III CZP 135/08

Uchwała z dnia 22 stycznia 2009 r., III CZP 135/08 
 
Sędzia SN Antoni Górski (przewodniczący) 
Sędzia SN Marian Kocon (sprawozdawca) 
Sędzia SN Dariusz Zawistowski 
 
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Andrzeja D. przeciwko Miastu 
Stołecznemu W. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli, po rozstrzygnięciu 
w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 22 stycznia 2009 r. zagadnienia 
prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z 
dnia 5 września 2008 r.: 
„Czy przewidziana w treści artykułu 207 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 
r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 
ze zm.) możliwość zwolnienia od poniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania 
wieczystego odnosi się także do podmiotu, który zabudował nieruchomość na 
podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją czasową w przypadku zgodności tej 
lokalizacji z ustaleniami planu miejscowego (art. 207 ust. 1a ustawy o gospodarce 
nieruchomościami)?” 
podjął uchwałę: 
 
Przewidziana w art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o 
gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 
ze zm.) możliwość zwolnienia z poniesienia pierwszej opłaty z tytułu 
użytkowania wieczystego nie odnosi się do podmiotu, który zabudował 
nieruchomość na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją czasową 
zgodną z ustaleniami planu miejscowego (art. 207 ust. 1a ustawy o 
gospodarce nieruchomościami). 
 
Uzasadnienie 
 
Wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r. Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił 
żądanie zwolnienia powoda z obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty z tytułu 

użytkowania wieczystego. Uznał, że art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 
r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 
ze zm. – dalej: „u.g.n." lub „ustawa") nie ma zastosowania w razie ustanowienia 
użytkowania wieczystego na podstawie ust. 1a tego artykułu. 
Rozpoznając apelację powoda, Sąd Apelacyjny powziął poważne wątpliwości, 
którym dał wyraz w przedstawionym Sądowi Najwyższemu zagadnieniu prawnym, 
przytoczonym na wstępie. 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Zgodnie z art. 207 ust. 2 u.g.n., posiadacze, o których mowa w ust. 1, mogą 
być zwolnieni z pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Z przepisu tego 
wynika jednoznaczne odesłanie do stosowania ust. 2 do grupy posiadaczy, objętych 
działaniem ust. 1; odesłanie tym bardziej wyraziste, że dokonane nie przy użyciu 
formuły opisowej, lecz przez określenie numeru ustępu. Wyklucza ono wątpliwości 
w sprawie podmiotowego zakresu działania art. 207 ust. 2, który – stosownie do 
treści tego przepisu – ogranicza się do kręgu posiadaczy objętych art. 207 ust. 1 
ustawy. 
Trzeba przypomnieć, że ustawodawca – wprowadzając z dniem 15 lutego 
2000 r. przepis art. 207 ust. 1a u.g.n. – nie dokonał zmiany ust. 2 tego artykułu (art. 
1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce 
nieruchomościami oraz innych ustaw, Dz.U. Nr 6, poz. 70). Mimo rozszerzenia 
kategorii podmiotów, którym przysługuje roszczenie o oddanie gruntu w 
użytkowanie wieczyste, poprzestał na zawartym w art. 207 ust. 2 odesłaniu do ust. 
1. Tym samym potwierdził zamierzony zakres stosowania (a contrario – 
niestosowania) art. 207 ust. 2, należy bowiem wnosić, że w razie zamiaru objęcia 
działaniem art. 207 ust. 2 także tych posiadaczy, o których mowa w ust. 1a, 
uzupełniłby dokonane w ust. 2 odesłanie do stosowania tego przepisu, zwłaszcza 
że taka zmiana byłaby nieskomplikowana z punktu widzenia zasad techniki 
legislacyjnej, gdyż wymagałaby jedynie dodania numeru ust. 1a do dotychczasowej 
treści art. 207 ust. 2 ustawy. Równie nietrudne i zapewniające taki sam skutek 
byłoby zamieszczenie treści obecnego ust. 1a jako kolejnego zdania art. 207 ust. 1, 
dzięki czemu dokonane w ust. 2 odwołanie się do pojęcia „posiadaczy, o których 
mowa w ust. 1", obejmowałoby zarówno podmioty, które dokonały zabudowy na 
podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą, jak i czasową. Ustawodawca 
nie zastosował żadnego z tych rozwiązań. 

Także ze związku treściowego między dwoma pierwszymi ustępami art. 207 
nie wynika, by odesłanie dokonane w ust. 2 dotyczyło ust. 1a „za pośrednictwem" 
ust. 1. Wprawdzie między art. 207 ust. 1 i 1a zachodzi pewna więź treściowa, 
jednak nie uzasadnia ona wniosku o stosowaniu art. 207 ust. 2 w razie oddania 
gruntu w użytkowanie wieczyste posiadaczowi, który dokonał zabudowy 
nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją czasową. 
Treść art. 207 ust. 1a wskazuje, że w konstruowaniu ujętej w nim normy 
ustawodawca częściowo nawiązał do art. 207 ust. 1. Dotyczy to posiadania 
nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 
5 grudnia 1990 r., pozostawania posiadaczem tych nieruchomości nadal w dniu 1 
stycznia 1998 r., skutków wykonania roszczenia z art. 207 ust. 1a, tj. oddania 
gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy, oraz nieodpłatnego nabycia 
własności budynków wybudowanych ze środków własnych posiadaczy (art. 207 ust. 
1 zdanie drugie). Takie ujęcie art. 207 ust. 1a było spowodowane względami 
techniki legislacyjnej, tj. zamiarem uniknięcia powtarzania w ust. 1a tych samych, co 
w ust. 1 przesłanek powstania roszczenia i skutków jego wykonania. Normę prawną 
należy jednak wywodzić z art. 207 ust. 1a, choć do zbudowania tej normy 
niezbędne jest odwołanie się do treści ust. 1. (...) 
Skutki wprowadzonych z dniem 15 lutego 2000 roku zmian art. 207, 
sprowadzających się do modyfikacji ust. 1 i dodania ust. 1a, powinny być oceniane 
z uwzględnieniem zasady ochrony własności. Ustawodawca w celu uregulowania 
sytuacji prawnej posiadaczy, którzy – niejednokrotnie przez wiele lat – korzystali z 
gruntu państwowego lub gminnego zdecydował się na danie posiadaczom 
uprawnienia do żądania od właściciela oddania nieruchomości w użytkowanie 
wieczyste, czym istotnie ograniczył uprawnienie właściciela do swobodnego 
kreowania stosunków prawnych dotyczących swej nieruchomości. Jednak z 
uzyskania przez posiadacza roszczenia o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste 
nie można wnosić, że ustawodawca dał mu uprawnienia dalej idące niż te wyraźnie 
określone w art. 207. Nie istnieje taka nieodzowna więź między oddaniem gruntu w 
użytkowanie wieczyste i zwolnieniem z pierwszej opłaty, która wraz z uzyskaniem 
przez posiadacza roszczenia o zawarcie umowy o ustanowieniu użytkowania 
wieczystego pociągałaby za sobą konieczność udzielenia zwolnienia z pierwszej 
opłaty. Samo zobligowanie właściciela do zawarcia umowy na żądanie posiadacza 
nieruchomości jest poważnym ograniczeniem praw właściciela, stąd szczególnego 

uzasadnienia wymagałaby decyzja ustawodawcy o jeszcze dalszym upośledzeniu 
sytuacji prawnej właściciela przez pozbawienie go uprawnienia do uzyskania 
pierwszej opłaty. 
Ustawodawca wyraźnie rozstrzygnął o takim dodatkowym uprawnieniu 
posiadacza nieruchomości jedynie w sytuacji uregulowanej w art. 207 ust. 1, skoro 
zaś jednoznacznie nie wyraził swego zamiaru w odniesieniu do posiadaczy objętych 
działaniem art. 207 ust. 1a, to nie można rozszerzać uprawnień tych posiadaczy 
kosztem odjęcia właścicielowi uprawnień wynikających z prawa własności i z 
konstrukcji użytkowania wieczystego, w której zasadą jest obowiązek uiszczenia 
wszystkich stosownych opłat. 
Stanowiska, że dokonane w ust. 2 odesłanie obejmuje ust. 1a nie uzasadnia 
odwołanie się do charakteru art. 207 jako unormowania przejściowego. Z tego, że 
jest to regulacja przejściowa, o znaczeniu uwłaszczeniowym, nie wynika, by 
właściciel nieruchomości miał być pozbawiany pierwszej opłaty w razie oddania 
gruntu w użytkowanie wieczyste posiadaczom, którzy dokonali zabudowy na 
podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją czasową. 
Przede wszystkim, między tymi uwarunkowaniami nie ma bezpośredniego 
związku, który uzasadniałby, a wręcz nakazywałby przyjęcie tak bardzo 
preferencyjnych dla posiadaczy z ust. 1a zasad dokonywania uwłaszczenia. 
Przeciwnie, przejściowy charakter przepisów przemawia przeciw rozszerzającej 
wykładni art. 207 ust. 2 ustawy. Idea porządkowania stosunków cywilnoprawnych 
sama w sobie nie uzasadnia tak dotkliwego ograniczenia praw właściciela, w którym 
nie poprzestaje się na zobligowaniu go do zawarcia umowy ustanowienia 
użytkowania wieczystego na rzecz konkretnego (nie wybranego przez właściciela) 
posiadacza gruntu. 
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie.