III CZP 200/95

SA/Rz 1761/03 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2004-06-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Ryszard Bryk /przewodniczący/
Symbol z opisem
612  Sprawy geodezji i kartografii
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 8, art. 10 § 1, art. 12, art. 30 § 4, art/ 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
§ 46 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant: ref.staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. i J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dn. [...].07.2003 r. Nr [...] 2. określa, że przedmiotowa decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących A. K. i J. B. po 30 zł /trzydzieści/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
SA/Rz 1761/03
Uzasadnienie
Decyzją z dn. [...].08.2002r. [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków miasta R. obrębu [...]. Od tej decyzji odwołania wniosły A. K. i B. L., kwestionujące brak uwzględnienia zastrzeżeń dotyczących wystąpienia dwóch tytułów własności wskutek nieprecyzyjnej synchronizacji dokonanej w 1972r. przez Wydział Geodezji. Odwołujące wskazywały, że przeprowadzana obecnie synchronizacja jest okazją do sprostowania wywołanych nieprawidłowości, dotyczących dojazdu do ich działek. Odwołujące się powoływały się także na opinię geodety – biegłego sądowego B. C. z dn.25.05.2001r., wskazującego na błędną synchronizację. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dn. [...].11.2002r. [...] uchylił decyzję organu I instancji z dn. [...].08.2002r. w części dotyczącej nieuwzględnienia zastrzeżeń A. K. i B. L. odnośnie wykazania drogi dojazdowej do działek nr 73 i 59 położonych w obrębie [...] (oznaczenia sprzed modernizacji) i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą do wydania decyzji kasacyjnej było nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu zastrzeżeń posługiwaniem się nową numeracją działek oraz faktem złożenia zastrzeżeń przez B. L., podczas gdy z dokumentów wynikać ma, że właścicielką działki nr 73 jest J. B. W aktach, jak wytknął organ odwoławczy, brak było pełnomocnictwa dla występowania w imieniu J. B. Decyzję zaadresowaną do W. B. nie doręczono, albowiem poczta zwróciła korespondencję z adnotacją o śmierci adresata.
Organ I instancji pismem z dn.8.01.2003r. wskazał na nowy termin załatwienia sprawy (do 15.04.2003r.), motywując to skomplikowanym charakterem sprawy oraz koniecznością dokonania oględzin w terenie. Kolejnym pismem z dn.15.04.2003r. wskazano na nowy termin załatwienia sprawy (do 15.06.2003r.), zwłokę uzasadniając charakterem sprawy, choroba pracownika oraz potrzebą prowadzenia dodatkowego badania dokumentów. Organ I instancji zgromadził wypisy z ewidencji gruntów oraz wypisy hipoteczne działek, nie prowadząc oględzin nieruchomości. Decyzją z dn. [...].07.2003r. [...] Prezydent Miasta powołując się na dyspozycję art.20 i 22 ustawy z dn.17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz powołując ogólnie przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn.29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454) orzekł "po ponownym rozpatrzeniu odwołań A. K. i B. L." w ten sposób, że odmówił uwzględnienia zastrzeżenia złożonego do okazanego operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków miasta R. – obręb [...] w części dotyczącej drogi dojazdowej do działek nr 542 i 541 przez działki nr 543 i 544. Organ I instancji uznał, że zachodzi zgodność zmodernizowanej ewidencji gruntów obrębu [...] z poprzednią ewidencją gruntów obrębu [...] założoną w roku 1964. Na mapie droga dojazdowa wykazywana była linia przerywaną i nie stanowić miała odrębnego przedmiotu własności. W czasie modernizacji działka nr 73 obrębu [...] utworzyła działkę 542, działka nr 59 obrębu [...] utworzyła działkę 541, działki nr 72/1 i 72/2 obrębu [...] utworzyły działkę 543, zaś działka nr 60 obrębu [...] utworzyła działkę nr 544. J. B., wedle Prezydenta Miasta, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dn.25.05.2000r. [...] stała się właścicielką działki 542, zaś prawo własności działek o nr 72/1 i 72/2 przynależy do M. D. W Sądzie Rejonowym w R. toczyć się ma sprawa z powództwa M. D. ([...]) o zakazanie naruszania wschodniego krańca działki 72/1. Organ I instancji wskazał dalej, że synchronizację dla potrzeb wpisu do ksiąg wieczystych prowadzą jednostki wykonawstwa geodezyjnego, zaś organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może wykonywać tego typu działań. Organ uznając, że między właścicielami działek istnieje spór, co do prawa własności wywiódł, że spór taki winien rozstrzygnąć sąd powszechny. Decyzję organ I instancji, adresowaną także do W. B., doręczył M. W. oraz A. B., dzieciom zmarłego W. B.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. B., wskazując iż jest spadkobierczynią po Z. L., która w 1927r, nabyła parcelę budowlaną wraz z udziałem w wysokości ¼ w drodze dojazdowej do tych parcel, stanowiącej ówcześnie pgr 9/6, zapisaną w KW nr [...]. Z opinii biegłego geodezyjnego odwołująca się dowiedziała o bezprawnym jej zdaniem, odłączeniu części parceli gruntowej pgr 9/6 i powiększeniu w ten sposób działek 543 i 544. J. B. wskazała, że działka ta stanowi wspólną drogę dojazdową, jest wskazana w księdze wieczystej i brak jest podstaw do dokonywania dowolnych zmian, w ten sposób, iż dojdzie do powiększenia części działek należących do M. D. Co do toczącego się postępowania przed sądem powszechnym to zostało ono zawieszone, a sama powódka nie stawiła się w sądzie. Odwołanie od decyzji złożyła także A. K. domagając się uchylenia decyzji I instancji i orzeczenia o istocie sprawy, względnie o wydanie decyzji kasacyjnej. W zarzutach odwołania wskazała, że organ I instancji ograniczył się jedynie do przedstawienia zmiany oznaczenia poszczególnych działek na skutek modernizacji, nie wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego decyzją II instancji z dn. [...].11.2002r., ograniczył się do zbadania treści KW nr [...], pomijając ustalenia z KW nr [...]. Z treści opinii biegłego geodety wynika, że błędna synchronizacja przeprowadzona w 1972r. przez organ administracyjny wywołała podwójne tytuły własności do tego samego gruntu, a odwołująca się uznaje iż niesłusznym jest w takiej sytuacji odsyłanie jej na drogę postępowania sądowego. Zdaniem A. K. droga dojazdowa istnieje, a ewidencja gruntów winna odzwierciedlać stan faktyczny istniejący od wielu lat, dodatkowo wskazując na błędny numer Dziennika Ustaw, w którym znajduje się ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a jaki powołał organ I instancji.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dn. [...].10.2003r. [...] wydaną z powołaniem się na art.138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dn.14.06.1960r. – tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), art.20 ust.1 i 2 oraz art.7b ust.2 pkt 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego (ustawa z dn.17.05.1989r. tekst jednol. Dz.U. Nr 100, poz.1086 ze zm.) oraz § 36 pkt 6 i § 45 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dn. [...].07.2003r. W motywach decyzji II instancja wywiodła, iż złożone odwołania nawiązujące do opinii geodezyjnej biegłego geodety świadczą o istnieniu sporu na gruncie, co do przebiegu drogi dojazdowej do działek o nr 73 i 59 (sprzed modernizacji). Zdaniem Wojewody sprostowanie istniejącego błędu w ewidencji gruntów miasta R. i wykazanie drogi dojazdowej do działek o nr 541 i 542 (po modernizacji) nie może nastąpić w drodze postępowania administracyjnego, albowiem wiązałoby się z rozstrzygnięciem sporu co do części działki, stanowiącej własność M. D., do czego organy administracji publicznej nie są upoważnione. Odwołując się do tezy zawartej w opinii geodezyjnej biegłego sądowego, organ odwoławczy wywiódł, iż niezbędnym jest w przedmiotowej sprawie przeprowadzenie postępowania o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych. Pogląd ten wsparto tezą zawartą w uchwale Sądu Najwyższego z dn.31.01.1996r. III CZP 200/95 (opubl.OSNCP 1995/5/67). Wskazano ponadto, że wpis do ewidencji nie przesądza w sposób ostateczny o tytule własności danego podmiotu w odniesieniu do określonej nieruchomości i nie służy ochronie własności. Powołując się na § 46 ust.2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego uznał, że zmiany danych w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych i aktów normatywnych, wprowadzając je z urzędu.
Skargę na powyższą decyzję, skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniosły A. K. i J. B. A. K. wskazała, że uzasadnienia decyzji obu instancji uparcie bronią niekompetencji urzędników, stanowiąc rażące naruszenie istniejącego stanu rzeczy. J. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, w motywach skargi zarzucając naruszenie prawa. Skarżąca wskazuje, że wprawdzie przyznano, iż dokonano błędu w ewidencji geodezyjnej, ale organy nie chcą tego błędu naprawić, narażając strony na koszty. Przeprowadzaną modernizację skarżąca uznaje za dobrą okazję do naprawienia błędu, dziwiąc się uporowi organów, iż nie chcą przywrócić poprzedniego stanu prawnego i faktycznego. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, obszernie opisując stan faktyczny sprawy i odwołując się do motywów zapadłej decyzji.
Na rozprawę stawiła się także M. M., oświadczając iż jest spadkobiercą po W. B., a Sąd postanowił dopuścić ją w charakterze uczestnika postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270, zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skargi są zasadne, aczkolwiek sąd uwzględnił naruszenia prawa nie wskazane w nich.
Przedmiotem postępowania jest decyzja w zakresie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków miasta R. obręb [...]. Zauważyć należy, że w sprawie tej, po wydaniu przez Prezydenta Miasta decyzji z dn. [...].08.2002r. ([...]) zapadła decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego z dn. [...].11.2002r. mająca charakter kasacyjny. Oceną wskazaną w tej decyzji związał się organ odwoławczy, nadto ocena ta wiązała Prezydenta Miasta przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w zakresie podlegającym uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji miał między innymi wyjaśnić kwestię charakteru uczestniczenia w postępowaniu B. L., skoro wnosząc zastrzeżenia do operatu opisowo-kartograficznego nie legitymowała się ona pełnomocnictwem do działaniu w imieniu strony – J. B. Kwestii tej organ I instancji nie wyjaśnił, przystępując ponownie do rozpatrywania "odwołań" A. K. i B. L. (tak w osnowie decyzji z dn. [...].07.2003r.). Wydaje się, że organ I instancji nie zwrócił uwagi, że odwołania tych osób już zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy, do rozważenia natomiast pozostały zastrzeżenia tych osób, złożone na etapie wyłożenia projektu opisowo-kartograficznego. Prezydent Miasta w prowadzonym ponownie postępowaniu uchybił obowiązkowi wynikającemu z art.10 § 1 k.p.a. nie zapewniając czynnego udziału strony w postępowaniu w odniesieniu do następców prawnych po zmarłym W. B. W. B. był wykazywany jako właściciel działki o nr 544 (po modernizacji), a fakt jego śmierci był organom znany po wydaniu decyzji przez II instancję w dn. [...].11.2002r., albowiem korespondencja kierowana do niego została zwrócona przez pocztę z adnotacją o śmierci adresata (k.10 akt II instancji). Organ odwoławczy nie zwrócił na to uwagi, a w konsekwencji Prezydent Miasta nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu następcom zmarłego W. B. Uchybienia tego nie sanuje doręczenie decyzji, na skutek zalecenia organu odwoławczego, A. B. i M. W. W aktach sprawy brak jest dowodu, że to te właśnie osoby są spadkobiercami, zadość takiemu obowiązkowi ustalenia następców prawnych (por. art.30 § 4 k.p.a.) nie czyni notatka służbowa zalegająca na k.55 akt I instancji. Dowodem na naruszenie tego przepisu jest chociażby zgłoszenie się do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym M. M., wywodzącej iż także jest spadkobierczynią po W. B. Czynny udział strony zagwarantowany jest sankcją wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.), uchybienie to Sąd uwzględnił, jako przesłankę do uchylenia decyzji (art.145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa).
Zdaniem Sądu organ I instancji wadliwie skonstruował rozstrzygnięcie w decyzji z dn. [...].07.2003r.. Podstawę do wydania decyzji w sprawie stanowił § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn.29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, choć organ powołał się na całość tego rozporządzenia, nie precyzując podstawy prawnej. § 46 ust.2 cyt. rozporządzenia stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie założenia ewidencji gruntów i budynków kończy decyzja administracyjna starosty w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego, która poza wymogami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego powinna zawierać: 1) określenie sposobu i zakresu uwzględnionych uwag i zastrzeżeń zgłoszonych w trakcie wyłożenia projektu opisowo-kartograficznego, 2) uzasadnienie stanowiska organu w sprawie uwag i zastrzeżeń nieuwzględnionych. Skoro Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego decyzją z dn. [...].11.2002r. uchylił decyzję I instancji w zakresie dotyczącym nieuwzględnienia zastrzeżeń A. K. oraz B. L., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, to oznaczać to musiało, że operat opisowo-kartograficzny nie został w tej części zatwierdzony. O ile Prezydent Miasta nie podzielał zastrzeżeń, pomijając niewyjaśnioną kwestię uczestnictwa B. L., to był uprawniony do zatwierdzenia operatu, nie zaś w treści decyzji do "odmowy uwzględnienia zastrzeżenia złożonego do operatu". Z mocy § 46 ust.2 cyt. wcześniej rozporządzenia uzasadnienie stanowiska organu w sprawie uwag i zastrzeżeń nieuwzględnionych, a złożonych w trakcie wyłożenia projektu, nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy, a jest dodatkowym elementem uzasadnienia decyzji. Tak zresztą była skonstruowana pierwotna decyzja Prezydenta Miasta z dn. [...].08.2002r. Decyzja organu I instancji narusza zatem § 46 ust.2 cyt. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Utrzymując w mocy taką decyzję I instancji organ odwoławczy naruszył dyspozycję art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Naruszenie prawa materialnego, wskazane powyżej miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd podziela natomiast stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy, że rozbieżność wpisów w księgach wieczystych może być rozstrzygane w postępowaniu przed sądem powszechnym. Godzi się zauważyć, że strony mogą rozważyć wystąpienie o odszkodowanie, o ile wykażą, że błąd organu geodezyjnego naraził ich na koszty dochodzenia swych praw.
Prowadząc ponownie postępowanie Prezydent Miasta winien wezwać B. L. do wykazania się działaniem w imieniu strony postępowania, z zagrożeniem pozostawienia jej zastrzeżenia bez rozpatrzenia. Organ ten winien także wyjaśnić kwestię następstwa prawnego po W. B., uzyskując stosowne dokumenty na tę okoliczność (np. postanowienie sądowe o stwierdzeniu nabycia spadku).
Sąd zwraca uwagę Prezydentowi Miasta na znaczną przewlekłość w załatwieniu sprawy po wydaniu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Od daty doręczenia tej decyzji odwoławczej (29.11.2002r.) do daty wydania kolejnej decyzji przez organ I instancji ([...].07.2003r.) upłynęło ponad 7 miesięcy. Organ informował o przyczynach zwłoki uzasadniając ją m.in. potrzeba przeprowadzenia oględzin, co miało być utrudnione w okresie zimowym. Akta sprawy nie dają dowodu na to, że takowe oględziny odbyły się. Takie zachowanie organu podważaniu zaufanie obywateli do organów Państwa (art.8 k.p.a.), nadto stanowi naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego (art.12 § 1 k.p.a.).
Uznając zatem, że zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem prawa o jakim mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. a i b Ppsa Sąd uchylił decyzje obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.97 § 2 Pwsa.