 wrzenia 2004 r. pozostaje dalej art. 160 k.p.a. i że będzie on 
właściwy dla odszkodowań za szkody wyrządzone wydaniem decyzji niezgodnych 
z  prawem, jeżeli decyzja ta została wydana do 1 wrzenia 2004 r. Z drugiej strony 
natomiast rozważyć należy, czy możliwa jest taka wykładnia tego przepisu, która 
prowadzi do wniosku, że stosowanie art. 160 k.p.a. będzie związane z chwilą 
wydania decyzji nadzorczej, czyli będzie on podstawą dla dochodzenia 
odszkodowania tylko wtedy gdy decyzja nadzorcza zostanie wydana do 31 sierpnia 
2004 r. 
Przede wszystkim zauważyć należy, że wykładnia literalna art. 5 ustawy 
z  dnia 17 czerwca 2004 r. nie przesądza jednoznacznie z jaką decyzją wiązać 
obowiązywanie art. 160 k.p.a. Użyte w nim określenie „zdarzenia i stany prawne” 
otwiera możliwość bądź potraktowania decyzji pierwotnej niezgodnej z prawem za 
„zdarzenie” bądź tez uznanie, że odpowiedzialność za szkody wywołane decyzją 
niezgodną z prawem, która nie jest typowym czynem niedozwolonym jest związana 
nie tylko z wydaniem decyzji niezgodnej z prawem ale także z decyzją nadzorczą, 

 
10
czyli że jest to właśnie „stan prawny”, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 
17 czerwca 2004 r. 
Jeżeli położyć nacisk na to, że zdarzeniem z którym ustawa wiąże powstanie 
tego zobowiązania jest wydanie ostatecznej decyzji pierwotnej, czyli decyzji 
niezgodnej z prawem, to przepis art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. może być 
odczytany jako nakaz stosowania do oceny takich zobowiązań w dalszym ciągu art. 
160 k.p.a. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje przecież, że do zdarzeń 
prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się miedzy innymi 
art.  160 k.p.a. Skoro zdarzeniem powodującym powstanie zobowiązania władzy 
publicznej jest wydanie ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem, a decyzja taka 
zostanie wydana do 31 sierpnia 2004 r., do oceny zobowiązanie, którego jest ona 
źródłem i jego treści należy stosować art. 160 k.p.a. 
Za takim rozumieniem art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przemawiają 
także dalsze argumenty. Do podstawowych zasad prawa międzyczasowego należy 
zasada ujęta w postaci paremii tempus regit actum, czyli, że do stosunków 
prawnych powstałych przed wejściem w życie ustawy nowej stosujemy prawo 
dotychczasowe. Gdy chodzi o przepisy kodeksu cywilnego, których obowiązywanie 
w związku z ich nowelizacją ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r., rozważamy, 
wspomniana zasada została wyrażona w art. XXVI ustawy z dnia 23 kwietnia 
1964 r. Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz.94 ze zm.). Ta 
mająca wielowiekową tradycję norma prawa międzyczasowego ma swoje wyraźne 
uzasadnienie 
aksjologiczne. 
Nie 
można 
obciążać 
zobowiązanego 
do 
odszkodowania tylko z tego powodu, że nowe prawo stawia mu wymagania, do 
których nie mógł się stosować w momencie popełniania czynu, gdyż prawo nie 
wymagało tego od niego w tym czasie. 
Niewątpliwie zaletą takiego rozumienia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 
2004  r. jest także prima facie lepsze zabezpieczenie interesów poszkodowanego. 
Nie musi się on obawiać, że jego roszczenie w związku z art. 442 k.c., a od 2007 r. 
4421 k.c., ulegnie przedawnieniu po upływie 10 lat od wydania decyzji niezgodnej 
z  prawem. Na tle art. 160 § 6 k.p.a., który w dalszym ciągu byłby wtedy stosowany, 
nie powstają wątpliwości dotyczące terminu przedawnienia jego roszczeń, gdyż 

 
11
przepis ten wyraźnie wiąże przedawnienie tylko z wydaniem decyzji nadzorczej. 
Problem przedawnienia roszczeń poszkodowanych wydaniem decyzji niezgodnych 
z prawem ulega więc wyraźnemu przesunięciu w czasie. Pojawi się on dopiero 
w  stosunku do roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone decyzjami 
niezgodnymi z prawem wydanymi po 31 sierpnia 2004 r. 
Drugi pogląd zakłada, podobnie jak pierwszy, że zobowiązanie władzy 
publicznej do naprawienia szkody powstaje z chwilą gdy decyzja pierwotna staje się 
ostateczna. Zwolennicy tego poglądu zwracają jednak uwagę na znacznie decyzji 
nadzorczej i przyjmują, że skuteczne uprawnienie poszkodowanego do żądania 
naprawienia szkody powstaje dopiero gdy wydana zostanie ostateczna decyzja 
nadzorcza. Jego roszczenie obejmuje wprawdzie możliwość żądania naprawienia 
szkody wyrządzonej decyzją pierwotną, ale skutecznie może on je podnieść gdy 
ostateczną staje się decyzja nadzorcza. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy 
w  uchwale z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08(OSNC 2009/4, poz.57), 
uchwale z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08 (OSNC 2009/11, poz. 145) oraz 
postanowieniu z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09 niepubl. 
Przede wszystkim należy wyraźnie podkreślić, że takie stanowisko nie jest 
zaprzeczeniem tego, iż zobowiązanie władzy publicznej powstaje z chwilą wydania 
decyzji niezgodnej z prawem. Jak już była o tym mowa niewątpliwie ta pierwotna 
decyzja musi być postrzegana jako źródło zobowiązania władzy publicznej do 
naprawienia szkody. Już od chwili gdy decyzja pierwotna stała się ostateczna 
przysługuje bowiem poszkodowanemu roszczenie o naprawienie uszczerbków jakie 
w związku w tym poniósł. Natomiast specyfika tego zobowiązania wiąże się 
z  faktem, że o tym, czy poszkodowany uzyska odszkodowanie decyduje decyzja 
nadzorcza. Dopiero z chwilą gdy stanie się ona ostateczna możliwe jest uznanie 
decyzji pierwotnej za niezgodną z prawem i traktowanie uszczerbku jaki poniósł 
adresat tej decyzji, jako szkody w rozumieniu prawa cywilnego. 
Decyzja nadzorcza pełni więc rolę służebną względem decyzji pierwotnej. 
Jest ona przecież tylko prejudykatem wymaganym przez prawo dla dochodzenie 
odszkodowania. Zasadnicze znaczenia ma to, że decyzja pierwotna jest niezgodna 
z prawem i to, że to w związku z jej wydaniem powstała szkoda w majątku jej 

 
12
adresata. Przesłanki powstania zobowiązania, takie jak: szkoda, możliwość uznania 
czynu za bezprawny oraz związek przyczynowy należy wobec tego oceniać według 
prawa obowiązującego w chwili wydania ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem. 
Jeżeli jednak spojrzeć się na obie decyzje z punktu widzenia poszkodowanego, to 
okazuj się, że decyzja nadzorcza pełni nie tylko rolę pomocniczą. Bez jej uzyskania 
poszkodowany nie może żądać naprawienia wyrządzonej mu szkody. Decyzja 
nadzorcza jest więc zdarzeniem, które należy postrzegać jako zdarzenie 
zachodzące w trakcie istniejącego już, od dnia gdy decyzja niezgodna z prawem 
stała się ostateczna, zobowiązania władzy publicznej do naprawienia szkody. 
Spostrzeżenie to prowadzi do wniosku, że wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej 
z jednej strony zamyka złożony stan prawny za jaki uznać należy swoisty czyn 
niedozwolony polegający na wyrządzeniu szkody poprzez wydanie decyzji 
niezgodnej z prawem, z drugiej zaś, że jest to nowe zdarzenie, które wywiera 
istotne skutki w zakresie istniejącego już wcześniej zobowiązania. W konsekwencji 
należy uznać, że art. 160 k.p.a. ma zastosowanie tylko do takich sytuacji gdy 
zarówno decyzja niezgodna z prawem jak i decyzja nadzorcza stały się ostateczne 
przed 1 września 2004 r. Jeżeli zaś decyzja nadzorcza zostaje wydana po 
31  sierpnia 2004 r. do oceny stanu prawnego polegającego na wyrządzeniu 
szkody decyzją administracyjną niezgodną z prawem, a precyzyjnie rzecz ujmując 
do oceny skutków decyzji nadzorczej, nie ma już zastosowania uchylony z tym 
dniem art. 160 k.p.a. lecz art. 4171 § 2 k.c. 
Takie rozumienie znaczenia decyzji nadzorczej znajduje także wsparcie 
w  podstawowej zasadzie prawa międzyczasowego dla zobowiązań, wyrażonej 
w  art. XLIX przepisów wprowadzających kodeks cywilny. Zgodnie z tym przepisem 
do zobowiązań, które powstały przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego, 
stosuje się przepisy tego kodeksu, jeżeli chodzi o skutki prawne zdarzeń, które 
nastąpiły po dniu wejścia kodeksu w życie, a które nie są związane z istotą 
stosunku prawnego. Przepis ten znajduje także zastosowanie do oceny 
obowiązywania w czasie ustawy nowelizującej kodeks cywilny jaką jest ustawa 
z  dnia 17 czerwca 2004 r. Oceniając interesujący nas problem do kiedy obowiązuje 
art. 160 k.p.a., od kiedy zaś art. art. 417 § 2 k.c. – w kontekście art. XLIX przepisów 
wprowadzających kodeks cywilny - należy przede wszystkim zauważyć, że 

 
13
zobowiązanie do naprawienia szkody wyrządzonej decyzją niezgodną z prawem 
istnieje już w chwili wejścia w życie ustawy nowej (nowelizującej kodeks cywilny). 
Decydujące znacznie ma wobec tego ocena skutków prawnych zdarzenia jakim jest 
wydanie decyzji nadzorczej. Jak już była o tym mowa wyżej, wydanie decyzji 
nadzorczej nie zmienia istoty zobowiązania do naprawienia szkody, a tylko 
powoduje, że prawnie możliwe staje się uznanie czynu władzy publicznej za 
bezprawny oraz uszczerbku jaki doznaje poszkodowany za szkodę w rozumieniu 
prawa cywilnego. Uzasadnione jest więc stwierdzenie, że decyzja ta nie jest 
związana z istotą zobowiązania do naprawienia szkody wyrządzonej decyzją 
administracyjną niezgodną z prawem. Wobec tego skutki wydania decyzji 
nadzorczej należy oceniać już na podstawie ustawy nowej. Te skutki to zaś przede 
wszystkim tryb dochodzenia roszczeń oraz powstanie wymagalności roszczenia 
o  naprawienie szkody, a w konsekwencji termin jego przedawnienia. Jak widać 
pogląd, że przy ocenie roszczeń poszkodowanego należy brać pod uwagę nie tylko 
pierwotną decyzję niezgodną z prawem, która ma podstawowe znaczenie dla 
stwierdzenia czy zobowiązanie władzy publicznej powstało i jaka jest jego treść, ale 
także decyzję nadzorczą, czyli że mamy tu do czynienia ze złożoną sytuacją 
prawną, wspierają także przepisy prawa międzyczasowego, a w szczególności 
art. XLIX przepisów wprowadzających kodeks cywilny. 
Taka interpretacja art. 5 ustawy z dnia 17 września 2004 r. pełni również 
ważną rolę porządkującą. Po pierwsze, nie prowadzi do konieczności stosowania 
przez dalszych kilkanaście lat art. 160 k.p.a., który został wydany przed wejściem 
w  życie Konstytucji z 1997 r. i który, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny, 
jest po części niezgodny z tą Konstytucją. Odpowiada więc ona intencji 
ustawodawcy, który wprowadzając nową regulację dostosowaną, jak należy sądzić 
lepiej do standardów konstytucyjnych, pozostawił w mocy art. 160 k.p.a. tylko przez 
okres niezbędny, z punktu widzenia przyjętych zasad prawa międzyczasowego, 
w  szczególności zasady lex retro non agit. Po drugie, taka interpretacja stwarza dla 
poszkodowanego jednoznaczną sytuację, gdy chodzi o ustalenie trybu naprawienie 
szkody. Jeżeli decyzja nadzorcza zostanie wydana po 1 września 2004 r. 
poszkodowany nie ma obowiązku występowania o naprawienie szkody najpierw do 
organu administracyjnego, lecz jak wynika z art. 4171 § 2 k.c., może występować 

 
14
bezpośrednio do sądu. Podobne co do rezultatu rozwiązanie zaproponował Sąd 
Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. I CSK 524/08. 
Propozycja ta oparta została jednak na założeniu, że art. 160 k.p.a. jest nadal 
prawem właściwym, także w sytuacji gdy decyzja nadzorcza zostaje wydana po 
31  sierpnia 2004 r. Budzi to uzasadnione wątpliwości, gdyż skutki zdarzenia, które 
nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowej, nie związane z istotą zobowiązania, 
powstałego pod rządami ustawy starej, oceniamy, wbrew art. art. XLIX przepisów 
wprowadzających kodeks cywilny, według ustawy dawnej. Propozycja ta spotkała 
się także z krytyka w doktrynie, gdyż prowadzi ona do stosowanie różnych 
reżymów prawnych w obrębie jednego przepisu. Z tych względów proponowane 
rozumienie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. zmierzające do całkowitego 
wyłączenia możliwości stosowania art. 160 k.p.a., do oceny skutków decyzji 
nadzorczych wydanych po 31 sierpnia 2004 r. wydaje się lepsze, gdyż nawiązuje 
wyraźnie do przyjętych dla przepisów kodeksu cywilnego regulacji prawa 
międzyczasowego i unika zarzutu niejednolitego stosowania prawa w obrębie 
jednego przepisu. Po trzecie, jest ono zgodne ze stanowiskiem jakie dominuje 
w  sądownictwo administracyjne w sprawie trybu właściwego dla dochodzenia 
roszczeń przez poszkodowanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w szeregu 
wyrokach, że jeżeli ostateczna decyzja nadzorcza została wydana po dniu 
31  sierpnia 2004 r. wówczas art. 160 § 4 k.p.a. nie ma już zastosowania. Takie 
stanowisko zostało wyrażone w wyrokach z dnia 4 października 2006 r. I OSK 
207/06, z dnia 7 maja 2009 r. I OSK 684/08, z dnia 8 maja 2009 r. I OSK 697/08, 
z  dnia 17 lipca 2009 r. I OSK 1013/08, z dnia 23 października 2009 r. II OSK 
1675/08, z dnia 4 września 2009 r. I OSK 1388/08, z dnia 3 listopada 2009 r. I OSK 
106/09 (wyroki publikowane na stronie internetowej „orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie 
rozumieniem art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. sprzyja więc jednolitości 
w  pojmowaniu i stosowaniu prawa, co jest wartością samą w sobie. Warto również 
zwrócić uwagę, że i nie naraża ono poszkodowanego na niepotrzebne ryzyko 
związane z wystąpieniem o naprawienie szkody do niewłaściwego organu. Po 
czwarte, wbrew obawom wyrażonym w doktrynie taka interpretacja nie prowadzi też 
do radykalnego pogorszenia sytuacji poszkodowanego poprzez zmianę sposobu 
liczenia terminu przedawnienia roszczenia jakie przysługuje poszkodowanemu 

 
15
wobec Skarbu Państwa i innych osób prawnych zaliczanych do władzy publicznej 
w  rozumieniu art. 77 Konstytucji. W związku z tym, że problem ten wiąże się 
przede wszystkim z drugim zagadnieniem jakie sformułował Pierwszy Prezes Sądu 
Najwyższego zostanie on omówiony w dalszej części uzasadnienia. 
II. Sformułowanie przez wnioskodawcę drugiego zagadnienia pozwala, 
formalnie rzecz ujmując, odmówić odpowiedzi jeżeli Izba zdecydowałaby, że po 
1  września 2004 r. prawem właściwym byłby art. 4172 § 2 k.c. Wbrew 
sformułowaniu 
tego 
zagadnienia, 
w 
orzeczeniach 
powołanych 
przez 
wnioskodawcę, tak postawiony problem nie pojawił się dotychczas w orzecznictwie 
Sądu Najwyższego. Natomiast, to właśnie w razie uznania, że po 1 września 
2004  r., prawem właściwym jest art. 4172 § 2 k.c., problem przedawnienia 
roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone ostateczną decyzją rysuje się 
z cała wyrazistością. Dlatego konieczne wydaje się zajęcie stanowiska w tej 
sprawie przez całą Izbę Cywilną Sądu Najwyższego. Potrzeba taka rysuje się tym 
wyraźniej, że w uchwale Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2006 r. 
III CZP 84/05, OSNC 2006/7-8/114, Sąd Najwyższy podkreślił, iż „roszczenie 
o  naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym przedawnia się 
z  upływem lat dziesięciu od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające 
szkodę (art. 442 § 1 zdanie drugie k.c.), bez względu na to, kiedy szkoda powstała 
lub się ujawniła”. 
Jeżeli uznać zobowiązanie do naprawienia szkody wyrządzonej ostateczną 
decyzją administracyjną niezgodna z prawem za typowe zobowiązanie z czynu 
niedozwolonego, to należałoby dojść do wniosku, że na tle art. 4171 § 2 k.c. oraz 
art. 442, a od 2007 r. 4421 k.c., roszczenie uprawnionego do naprawienia 
wyrządzonej mu szkody przedawni się jeżeli minie trzy lata od dnia gdy uprawniony 
dowiedział się, że decyzja niezgodna z prawem wyrządziła mu szkoda, a zawsze 
gdy od dnia, kiedy decyzja ta stała się ostateczna minie dziesięć lat. Trzeba jednak 
wyraźnie zaznaczyć, że takie rozumienie powołanych przepisów kodeksu cywilnego 
jest odejściem od utrwalonej w polskim prawie zasady, wyrażonej w art. 160 § 6 
k.p.a., iż roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczna decyzją 
niezgodną z prawem, przedawnia się w ciągu trzech lat od dnia gdy decyzja 
nadzorcza stała się ostateczna. Można założyć, że ustawodawca celowo ograniczył 

 
16
możliwość dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją 
niezgodną z prawem co najwyżej do dziesięciu lat od dnia gdy decyzja taka stała 
się ostateczna, aby zapobiec nie znajdującemu wyraźnych podstaw w państwie 
prawa stanowi, gdy można dochodzić odszkodowania za szkody wyrządzone przed 
więcej niż dziesięć lat temu, a tym samym chciał wyeliminować te przypadki gdy 
obecnie Skarb Państwa jest zobowiązany do ponoszenia wobec dalekich 
spadkobierców poszkodowanego wielomilionowych odszkodowania, tylko z tego 
względu, że decyzja zawierała wadę formalną. Rodzi się także istotne pytanie, czy 
w państwie prawa jakim od 1997 r. jest RP, Skarb Państwa lub inne podmioty 
ponoszące odpowiedzialność na podstawie art. 4171 § 2 k.c., powinny odpowiadać 
za naprawienie szkody wyrządzonej decyzja niezgodna z prawem przykładowo za 
kilkudziesięcioletnią niemożność korzystania z rzeczy, gdy w wyniku bezczynności 
poszkodowanego lub organów administracji decyzja nadzorczo została wydana po 
piętnastu latach od dnia kiedy decyzja wyrządzająca szkodę stała się ostateczna. 
Z drugiej strony należy zwrócić uwagę, że literalna wykładnia art. 4171 § 2 
k.c. prowadzi do wniosku, że zobowiązanie do naprawienia szkody wywołanej 
ostateczną decyzją administracyjną nie jest typowym czynem niedozwolonym. 
Zgodnie z tym przepisem uprawniony może bowiem dochodzić swojego roszczenia 
dopiero po stwierdzeniu w odpowiednim trybie, że decyzja wyrządzająca szkodę 
została wydana z naruszeniem prawa. Do czasu gdy decyzja nadzorcza stanie się 
ostateczna uprawniony nie może więc dochodzić przysługującego mu roszczenia. 
W tej sytuacji uznanie, że jego roszczenie ulegnie przedawnieniu zanim stanie się 
wymagalne wyraźnie pozostaje w sprzeczności z celem instytucji przedawnienia. 
Przedawnienie jest środkiem, który ma pozbawić możliwości realizacji roszczenia 
przez uprawnionego, ze względu na jego bezczynność. Jeżeli zaś uznamy, że 
poszkodowany decyzją niezgodna z prawem już w chwili gdy doręczono mu taką 
decyzję mógł podjąć kroki zmierzające do uznania jej za niezgodną z prawem, czyli 
znał sprawcę i szkodę, to gdy decyzja nadzorcza nie zostanie wydana przed 
upływem trzech lat od dnia gdy decyzja pierwotna stała się ostateczna jego 
roszczenie ulegnie przedawnieniu. Zawsze zaś musimy uznać, że przedawnienie 
roszczenia poszkodowanego nastąpi gdy od dnia gdy decyzja pierwotna stała się 
ostateczna minie dziesięć lat. Łatwo zauważyć, że w ten sposób przerzucamy 

 
17
skutki działania organu państwa na uprawnionego. Organ ten bowiem nie tylko, 
wbrew zasadzie wyrażonej w art. 7 Konstytucji z 1997 r. działał niezgodnie 
z  prawem, ale następnie nie usunął tego stanu rzeczy przez znaczący okres 
czasu. Uprawniony zaś, który nawet zachowuje się starannie i występuje 
niezwłocznie o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji wyrządzającej mu 
szkodę i tak może stracić swoje roszczenie na skutek przedawnienia. 
Specyfikę zobowiązani do naprawienia szkody wyrządzonej decyzją 
niezgodną z prawem dostrzegł ustawodawca w 1980 r. i dlatego w art. 160 k.p.a. 
związał wymagalność roszczenia poszkodowanego z dniem gdy decyzja nadzorcza 
stała się ostateczna i przewidział trzyletni okres jej przedawnienia.  Jego roszczenie 
stawało się wymagalne dopiero od dnia, w którym decyzja nadzorcza stała się 
ostateczna. Nie znajdowała więc tu zastosowania, znane na tle przepisów 
o  czynach niedozwolonych, ograniczenie w dochodzeniu naprawienia szkody, gdy 
minie co najmniej dziesięć lat od chwili zdarzenia wyrządzającego szkodę, ani 
trzyletni termin gdy poszkodowany dowiaduje się o sprawcy i szkodzie. Takie 
rozumienie art. 160 § 6 k.p.a. znalazło swoje potwierdzenie w przepisach 
przechodnich wprowadzających do polskiego porządku prawnego tę nową, 
niewątpliwie korzystną dla poszkodowanych regulację prawną. Przypomnieć 
należy, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym 
Sądzie  Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania 
administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) roszczenie o naprawienie szkody 
wyrządzonej wydaniem decyzji niezgodnej z prawem, przysługiwało uprawnionemu, 
jeżeli decyzja nadzorcza została wydana po wejściu w życie tej ustawy, czyli bez 
względu na to kiedy ostateczną stała się decyzja niezgodna z prawem, która 
wyrządził mu szkodę. Takie rozumienie art. 160 § 6 k.p.a. zostało, potwierdzone 
w orzecznictwie i doktrynie. 
Interpretacja art. 4171 § 2 k.c., która wbrew jego literalnej treści miałby 
prowadzić do uznania zobowiązania do naprawienia szkody wyrządzonej 
ostateczną decyzją niezgodną z prawem za typowy czym niedozwolony i podawać 
przedawnienie roszczeń uprawnionego art. 4421 k.c. narusza chronione konstytucją 
prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem władzy 
publicznej oraz zasadę równości.. Przede wszystkim przy takim rozumieniu 

 
18
wspomnianych przepisów, gwarancja uzyskania odszkodowania za szkody 
wyrządzone bezprawnym działaniem władzy publiczne, zawarta w art. 77 ust.1 
Konstytucji, 
doznaje 
wyraźnych 
ograniczeń. 
Uznanie, 
że 
roszczenie 
poszkodowanego przedawnia się po dziesięciu latach od wydania ostatecznej 
decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem doprowadza to niemożliwej do 
zaakceptowania sytuacji, iż roszczenie poszkodowanego przedawni się zanim 
stanie się wymagalne. W istocie gwarancja zawarta w art. 77 ust. 1 Konstytucji 
byłaby tylko pozorna i pozbawiona dla poszkodowanych w takiej sytuacji realnej 
wartości. Warto dodać, że traciliby oni możliwość żądania naprawienia szkody, 
w  sytuacji szczególnie nagannej z punktu widzenia zasad jakie mają obowiązywać 
w państwie prawa. Szkoda została wyrządzona niezgodnym z prawem działaniem 
organu władzy publicznej, który z mocy art. 7 Konstytucji zobowiązany jest do 
działania zgodnego z prawem oraz wtedy gdy poszkodowany nie miał żadnych 
możliwości aby zapobiec przedawnieniu. Nawet bowiem gdy sam wystąpił 
o  wydanie decyzji nadzorczej, do czego nie zobowiązuje go żaden przepis, to i tak 
ze względu na długotrwały czas trwania postępowania administracyjnego decyzja 
nadzorcza może zostać wydana już po upływie trzech lub dziesięciu lat od wydania 
pierwotnej, niezgodnej z prawem decyzji wyrządzającej szkodę. Jak pokazują 
liczne przykłady pokrzywdzonych decyzjami dotyczącymi realizacji dekretów 
o  nacjonalizacji i gruntach warszawskich uzyskanie decyzji nadzorczych stawało 
się możliwe z reguły po okresie dłuższym niż dziesięć lat od wydania decyzji 
wyrządzających szkodę. Warto także zwrócić uwagę na to, że zmiana podejścia do 
realizacji roszczeń poszkodowanych wydaniem decyzji niezgodnych z prawem, 
wraz z wejściem w życie art. 4171 § 2 k.c. i założeniu, że do roszczeń nim objętych 
stosujemy wprost art. 4421 § 1 k.c., prowadzić musiałby też do niemożliwych do 
akceptacji na gruncie konstytucyjnie gwarantowanej zasady równego traktowania 
podmiotów w takich samych sytuacjach. Oznaczałoby to bowiem, że osoby 
poszkodowane decyzjami niezgodnymi z prawem, które uzyskały decyzje 
nadzorcze do dnia 1 września 2004 r., bez względu na to kiedy decyzja pierwotna 
została wydana, mają prawo do odszkodowania, a ci poszkodowani, którzy 
uzyskaliby decyzje nadzorcze po 1 września 2004 r., byliby narażeni na oddalenie 
swoich roszczeń jako przedawnionych. Zróżnicowanie następowałoby bez 

 
19
odniesienia się do jakichkolwiek kryteriów, które by na to pozwalały i byłoby 
związane z przypadkowymi, z punktu widzenia poszkodowanego, zdarzeniami 
jakim są data uzyskania decyzji nadzorczej i data wejścia w życie nowelizacji k.c. 
Jak widać za proponowanymi dwoma interpretacjami art. 4171 § 2 k.c. 
i  art. 4421 k.c. przemawiają ważkie argumenty związane z literalną i celowością 
wykładnią tych przepisów. Uznanie, że zobowiązanie do naprawienia szkody 
wyrządzonej decyzją niezgodną z prawem nie jest typowym zobowiązaniem 
z  czynów niedozwolonych, a tym samym nie podlega ogólnej regule przedawnienia 
roszczeń z czynów niedozwolonych nie prowadzi do wyraźnej niezgodności tych 
przepisów 
z 
podstawowymi 
zasadami 
porządku 
prawnego 
wyrażonymi 
w  Konstytucji. Warto także zwrócić uwagę, że uregulowane art. 4171 § 2 k.c. 
przypadki wyrządzenia szkody prawomocnym orzeczenie sądowym, nie są objęte 
wprost art. art. 4421 k.c. Poszkodowany takim orzeczeniem ma dwa lata na 
wystąpienie z wnioskiem o wydanie orzeczenia Sądu Najwyższego, które stwierdzi 
niezgodność z prawem orzeczenia wyrządzającego szkodę. Dla zapobieżenia 
nadużywaniu prawa do wynagrodzenia szkód wyrządzonych ostateczną decyzją 
administracyjną należałoby poszukiwać drogi nie w niezgodnej z gwarantowanymi 
Konstytucją wartościami, interpretacji art. 4171 § 2 k.c. i art. 4421 k.c., lecz 
w  zmianie przepisów k.p.a. regulujących stwierdzenie niezgodności z prawem 
ostatecznej decyzji wyrządzającej szkodę, na wzór przepisów zawartych w k.p.c. 
W  państwie prawa, gdy obywatele ma gwarantowany dostęp do obsługi prawnej, 
która ułatwi mu wystąpienie do właściwego organu o stwierdzenie czy decyzja jest 
niezgodna z prawem, jeżeli decyzja taka wyrządził mu szkodę, powinien być 
zobowiązany, pod rygorem utraty prawa do odszkodowania do wystąpienia 
z  wnioskiem o wydanie decyzji nadzorczej w stosunkowo krótkim czasie dwóch lub 
trzech lat. Przedawnienie jego roszczenia powinno zaś biec od daty gdy decyzja 
nadzorcza stanie się ostateczna.  
Mając na uwadze, że za każdą z proponowanych interpretacji art. 4171 § 2 
k.c. i art. 4421 k.c. przemawiają ważne względy natury prawnej, a przyjęcie jednej 
z  nich wiąże się z istotnymi następstwami dla poszkodowanych i Skarbu Państwa 
oraz innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność z art. 4171 § 2 k.c., 

 
20
uzasadnionym jest zajęcia w tej sprawie stanowiska przez cała Izbę Cywilną Sądu 
Najwyższego. 
III. Trzecie zagadnienie przedstawione we wniosku Pierwszego Prezesa 
Sądu Najwyższego dotyczy, wbrew temu co twierdzi wnioskodawca, przede 
wszystkim tego jak rozumieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 
2003 r. K 20/02 (OTK 2003 nr 7A, poz.76). Sentencja tego wyroku, opublikowana 
w  Dz. U. z 2003 r. Nr 170, poz. 1660, a także jego uzasadnienie nie pozostawiają 
wątpliwości co do intencji Trybunału. W punkcie pierwszym sentencji Trybunał 
stwierdził, że art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za 
niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, 
jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, zaś w punkcie drugim tej sentencji 
wskazał, że punkt pierwszy znajduje zastosowanie do szkód powstałych od dnia 
17  października 1997 r., czyli od wejścia w życie Konstytucji RP. Stanowisko 
Trybunału rysuje się wyraźnie. Odszkodowanie za szkody, które powstały po 
17  października 1997 r., dochodzone na podstawie art. 160 k.p.a., obejmować 
powinno nie tylko rzeczywistą szkodę ale także utracone korzyści. W uzasadnieniu 
wskazano, że w raz z wejściem w życie art. 77 ust 1 Konstytucji, który przewiduje 
zasadę pełnego odszkodowanie za szkody wyrządzone działaniem władzy 
publicznej, powstały podstawy do oceny realizacji tej konstytucyjnej zasady na 
poziomie ustaw zwykłych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że zasada ta 
znajduje wyraz w kodeksie cywilnym. Naliczanie odszkodowania z wyłączeniem 
lucrum cessans przewidziane w art. 160 k.p.a., poczynając od 17 października 
1997 r., pozostawałoby wiec w rażącej sprzeczności z art. 77 ust 1, i stanowiło 
niedopuszczalne na poziomie ustawowym zróżnicowanie sytuacji poszkodowanych. 
Utrzymanie przewidzianego w tym przepisie ograniczenie odszkodowania, 
dotyczyłoby przy tym konstytucyjnie gwarantowanego prawa do odszkodowania za 
bezprawne wyrządzenie szkody w wypadkach uznawanych za szczególnie rażące 
naruszenia. Przepis art. 160 k.p.a. przewiduje odszkodowanie za decyzje 
administracyjne dotknięte wadami, które mają największy ciężar gatunkowy 
w  gradacji wad aktów i postępowań władzy publicznej. W konkluzji Trybunał 
stwierdził, że „Konstytucjonalizacja prawa do reparacji szkód wyrządzonych 
bezprawnie przez władzę publiczną nastąpiła z datą wejścia w życie Konstytucji. 

 
21
Dlatego też dotyczyć ona musi tylko szkód powstałych od tej daty. W konsekwencji 
za czas od 16 października 1997 r. nie można kwestionować konstytucyjności 
ograniczenia odszkodowania w k.p.a. do damnum emergens. Sytuacja zmienia się 
od 17 października 1997 r. i od tego momentu brak jest podstaw do naliczania 
odszkodowania z 
wyłączeniem lucrum cesanc dla szkód wyrządzonych 
wykonywaniem władzy publicznej, także w postaciach wskazanych w art. 160 
k.p.a.” 
Na tle tego wydawałoby się niebudzącego wątpliwości stanowiska Trybunału 
Konstytucyjnego pojawiła się rozbieżność w orzecznictwie, która skłoniła 
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do przedstawienia trzeciego zagadnienia 
sformułowanego 
w 
jego 
wniosku. 
W 
orzecznictwie 
Sądu 
Najwyższego 
zdecydowanie przeważa stanowisko, które jest zbieżne z sentencją, a zwłaszcza 
uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. 
K  20/02. Zostało ono wyrażone w uchwale z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08, 
OSNC 2009, nr 11, poz. 145 oraz wyrokach z dnia 22 stycznia 2008 r., II CSK 
376/07 niepubl., z dnia 8 lutego 2008 r., I CSK 477/07, niepubl., z dnia 12 marca 
2008 r., I CSK 435/07, niepubl., z dnia 4 kwietnia 2008 r., I CSK 464/07, niepubl., 
z  dnia 18 kwietnia 2008 r., II CSK 639/07, niepubl. z dnia 9 stycznia 2009 r., I CSK 
272/08, niepubl, z dnia 14 maja 2009 r., I CSK 306/08 niepubl. W orzeczeniach tych 
przeważnie 
Sąd 
Najwyższy 
odwołuje 
się 
wprost 
do 
wyroku Trybunału 
Konstytucyjnego i wskazuje, ze Trybunał za decydującą uznał datę powstawania 
szkody w majątku osoby poszkodowanej, i nie wiąże prawa do pełnego 
odszkodowania z innym zdarzeniem takim jak wydanie decyzji wadliwej, czy decyzji 
nadzorczej. Jednocześnie Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że odmienny pogląd, 
wiążący powstanie całej szkody wyłącznie z chwilą wydania wadliwej decyzji 
administracyjnej prowadzi do uznania sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego 
za niezrozumiałą i wewnętrznie sprzeczną. W takiej sytuacji pomimo uznania 
częściowej niekonstytucyjności art. 160 § 1 k.p.a., w istocie uniemożliwia się 
poszkodowanemu uzyskania odszkodowania w zakresie utraconych korzyści 
(uchwała z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08). 
W orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawił się jednak także odmienny 
pogląd. W wyrokach z dnia 5 grudnia 2007 r., I CSK 301/07 niepubl., z dnia 

 
22
16  kwietnia 2009 I CSK 524/08, OSNC-ZD 2009, nr 4, poz. 106, z dnia 18 czerwca 
2009 r., II CSK 26/09, niepubl., oraz w wyroku z dnia 15 października 2009 r., 
I  CSK 66/09 niepubl. Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 160 k.p.a. może być 
podstawą żądania odszkodowania za utracone korzyści tylko w przypadku, decyzja 
wadliwa została wydana po wejściu w życie Konstytucji. Nawiązując do 
podstawowej dla czynów niedozwolonych reguły intertemporalnej, zgodnie z którą 
zobowiązanie z czynów niedozwolonych należy oceniać według przepisów 
obowiązujących w chwili zdarzenia, z którym ustawa łączy odpowiedzialność 
odszkodowawczą, Sąd Najwyższy uznał, że o tym czy ma zastosowanie art. 160 
k.p.a. w brzmieniu nadanym mu przez wyrok Trybunału, powinna decydować chwila 
wydania decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem. W konsekwencji chwila, 
w  której wynikły w jakiejkolwiek postaci uszczerbki z tej decyzji, powinna być 
obojętna dla oceny stosowania art. 160 k.p.a. w brzmieniu nadanym mu wyrokiem 
Trybunału. W ocenie Sądu stanowisko takie daje się pogodzić z określeniem 
skutków czasowych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., 
jeżeli przez szkodę rozumieć samo naruszenie prawnie chronionego dobra, to 
powstanie szkody należy identyfikować z wydaniem wadliwej decyzji. (wyrok z dnia 
16 kwietnia 2009, I CSK 524/08). 
Oceniając oba stanowiska należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że 
drugie z nich prowadzi w istocie do nadania sentencji wyroku z dnia 23 września 
2003 r., innego znaczenia niż, jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, przypisywał 
jej sam Trybunał. W uzasadnieniu wyraźnie Trybunał wskazuje, że „…określenie 
rozmiarów szkody podlegającej naprawieniu” musi podlegać ocenie z punktu 
wiedzenia standardów przewidzianych w Konstytucji, dlatego od momentu wejścia 
jej w życie brak podstaw do naliczania odszkodowania z wyłączeniem lucrum 
cessans. Chodzi więc o inne rozumienie szkody niż to jakie naddaje mu Sąd 
Najwyższy w wyrokach, w których przyjęto, że powstanie szkody należy 
identyfikować z wydaniem wadliwej decyzji. 
Przeciwko takiemu stanowisku przemawiają także dodatkowe argumenty. 
Nawet gdyby przyjąć, że mamy do czynienia tylko z jedną szkodą wyrządzoną 
czynem niedozwolonym, na co może wskazywać literalna wykładnia przepisów k.c. 
o czynach niedozwolonych, to i tak zwolennicy tej koncepcji przyjmują, że rozmiar 

 
23
szkody może zwiększyć się z upływem czasu. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego 
należy wobec tego rozumieć w ten sposób, że mowa w nim o tej części szkody 
(tych uszczerbkach), o którą zwiększyła się jednolicie pojmowana szkoda. 
O wiele poważniejsze wątpliwości wzbudza koncepcja identyfikowania 
szkody z wydaniem wadliwej decyzji, jeżeli wziąć pod uwagę, że w istocie w razie 
wydania decyzji niezgodnej z prawem, można także wyodrębnić nie tylko czyn 
niedozwolony polegający na wyrządzeniu szkody tą decyzją, ale również inne 
niezgodne z prawem zachowanie organów władzy publicznej. Organy te są 
przecież zobowiązane do zachowania zgodnego z prawem. Łączenie wobec tego 
szkody i jej rozmiarów z chwilą wydania decyzji niezgodnej z prawem, w istocie 
stwarza dogodną sytuację dla organów władzy publicznej działających niezgodnie 
z  prawem. Do czasu gdy decyzja pierwotna, niezgodna z prawem, która wyrządził 
szkodę nie zostanie usunięta z obrotu, nie muszą się one obawiać konieczności 
pełnej rekompensaty wyrządzonych szkód, gdyż nawet pod rządem Konstytucji 
z  1997 r., odpowiedzialność taka nie powstanie. Nawet spójne dogmatycznie 
koncepcje nie mogą zaś uzasadniać takiej wykładni, która prowadzi do skutków 
sprzecznych 
z 
wprowadzonymi 
tą 
Konstytucją 
standardami 
ochrony 
poszkodowanych bezprawnymi działaniami władzy publicznej. 
IV. Mając na względzie, że każde z trzech zagadnień przedstawionych przez 
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wymaga zajęcia stanowiska w istotnych 
sprawach, w których wypowiadały się już powiększone składy Sądu Najwyższego, 
a nawet cała Izba Cywilna, a także znaczenie rozstrzygnięcie tych zagadnień 
zarówno z punktu widzenia teoretycznego (pojęcie czynu niedozwolonego, 
o  którym mowa w art. 4171 § 2 k.c., pojecie szkody, czy znaczenia decyzji 
nadzorczej dla stosowania przepisów nowych lub dawnych), a także mając na 
uwadze daleko idące skutki przyjętych rozwiązań dla poszkodowanych decyzjami 
niezgodnymi z prawem oraz Skarbu Państwa i innych podmiotów odpowiadających 
na podstawie art. 4171 § 2 k.c. – w pełni uzasadnionym jest przekazanie tych 
zagadnień do rozstrzygnięcia całej Izbie Cywilnej Sądu Najwyższego.