III CZP 33/13

Sygn. akt III CZP 33/13 
 
 
 
 
UCHWAŁA 
 
Dnia 24 lipca 2013 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
SSN Jacek Gudowski (przewodniczący) 
SSN Jan Górowski 
SSN Katarzyna Tyczka-Rote (sprawozdawca) 
 
Protokolant Katarzyna Bartczak 
 
w sprawie z powództwa P. S. 
przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta C. 
o zapłatę, 
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym 
w dniu 24 lipca 2013 r. 
zagadnienia prawnego  
przedstawionego przez Sąd Okręgowy w L. 
postanowieniem z dnia 28 listopada 2012 r.,  
 
„Czy wskazany w art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. 
o  drogach publicznych (Dz.U. z 2007 roku, Nr 19 poz. 115 tekst 
jednolity) w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 października 
2002 r., to jest do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 czerwca 
2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta 
miasta - Dz.U. z 2002 roku, Nr 113, poz. 984, zarząd miasta 
(obecnie prezydent 
miasta), 
jako 
zarządca 
drogi 
krajowej 
w   granicach 
miasta 
na 
prawach 
powiatu, 
w 
zakresie 
odpowiedzialności za szkodę wynikłą z nienależytego utrzymania 
nawierzchni drogi, reprezentuje Skarb Państwa, czy jednostkę 
samorządu terytorialnego, to jest miasto na prawach powiatu, którego 
jest organem?” 
 
 
 
 

 
2 
podjął uchwałę: 
 
Zarząd miasta jako zarządca drogi krajowej w granicach 
miasta na prawach powiatu (art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 
21 marca 1985 r. o drogach publicznych - jednolity tekst: Dz.U. 
z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), w zakresie odpowiedzialności 
za szkody wynikłe z nienależytego utrzymania nawierzchni 
drogi, reprezentował miasto na prawach powiatu. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
3 
Uzasadnienie 
 
Przedstawione zagadnienie prawne nasunęło się Sądowi Okręgowemu przy 
rozpoznawaniu apelacji powoda od wyroku oddalającego jego powództwo 
o odszkodowanie za szkodę powstałą w dniu 18 listopada 1999 r., polegającą na 
uszkodzeniu samochodu na skutek poślizgu, której powstanie powód łączył 
z  niewykonaniem obowiązku zimowego utrzymania drogi krajowej na odcinku 
przebiegającym przez miasto C. 
Powództwo 
skierowane 
zostało 
przeciwko 
Skarbowi 
Państwa 
reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta C., po czym w toku procesu na wniosek 
powoda do udziału w sprawie po stronie pozwanej wezwani zostali Miejskie 
Przedsiębiorstwa Robót Drogowych Sp. z o.o. w C. oraz Miasto C. Sąd pierwszej 
instancji 
wykluczył 
legitymację 
bierną 
Skarbu 
Państwa 
oraz 
Miejskiego 
Przedsiębiorstwa Robót Drogowych, które powstało już po zajściu zdarzenia 
powodującego szkodę. Uznał natomiast, że legitymacja taka przysługuje Miastu C. i 
wynika z postanowienia art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach 
publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu uszkodzenia samochodu  powoda 
(Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej powoływana jako „u.d.p.”). Przepis ten ustanawiał 
zarząd miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych w jego 
granicach, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Sąd przyjął, że zarządca 
ponosił 
odpowiedzialność 
za 
szkody 
wynikające 
ze 
złego 
stanu 
dróg 
pozostających w jego zarządzie. Oddalając powództwo wskazał, że powód nie 
skonkretyzował żądania kierowanego przeciwko Miastu C., ponadto powództwo 
jest przedawnione, nie zostały też wykazane przesłanki odpowiedzialności 
deliktowej. Powód w apelacji zarzucił, że zanegowanie legitymacji biernej Skarbu 
Państwa było błędne, ponieważ, jego zdaniem, jako właściciel drogi ponosi on 
odpowiedzialność również za szkody wynikłe ze złego stanu tych odcinków dróg 
krajowych, które znajdują się w granicach miast na prawach powiatu. 
Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że jego wątpliwości przedstawione 
do  rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu wynikają z niespójności pomiędzy 
przyjętą w art. 2 i art. 19 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 4 u.d.p. zasadą, że utrzymanie 
we właściwym stanie nawierzchni dróg obciąża zarządcę, którym jest organ 

 
4 
właściciela drogi, a wynikającym z art. 19 ust. 5 u.d.p. ustawy powierzeniem 
zarządowi miasta na prawach powiatu funkcji zarządcy nie tylko dróg gminnych 
i  powiatowych, ale także wojewódzkich (stanowiących własność samorządu 
województwa) 
i 
krajowych 
(będących 
własnością 
Skarbu 
Państwa) 
przebiegających w granicach miasta. Zdaniem Sądu pytającego, art. 19 ust. 5 
u.d.p. nie precyzuje, czy zarząd miasta sprawując zarząd miejskiego odcinka drogi 
krajowej 
reprezentował 
Skarb 
Państwa 
czy 
też 
jednostkę 
samorządu 
terytorialnego, której jest organem. Niejasność potęguje, zdaniem Sądu, 
szczególna pozycja prezydenta miasta na prawach powiatu, który jednocześnie 
jest starostą funkcjonalnym i na podstawie przepisów szczególnych wykonuje 
szereg zadań z zakresu administracji rządowej, w tym reprezentuje Skarb Państwa 
w bieżącym gospodarowaniu nieruchomościami. Sąd powołał się też na pogląd 
prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że prezydent miasta na 
prawach powiatu działa w postępowaniu administracyjnym o wydanie zezwolenia 
na realizację inwestycji drogowej jako organ administracji publicznej, a nie jako 
organ miasta – gminy. Zaznaczył, że wprawdzie art. 19 ust. 5 u.d.p. nie określa 
zarządu drogami krajowymi w granicach miasta na prawach powiatu zadaniem 
zleconym z zakresu administracji rządowej, jednak gdyby go uznać za przepis 
o   charakterze 
ustrojowym, 
możliwe 
byłoby 
wywiedzenie 
z 
jego 
treści 
odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody spowodowane nienależytym 
utrzymaniem drogi krajowej przez zarządcę. Z kolei koncepcję przyjętą przez 
Sąd Rejonowy Sąd Okręgowy uznał za rozwiązane wprowadzające klarowność 
zasad odpowiedzialności za szkody wynikłe z utrzymania dróg znajdujących się 
w granicach miasta na prawach powiatu. 
Reprezentująca Skarb Państwa Prokuratoria Generalna wniosła o odmowę 
podjęcia uchwały, ewentualnie o wydanie uchwały wykluczającej odpowiedzialność 
Skarbu Państwa za szkodę wskazaną w przedstawionym pytaniu. 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Artykuł 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw 
określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą 
ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) wprowadził zmiany w ustawie 
o drogach publicznych. Zmiany te polegały na nowym podziale dróg na kategorie - 

 
5 
pozostawiono drogi krajowe i wojewódzkie, natomiast dotychczasowe drogi 
gminne, lokalne miejskie i zakładowe zastąpiły drogi powiatowe i gminne (art. 2 
u.d.p.). W art. 2a u.d.p. określone zostały stosunki własnościowe. Własność 
Skarbu Państwa stanowią drogi krajowe, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne 
są własnością odpowiedniego szczebla samorządu terytorialnego. Zmianie uległa 
także struktura podmiotów zarządzających drogami publicznymi. Materii tej 
dotyczył  art. 19 u.d.p. ustanawiający jako zasadę, że zarządcą dróg krajowych jest 
organ administracji rządowej (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad), 
natomiast 
zarządcami 
dróg 
wojewódzkich, 
powiatowych 
i 
gminnych 
są 
odpowiednio organy właściwych jednostek samorządu terytorialnego (zarządy 
województwa, powiatu albo gminy). W ten sposób zrealizowane zostało założenie, 
że zarząd drogi wykonuje organ podmiotu będącego właścicielem danej drogi. 
Wyłom w tej regule uczynił art. 19 ust. 5 u.d.p. ustanawiając zarząd miasta na 
prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach tego miasta, 
z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Taki stan prawny obowiązywał 
w czasie, kiedy nastąpiła szkoda, której naprawienia domaga się powód. 
Późniejsze zmiany organu wskazanego w art. 19 ust. 5 u.d.p. – wynikające z art. 
41 pkt 5 lit.b ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, 
burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984 ze zm.), polegające na 
zastąpieniu 
kolegialnego 
organu 
wykonawczego 
(zarządu) 
– 
organem 
jednoosobowym 
(wójt, 
burmistrz, 
prezydent 
miasta) 
– 
nie 
łączą 
się 
z postanowieniami nakazującymi ocenę wcześniejszych zdarzeń w świetle 
zmienionych przepisów. W konsekwencji rozważania Sądu Okręgowego oparte na 
analizie pozycji i zadań prezydenta miasta na prawach powiatu nie mają istotnego 
znaczenia.  
Pojęcie zarządcy zdefiniowane jest w art. 19 ust. 1 u.d.p. przez wskazanie 
zakresu jego kompetencji – jest to organ do którego właściwości należą sprawy 
z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. 
Otwarty katalog obowiązków zarządcy określa art. 20 u.d.p., który w punkcie 4 
wymienia utrzymanie nawierzchni, chodników, obiektów inżynierskich, urządzeń 
zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, a więc także 
zapewnienie zimowego utrzymania drogi. Zadania te zarządca może wykonywać 

 
6 
sam lub przy pomocy powołanej w tym celu jednostki organizacyjnej – zarządu 
drogi (art. 21 ust. 1 u.d.p.). Zarząd miasta jako zarządca drogi wykonywał więc 
szeroki zakres zadań, przedmiotowo określonych w przepisach rangi ustawowej. 
Zadania te realizowane były na jednakowych zasadach w odniesieniu do 
wszystkich dróg przebiegających w granicach miasta, z zakresu jego kompetencji 
art.19 ust. 5 u.d.p. wyłączał jedynie drogi ekspresowe i autostrady. Zasady 
ponoszenia kosztów budowy i utrzymania dróg publicznych określała wówczas 
ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz.U. Nr 123, 
poz. 780 ze zm.), która w art. 2 ust. 3 stanowiła, że w granicach miast na prawach 
powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, 
utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad 
i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Jednocześnie art. 4 
ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie 
powiatowym (Dz.U. nr 91 poz. 758) do zadań miasta na prawach powiatu zaliczał 
wykonywanie 
określonych 
ustawami 
zadań 
publicznych 
o 
charakterze 
ponadgminnym m. in. w zakresie transportu i dróg publicznych. Skoro więc zarząd 
miasta na prawach powiatu, będący organem wykonawczym jednostki samorządu 
terytorialnego, jaką tworzyło to miasto, był ustawowo ustanowionym zarządcą m. 
in. przebiegającej w jego granicach drogi krajowej, przy czym koszty związane 
z zarządem finansowane były w całości z budżetu miasta, to uznać należy, 
że w zakresie 
odpowiedzialności 
wynikającej 
z 
nienależytego 
wykonania 
obowiązków zarządcy zarząd miasta reprezentował miasto na prawach powiatu, 
a nie Skarb Państwa jako właściciela drogi. Odczytanie art. 19 ust. 5 u.d.p. jako 
podstawy przypisania miastu na prawach powiatu dokonywania czynności 
zarządcy w imieniu i na rzecz właściciela tej nieruchomości wymagałoby 
wyraźnego zapisu ustawowego. 
Stanowisko przyznające miastu na prawach powiatu legitymację bierną 
w sprawie o odszkodowanie za szkodę spowodowaną nienależytym wykonaniem 
obowiązku utrzymania nawierzchni dróg publicznych każdej kategorii (konkretnie 
chodników przy tych drogach), za wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad, 
Sąd Najwyższy wyrażał już wcześniej w niepublikowanych wyrokach z dnia 

 
7 
29 stycznia 1999 r., I CKN 1005/97 oraz z dnia 19 lutego 2010 r., IV CSK 369/09 
i pogląd ten podtrzymuje. 
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak na wstępie.