III CZP 151/07

Sygn. akt III CZP 151/07 
 
 
 
UCHWAŁA 
 
Dnia 28 lutego 2008 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
SSN Zbigniew Strus (przewodniczący) 
SSN Iwona Koper 
SSN Kazimierz Zawada (sprawozdawca) 
 
Protokolant Bożena Kowalska 
 
w sprawie z powództwa Miasta W. 
przeciwko Przedsiębiorstwu Kontroli Parkingu Ulicznego W. w W. 
o zapłatę, 
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym 
w dniu 28 lutego 2008 r., 
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny  
postanowieniem z dnia 17 października 2007 r.,  
"Czy umowa na podstawie, której organ właściwy do pobierania opłat 
za parkowanie pojazdów samochodowych (ustalony w myśl § 8 ust. 2 
rozporządzenia Rady Ministrów z 27. VI. 2000 r. w sprawie 
szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów 
samochodowych na drogach publicznych Dz.U. 51 poz. 608) 
upoważnia do ich pobierania inny podmiot, który w myśl postanowień 
umowy zatrzymuje dla siebie część pobranych kwot z tytułu opłat za 
parkowanie pojazdów samochodowych, jest ważna ?" 
 
podjął uchwałę: 
 
Przed terminem utraty mocy prawnej paragrafu 8 ust. 2 
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r.              
w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za 
parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych 
(Dz. U. Nr 51, poz. 608) zastrzeżenie w umowie, która do 

 
2 
pobierania tych opłat upoważniała inny podmiot niż właściwy 
organ, że zatrzymuje on część zainkasowanych opłat tytułem 
wynagrodzenia, nie powodowało nieważności tej umowy. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Uzasadnienie 
 
 

 
3 
 
 
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r. zasądził od pozwanego 
przedsiębiorstwa „W.” w W. na rzecz miasta W. kwotę 10 826 837,82 zł z 
ustawowymi odsetkami. Strona powodowa dochodziła zasądzonej kwoty tytułem 
należności za parkowanie samochodów w określonych strefach. Swoje roszczenie 
uzasadniała nieprawidłowym rozliczeniem się strony pozwanej  z pobieranych opłat 
za parkowanie.  
 
Sąd Okręgowy ustalił, że strona pozwana na podstawie zawartej ze stroną 
powodową umowy inkasowała opłaty za parkowanie w ramach „miejskiego systemu 
parkowania płatnego niestrzeżonego”. Z § 6 ust. 5 umowy wynikało, że opłaty za 
parkowanie uwzględniają podatek VAT. Według § 10 umowy, strony miały dzielić 
między siebie całość wpływów z tytułu opłat za parkowanie, a § 13 ust. 2 
postanawiał, że strona pozwana uiszcza, zgodnie z obowiązującymi przepisami, od 
całości wpływów podatek VAT. W praktyce rozliczenie przedstawiało się tak, że 
strona pozwana pomniejszała sumę wpływów z tytułu opłat za parkowanie o 22% 
(naliczany i deklarowany podatek VAT), pozostałą zaś kwotę dzieliła na część 
przypadającą jej i część należną stronie powodowej.  
 
Uwzględniając powództwo, Sąd Okręgowy uznał, zgodnie z wyrokiem 
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02 (OTK-A 2002, nr 7, 
poz. 91), że opłaty uiszczane przez osoby korzystające z systemu płatnego 
parkowania mają charakter daniny publicznej i dlatego nie podlegają podatkowi od 
towarów i usług. W okolicznościach sprawy podatkowi temu mogły podlegać 
jedynie usługi świadczone stronie powodowej przez stronę pozwaną. W rezultacie 
rozliczenie stron z tytułu wpływów za opłaty parkingowe powinno uwzględniać tylko 
podatek VAT od otrzymanego przez stronę pozwaną wynagrodzenia za usługi 
świadczone stronie powodowej, nie mogło natomiast uwzględniać podatku VAT 
odprowadzanego przez stronę pozwaną od stanowiących daninę publiczną opłat 
parkingowych.    
 
Rozpatrując apelację powódki, Sąd Apelacyjny powziął wątpliwość, której dał 
wyraz w przedstawionym zagadnieniu prawnym. Źródłem wątpliwości Sądu 
Apelacyjnego stała się kwestia możliwości upatrywania podstawy do zawarcia 

 
4 
łączącej strony umowy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. 
w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów 
samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. nr 51, poz. 608 – dalej: 
„rozporządzenie z dnia 27 czerwca 2000 r.”). Rozporządzenie to zostało wydane 
z powołaniem się na art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach 
publicznych (Dz. U. nr 14 poz. 60 ze zm. – dalej: „u.d.p.”). Przepis ten w zakresie 
upoważnienia 
Rady 
Ministrów 
do 
określenia 
w 
drodze 
rozporządzenia 
szczegółowych 
zasad 
wprowadzania 
opłat 
za 
parkowanie 
pojazdów 
samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych 
opłat został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., 
P 6/02 - podobnie jak § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 
rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. – za niezgodny z Konstytucją. 
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zastrzegł, że art. 13 ust. 4 u.d.p. we 
wspomnianym zakresie oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 
27 czerwca 2000 r. tracą moc dopiero z dniem 30 listopada 2003 r., a opłaty 
pobrane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z dnia 
27 czerwca 2000 r. nie podlegają zwrotowi.  
 
Sąd Apelacyjny, z jednej strony, akceptuje pogląd, że wtedy kiedy 
orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje termin utraty mocy określonego 
przepisu, przepisu tego nie można niestosować w sprawach, które – jak niniejsza – 
dotyczą okresów poprzedzających ten termin, z drugiej jednak strony, zwraca 
uwagę na to, że praktyka pobierania opłat za parkowanie przez podmioty 
upoważnione do tego przez zarządy dróg na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia 
z  dnia 27 czerwca 2000 r. doprowadziła do otrzymywania przez zarządy dróg 
jedynie części pobieranych opłat za parkowanie (pewnej zryczałtowanej kwoty) 
i tym samym do zmiany budżetowego charakteru tych opłat, a przede wszystkim do 
ich wydatkowania niezgodnie z ustawą. Trybunał Konstytucyjny, mimo odroczenia 
terminu utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów, w uzasadnieniu swego wyroku 
zaznaczył, że to, iż ustawodawca nie przestrzegał standardów wydatkowania 
i dystrybucji opłat za parkowanie, nie oznacza, iż niezgodnych z tymi standardami 
umów, zawartych na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 
2000 r., nie można wzruszyć. 

 
5 
 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:  
 
Paragraf 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. stanowił między 
innymi, że zarząd drogi może upoważnić do pobierania opłat za parkowanie inne 
jednostki organizacyjne. Zawarta w art. 13 ust. 4 u.d.p. delegacja pozwalała jednak 
Radzie Ministrów tylko na wskazanie organu właściwego do pobierania opłat za 
parkowanie, nie umocowywała natomiast Rady Ministrów do upoważnienia 
wskazanego organu do dalszego przekazania swoich kompetencji innemu 
podmiotowi. Paragraf 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. był zatem - 
jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02 – 
niezgodny, o tyle, o ile przekraczał zakres delegacji ustawowej, z art. 13 ust. 4 
u.d.p. oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ponadto wynikające z § 8 ust. 2 
rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. upoważnienie do dalszego 
przekazywania 
kompetencji 
w 
zakresie 
pobierania 
opłat 
za 
parkowanie 
pozostawało w sprzeczności z art. 21 ust. 1 u.d.p., wykluczającym wykonywanie 
obowiązków zarządcy drogi przez inne jednostki organizacyjne niż czyli zarządy 
dróg.   
W praktyce korzystano z obarczonego wskazanymi wadami konstytucyjnymi 
§ 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. w ten sposób, że na podstawie 
umów cywilnoprawnych przekazywano pobieranie opłat za parkowanie innym 
podmiotom niż właściwe organy, a podmioty te określoną ryczałtowo kwotę 
zatrzymywały jako wynagrodzenie za świadczone usługi. W przedstawionym 
zagadnieniu prawnym chodzi o ocenę ważności takich umów. Otóż nie budzi 
wątpliwości, że ich ważność powinna być oceniana na ogólnych zasadach prawa 
cywilnego dotyczących czynności prawnych, jedną zaś z przesłanek ważności 
czynności prawnej, wynikającą z art. 58 § 1 k.c., jest wymaganie niesprzeczności 
treści czynności prawnej z ustawą (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu 
sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 września 2007 r., III CZP 31/07, OSNC 2008, 
nr 2, poz. 14). Jak wynika z powoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz 
nawiązujących do niego innych orzeczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu 
Administracyjnego z dnia 10 lipca 2003 r., I SA/W 1975/02, OSP 2004, z. 1, poz. 
12, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2004 r., IV CK 693/03, 
niepubl.), omawiane opłaty za parkowanie mają – tak jak przyjął Sąd Apelacyjny - 

 
6 
charakter daniny publicznej, podlegającej, zgodnie z właściwymi przepisami,  
wydatkowaniu, pod rygorem naruszenia dyscypliny finansów publicznych, na ściśle 
określone cele publiczne. Należy przyjąć, że z wspomnianych regulacji prawa 
publicznego, normujących w sposób ścisły i bezwzględny wydatkowanie opłat za 
parkowanie, wynika zarazem zakaz dokonywania wszelkich czynności prawnych 
prowadzących do ukształtowania się niezgodnych z tymi regulacjami stosunków 
prawnych, pod zastrzeżoną w art. 58 § 1 k.c. sankcją nieważności (por. uchwałę 
Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 1967 r., III CZP 108/66, OSNC 1968, nr 2, 
poz. 14, oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1985 r., I CR 198/85, 
z. 4, poz. 92, z dnia 12 grudnia 1997 r., II CKN 512/97, OSNC 1998, nr 6, poz. 106, 
z dnia 15 grudnia 2001 r., II CKN 383/00, LEX nr 52627, z dnia 28 czerwca 2002 r., 
I CKN 841/00, OSNC 2003, nr 6, poz. 91, i z dnia 1 grudnia 2006 r., I CSK 299/06, 
OSNC 2007, nr 10, poz. 157). Gdyby zatem przy ocenie ważności umów, na 
podstawie których innym podmiotom niż właściwe organy przekazywano pobieranie 
opłat 
za 
parkowanie 
z 
zastrzeżeniem 
możliwości 
zatrzymania 
części 
zainkasowanych opłat tytułem wynagrodzenia, uwzględniać jedynie same 
wspomniane regulacje, tj. z pominięciem uchylonego przez Trybunał Konstytucyjny 
§ 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r., postanowienia tych umów 
o możliwości zatrzymania części zainkasowanych opłat tytułem wynagrodzenia, 
a w konsekwencji i całe te umowy powinny być uznane za nieważne (art. 58 § 1 i 3 
k.c.).    
W takich jednak okolicznościach, jak występujące w sprawie, § 8 ust. 2 
rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. nie może być pominięty przy ocenie 
ważności umów, na podstawie których innym podmiotom niż właściwe organy 
przekazywano pobieranie opłat za parkowanie z zastrzeżeniem możliwości 
zatrzymania części zainkasowanych opłat tytułem wynagrodzenia. Orzeczenia 
Trybunału o niezgodności z Konstytucją określonego aktu normatywnego (przepisu 
lub normy) wywierają wprawdzie co do zasady skutek z mocą wsteczną, tj. od 
chwili wydania zakwestionowanego aktu normatywnego lub od chwili wejścia 
w  życie Konstytucji, jednakże wydane przez Trybunał orzeczenie określające 
późniejszy od daty jego ogłoszenia termin utraty mocy obowiązującej aktu 
normatywnego działa w drodze wyjątku opartego na art. 190 ust. 3 Konstytucji 

 
7 
w zasadzie jedynie na przyszłość, licząc od tego terminu. Wyjątek ten uzasadnia 
cel odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Wsteczny 
skutek orzeczenia określającego późniejszy od daty jego ogłoszenia termin utraty 
mocy obowiązującej aktu normatywnego należy dopuścić tylko jako swoistą premię 
za aktywność konstytucyjną w sprawie, która była przyczyną postępowania przed 
Trybunałem, inaczej bowiem przekreślony zostałby sens inicjowania tego 
postępowania. Poza tym z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości 
odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego można wywieść 
wniosek, że Trybunał Konstytucyjny jest władny określić także granice wstecznego 
zasięgu skutków swego orzeczenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 
9 października 2003 r., I CK 150/02, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 132, i cytowane 
w  nim orzecznictwo, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2003 r., 
K 25/01, OTK-A 2003, nr 6, poz. 60, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 
2004 r., III CZP 112/03, OSNC 2005, nr 4, poz. 61, uchwała Sądu Najwyższego 
z dnia 23 czerwca 2005 r., III CZP 35/05, OSNC 2006, nr 5, poz. 81, wyrok Sądu 
Najwyższego z dnia 7 października 2005 r., II CK 756/04, LEX nr 206268, uchwała  
Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, LEX nr 258519 oraz 
uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/06, LEX 
nr 322105).  
Wbrew odmiennemu zapatrywaniu wyrażonemu w wyroku Naczelnego Sądu 
Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05, „Wokanda” 2006, nr 5, 
poz. 35) nie ma podstaw do tego, aby stanowiska o prospektywnych co do zasady 
skutkach tych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które odraczają termin utraty 
mocy obowiązującej aktu normatywnego, nie odnosić do przepisów rangi 
podstawowej. Według utrwalonego w orzecznictwie poglądu, każdy sąd jest 
wprawdzie uprawniony do samodzielnej oceny, czy przepisy rozporządzenia 
mogącego mieć zastosowanie w sprawie są zgodne z ustawą i Konstytucją, stąd 
jednak nie można wnosić, że sądy mają uprawnienie do powyższej oceny także 
w   okresie 
odroczenia 
utraty 
mocy 
obowiązującej 
określonego 
przepisu 
rozporządzenia przez Trybunał Konstytucyjny, przyznanie bowiem sądom takiego 
uprawnienia podważałoby sens wydawania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczeń 
odraczających utratę mocy obowiązującej przepisów rangi podstawowej.  

 
8 
W tych zatem sprawach, w których spór dotyczy okresu poprzedzającego 
wskazany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, 
termin utraty mocy obowiązującej § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 
2000 r., przepis ten musi być w zasadzie stosowany przez sądy przy ocenie 
ważności umów, na podstawie których innym podmiotom niż właściwe organy 
przekazywano pobieranie opłat za parkowanie z zastrzeżeniem możliwości 
zatrzymania części zainkasowanych opłat tytułem wynagrodzenia. Jak wiadomo, 
przepis ten był rozumiany jako upoważniający do zawierania wspomnianych umów, 
a więc i tym samym do przeznaczenia części pobieranych opłat, stanowiących 
daninę publiczną, na wynagrodzenie dla inkasującego opłaty innego podmiotu niż 
właściwy organ. Sposób określenia wynagrodzenia należy uznać za kwestię 
techniczną, obojętną z punktu widzenia samej dopuszczalności przeznaczenia na 
wynagrodzenie części pobieranych opłat. Określenie wynagrodzenia mogło więc 
przybrać także postać postanowienia uprawniającego do zatrzymania części 
zainkasowanych opłat. W konsekwencji przed terminem utraty mocy prawnej 
przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. zastrzeżenie 
w  umowie, która do pobierania tych opłat upoważniała inny podmiot niż właściwy 
organ, że podmiot ten zatrzymuje część zainkasowanych opłat tytułem 
wynagrodzenia, nie powodowało nieważności tej umowy.  
Odrębną kwestią jest ocena omawianych umów w innych aspektach niż  ich 
ważność ze względu na zastrzeżenie upoważniające inny podmiot niż właściwy 
organ do zatrzymania części zainkasowanych opłat tytułem wynagrodzenia. 
Na ocenę wspomnianych umów w powyższym zakresie § 8 ust. 2 rozporządzenia 
z dnia 27 czerwca 2000 r. nie ma wpływu. W tym zakresie umowy te mogą być więc 
oceniane na ogólnych zasadach, bez jakichkolwiek ograniczeń nawet w sporach 
dotyczących 
okresów 
poprzedzających 
wskazany 
w 
wyroku 
Trybunału 
Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, termin utraty mocy 
obowiązującej § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. Dotyczy to na 
przykład zagadnienia nieważności ze względu na zmowę osób reprezentujących 
strony na szkodę jednej z nich albo zagadnienia uchylenia się od skutków 
prawnych z powodu błędu lub podstępu. Wymieniona kwestia pozostaje jednak 
poza zakresem rozpatrywanego zagadnienia; postanowienie, którym przedstawiono 

 
9 
to zagadnienia, nie odwołuje się do żadnych norm mogących stanowić podstawę 
oceny omawianych umów w innych aspektach niż ich ważność ze względu na 
zastrzeżenie upoważniające inny podmiot niż właściwy organ do zatrzymania 
części zainkasowanych opłat tytułem wynagrodzenia.  
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione 
zagadnienie prawne jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).