III CZP 147/07

Uchwała z dnia 28 lutego 2008 r., III CZP 147/07 
 
Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący, sprawozdawca) 
Sędzia SN Iwona Koper 
Sędzia SN Kazimierz Zawada 
 
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Waldemara P. przeciwko Gminie B. o 
stwierdzenie naruszenia prawa, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu 
jawnym w dniu 28 lutego 2008 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez 
Sąd Okręgowy w Białymstoku postanowieniem z dnia 11 września 2007 r.: 
"Czy biernie legitymowanym w procesie o ustalenie naruszenia prawa 
wytoczonym w trybie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych 
ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości (Dz.U. Nr 157, poz. 1315), 
w przypadku, gdy żądanie powoda oparte zostało na zbyciu umową darowizny 
przez Skarb Państwa nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na 
rzecz jednostki samorządu terytorialnego z naruszeniem prawa powoda do nabycia 
zajmowanego przez niego mieszkania w tymże budynku, powinien być Skarb 
Państwa, obdarowana jednostka samorządu terytorialnego, czy oba te podmioty 
łącznie (współuczestnictwo konieczne)?" 
podjął uchwałę: 
 
W procesie o ustalenie naruszenia prawa wszczętym przez najemcę lokalu 
mieszkalnego na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie 
niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości (Dz.U. Nr 
157, poz. 1315) legitymowaną biernie jest tylko jednostka samorządu 
terytorialnego, na rzecz której Skarb Państwa zbył nieruchomość zabudowaną 
budynkiem mieszkalnym. 
 
Uzasadnienie 
 
Skarb Państwa nieodpłatną umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z 
dnia 17 kwietnia 2002 r. przeniósł na Gminę B. własność nieruchomości składającej 

się z dwóch działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi. W jednym z nich 
znajduje się lokal mieszkalny zajmowany przez najemcę powoda Waldemara P., 
któremu – jak ustalił Sąd pierwszej instancji – przysługuje pierwszeństwo do 
nabycia na warunkach preferencyjnych, wynikające z art. 4 i 7 ustawy z dnia 15 
grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością 
przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu 
Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących 
własnością Skarb Państwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24 – dalej: "ustawa o 
zasadach zbywania mieszkań"). 
Pozwana Gmina przyznawała, że pierwszeństwo powoda wynikające z 
wymienionej ustawy nie jest wobec niej skuteczne, choć uwzględnia ona przy 
zbywaniu uprawnienia najemców wynikające z ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o 
zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398). Nie 
przysługują one jednak powodowi, niespełniającemu kryteriów przyznania prawa do 
kwatery stałej (brak prawa do emerytury lub renty wojskowej). 
Sąd pierwszej instancji, uwzględniając powództwo o ustalenie, że darowizna 
między Skarbem Państwa a Gminą naruszyła prawo powoda, zaaprobował 
zapatrywanie pozwanej co do braku uprawnień powoda do preferencyjnego nabycia 
mieszkania na podstawie ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych i w tym upatrywał 
pogorszenie jego sytuacji po przekazaniu nieruchomości Gminie. Sąd uznał, że 
prawo powoda zostało naruszone, a w związku z tym przysługuje mu prawo 
pierwokupu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o 
zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości (Dz.U. 
Nr 157, poz. 1315 – dalej: "ustawa zmieniająca"). 
Rozpoznając apelację pozwanej Sąd Okręgowy powziął wątpliwości co do 
legitymacji biernej w procesie, podnosząc, że zagadnienia tego nie rozstrzyga art. 4 
ust. 4 ustawy zmieniającej, jednak istotną wskazówkę zawiera ust. 8 przyznający 
zbywcy roszczenie o wynagrodzenie szkody poniesionej wskutek zbycia lokalu za 
cenę niższą od rynkowej. (...) 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
W art. 4 ustawy zmieniającej złagodzono negatywne skutki społeczne niektórych 
przekształceń własnościowych, w wyniku których zostały zbyte dotychczasowe 
mieszkania zakładowe przedsiębiorstwa państwowego, państwowej osoby prawnej 
lub innej państwowej jednostki organizacyjnej, a nawet spółki handlowej, w 

odniesieniu do której Skarb Państwa był podmiotem dominującym w rozumieniu 
przepisów o publicznym obrocie papierami wartościowymi. W opisanych wypadkach 
osobie fizycznej zajmującej mieszkanie w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej 
na podstawie umowy najmu albo decyzji administracyjnej o jego przydziale 
przyznano prawo pierwokupu tego mieszkania, jeżeli spełnione są dalsze przesłanki 
określone w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, w którym ustawodawca nawiązuje do 
przyznanego najemcom mieszkań objętych prawem pierwszeństwa ustanowionym 
w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach zbywania mieszkań. Przepisy te ustanawiały 
na rzecz osób uprawnionych do mieszkania przeznaczonego na sprzedaż oraz na 
rzecz osób innych niż uprawnione, lecz zajmujących je na podstawie umowy najmu 
na czas nieoznaczony, prawo pierwszeństwa w nabyciu mieszkania, tj. 
przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami uprawnienie do nabycia 
na zasadach preferencyjnych. 
Przyznając prawo pierwokupu w ustawie zmieniającej, ustawodawca jako 
warunek prawny jego istnienia wskazał naruszenie prawa osoby uprawnionej do 
nabycia mieszkania, w szczególności prawa pierwszeństwa lub naruszenie interesu 
prawnego osoby fizycznej określonej w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. 
Wykonanie prawa pierwokupu obwarowanego przytoczonymi wymaganiami 
ustawowymi prowadziło do nabycia przez osobę uprawnioną albo jej bliskich 
mieszkania za cenę i na warunkach, na jakich nieruchomości zostały nabyte przez 
zbywcę, z uwzględnieniem waloryzacji dokonanej według zasad określonych w 
przepisach o gospodarce nieruchomościami. Aby ochronić słuszne interesy osób 
uwikłanych w narzucony przez ustawę stosunek prawny w art. 4 ust. 4 ustawy 
zmieniającej ustanowiono obowiązek uzyskania prejudykatu, tj. prawomocnego 
orzeczenia sądu stwierdzającego naruszenie prawa lub interesu prawnego osoby 
zajmującej mieszkanie, poddane wraz z nieruchomością przekształceniom 
własnościowym. 
Wyłączenie swobody ustalania ceny mieszkania nabywanego na podstawie 
prawa pierwokupu, mimo zastosowania mechanizmu waloryzacyjnego, stwarza 
ryzyko poniesienia przez zbywcę szkody w postaci różnicy pomiędzy ceną 
uzyskaną od uprawnionego a wartością rynkową mieszkania. W takim wypadku – 
verba legis – „podmiot, który naruszył prawo pierwszeństwa w nabyciu mieszkania 
lub jego następca prawny, wypłaci zbywcy odszkodowanie w wysokości 

odpowiadającej tej różnicy”. W razie sporu co do wysokości odszkodowania, 
sprawę rozstrzyga sąd, a zapłacie podlega część niesporna. 
Przytoczone unormowania potwierdzają trafność zarzutów pozwanej Gminy, że 
nie jest sprawcą naruszenia prawa powoda lub jego interesu prawnego przy 
przekształceniach własnościowych mienia należącego do Skarbu Państwa. 
Argument ten nie ma jednak znaczenia decydującego dla treści jej zobowiązania z 
tytułu przysługującego prawa pierwokupu. Artykuł 4 ustawy zmieniającej w żaden 
sposób nie nawiązuje do zasad odpowiedzialności odszkodowawczej 
uregulowanych w kodeksie cywilnym, a w szczególności do zasady winy, ryzyka lub 
słuszności. Nie ma żadnego powodu do oparcia jej odpowiedzialności na 
bezpodstawnym wzbogaceniu lub odpowiedzialności z tytułu nienależytego 
wykonania zobowiązania, natomiast wykonanie przysługującego powodowi prawa 
pierwokupu może spowodować uszczerbek w majątku pozwanej. Stwierdzić należy 
zatem, że w ustawie zmieniającej osobom fizycznym zajmującym mieszkania 
sprzedawane przyznano rekompensatę uszczerbku ich praw podmiotowych 
(szczególnie pierwszeństwa) lub interesu prawnego, w postaci prawa pierwokupu 
skutecznego w stosunku do drugiego zbywcy, połączonego z możliwością pokrycia 
szkody tego zbywcy kosztem pierwszego zbywcy. 
Oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu powoduje dojście do skutku 
umowy między uprawnionym a zobowiązanym, dlatego jest zrozumiałe, że wyrok 
sądu stwierdzający naruszenie prawa lub interesu prawnego musi wiązać strony 
umowy zawieranej przez wykonanie tego prawa. Ponieważ z art. 4 ust. 4 ustawy 
zmieniającej nie wynika rozszerzona prawomocność takiego wyroku wiąże on 
strony procesu, a to przekonuje o legitymacji biernej zbywcy. 
W związku z tym stwierdzeniem wyłania się zagadnienie współuczestnictwa 
Skarbu Państwa jako strony umowy przekazującej gminie nieruchomość, przy czym 
chodzi o współuczestnictwo materialne konieczne, gdyż w takim wypadku sąd 
wzywa z urzędu osoby niezapozwane do wzięcia udziału w sprawie w charakterze 
pozwanych (art. 195 § 2 k.p.c.). Przepisy ustawy zmieniającej nie formułują wprost 
konieczności łącznego występowania obydwu stron tej umowy, dlatego ewentualnej 
podstawy współuczestnictwa koniecznego należy poszukiwać w istocie spornego 
stosunku prawnego uzasadniającego wniosek, że sprawa nie może się toczyć tylko 
przeciw jednej osobie, gdyż powództwo musiałoby ulec oddaleniu już tylko z tej 
przyczyny. Tak silnego związku między zbywcą a nabywcą mieszkania objętego 

prawem pierwokupu dopatrzyć się jednak nie można. W sprawie o naruszenie 
prawa lub interesu prawnego sąd orzeka tylko o pewnym stanie obiektywnym z 
punktu widzenia najemcy, tj. o naruszeniu jego pierwszeństwa. W przeszłości 
naruszenie art. 4 ustawy o zasadach zbywania mieszkań było oceniane jako 
przyczyna nieważności czynności prawnej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 
lutego 2003 r., V CKN 1633/00, nie publ.), jednak po wejściu w życie ustawy 
zmieniającej stan prawny nie dopuszcza przyjęcia takiej sankcji, gdyż ustawa 
zmieniająca ustanawia sankcję słabszą, zapewniając uprzywilejowanym najemcom 
jedynie ochronę własnego interesu prawnego, ograniczającego się do zachowania 
prawa do lokalu w przedstawiony sposób. 
Charakter tego prawa (pierwokup) decyduje o sposobie jego realizacji,  
polegającej na jednostronnym ukształtowaniu stosunku prawnego wynikającego z 
umowy zawartej przez gminę z osobą trzecią. Stwierdzenie naruszenia prawa, które 
nastąpiło we wcześniejszej fazie przekształceń własnościowych, stanowi warunek 
prawny wykonania prawa pierwokupu dokonywanego bez udziału pierwotnego 
właściciela (w tym wypadku Skarbem Państwa). Nie ma zatem żadnych przesłanek 
do uznania, że wyrok stwierdzający naruszenie prawa może być wydany tylko 
przeciw obydwu stronom dawniej dokonanej czynności. 
W ustawie zmieniającej, ustawodawca poza najemcą zajmującym lokal 
mieszkalny, chroni w pewnym zakresie również pierwszego nabywcę (tj. gminę), 
przyznając jej w art. 4 ust. 8 prawo do odszkodowania od podmiotu, który naruszył 
prawo pierwszeństwa najemcy. Okoliczności naruszenia pierwszeństwa nie są 
zatem obojętne w sprawie wytoczonej na podstawie art. 4 ust. 4. W celu 
uchronienia się przy żądaniu odszkodowania przed zarzutami błędnego 
rozstrzygnięcia albo wadliwego prowadzenia procesu, zobowiązany z prawa 
pierwokupu – pozwany o stwierdzenie naruszenia prawa – może zawiadomić 
zbywcę o toczącej się sprawie i wezwać ją do wzięcia w niej udziału (art. 84 § 1 i 2 
k.p.c.). Zbywca może również z własnej inicjatywy zgłosić interwencję uboczną (art. 
76 k.p.c.). 
Kierując się tymi względami, Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie.