III CZP 130/07

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2008 r., III CZP 
130/07 
 
Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący) 
Sędzia SN Gerard Bieniek 
Sędzia SN Stanisław Dąbrowski 
Sędzia SN Antoni Górski (sprawozdawca) 
Sędzia SN Iwona Koper 
Sędzia SN Krzysztof Pietrzykowski 
Sędzia SN Lech Walentynowicz 
 
 
Sąd Najwyższy na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 11 kwietnia 
2008 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, po 
rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw 
Obywatelskich we wniosku z dnia 17 października 2007 r.: 
„Czy pod pojęciem »nabywcy nieruchomości« zawartym w art. 68 ust. 2 
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: 
Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji 
dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce 
nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 
1218) należy rozumieć, poza nabywcą pierwotnym, który nabył nieruchomość 
lokalową od Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, za kwotę 
równą wartości nieruchomości pomniejszoną o udzieloną bonifikatę, również osobę 
bliską nabywcy, na rzecz której nabywca pierwotny dokonał przeniesienia prawa 
własności przed upływem 5 lat licząc od dnia jej nabycia, a w konsekwencji, czy 
przewidziany w art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek 
zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie obciąża osobę bliską nabywcy 
pierwotnego, która zbyła nieruchomość lub wykorzystała ją na inne cele niż cele 
uzasadniające udzielenie bonifikaty przed upływem 5 lat od dnia jej nabycia przez 
pierwotnego nabywcę?” 
podjął uchwałę: 
 

Nabywcą nieruchomości, o którym mowa w art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 
2004 r. Nr 261, poz. 2603) przed jej zmianą ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o 
zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych 
innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), jest wyłącznie kupujący nieruchomość 
od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. 
 
Uzasadnienie 
 
Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o podjęcie uchwały mającej na celu 
wyjaśnienie rozbieżności zaistniałych w orzecznictwie przy wykładni i stosowaniu 
art. 68 ust. 2 i 2a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce 
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej: 
„u.g.n.”). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w 
życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce 
nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218 
– dalej: „ustawa nowelizacyjna”), jeżeli m.in. nabywca nieruchomości stanowiącej 
lokal mieszkalny zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele 
uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 5 lat, licząc od dnia jej nabycia, 
jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. 
Jednakże, stosownie do art. 68 ust. 2a pkt 1 u.g.n., przepisu ust. 2 o zwrocie 
bonifikaty nie stosuje się w przypadku zbycia lokalu na rzecz osoby bliskiej. 
Zdaniem Rzecznika, w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawiły się 
rozbieżności na tle wykładni określenia „nabywca nieruchomości”, użytego w art. 68 
ust. 2, którego rozumienie ma kluczowe znaczenie przy ustalaniu podmiotowego 
zakresu obowiązku zwrotu bonifikaty. W uchwale z dnia 6 listopada 2002 r., III CZP 
59/02 (OSNC 2003, nr 7-8, poz. 101) Sąd Najwyższy uznał, że właściwy organ 
może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, w wypadku zbycia lokalu 
mieszkalnego przez osobę bliską spadkodawcy przed upływem terminu 
określonego w art. 68 ust. 2 u.g.n. na rzecz osoby nie będącej osobą bliską w 
rozumieniu tej ustawy. Wskazał, że obowiązek zwrotu udzielonej ulgi, adresowany 
do nabywcy lokalu jako kontrahenta, nie wygasa w razie jego śmierci, gdyż przepisy 
ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do wnioskowania o 
niedziedziczności tego obowiązku, brak zatem podstaw do zwężenia pojęcia 

nabywcy określonego w art. 68 ust. 2 tej ustawy tylko do pierwotnego nabywcy. 
Posługując się wykładnią funkcjonalną uznał, że nabywcą w rozumieniu tego 
przepisu jest także osoba bliska uprzywilejowanego nabywcy pierwotnego. Z kolei 
w wyroku z dnia 25 października 2006 r., III CSK 145/06 (OSP 2008, nr 4, poz. 41) 
przyjął, że przewidziany w art. 68 ust. 2 u.g.n. obowiązek zwrotu bonifikaty obciąża 
uprawnionego do jej uzyskania, który uiścił cenę uwzględniającą udzieloną 
bonifikatę. Opowiedział się za ścisłym rozumieniem pojęcia „nabywca 
nieruchomości”, ograniczając je tylko do nabywcy pierwotnego, czyli 
bezpośredniego kontrahenta sprzedawcy nieruchomości, co w konsekwencji 
prowadzi do wniosku, że właściwy organ może żądać zwrotu bonifikaty tylko od tak 
rozumianego nabywcy nieruchomości, a nie od jego osoby bliskiej. 
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, podobnie ścisłym rozumieniem 
„nabywcy” kierował się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 
2005 r., III CZP 112/05 (OSNC 2006, nr 11, poz. 184), przyjmując, że zwrot kwoty 
równej bonifikacie w cenie sprzedaży udzielonej nabywcy nieruchomości, o którym 
mowa w art. 68 ust. 2 u.g.n., może być zabezpieczony hipoteką kaucyjną. 
Wnioskodawca wskazał też kilka spraw, w których sądy powszechne, nawiązując 
do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z dnia 6 listopada 
2002 r., III CZP 59/02, opowiedziały się za szerszym rozumieniem pojęcia 
„nabywca nieruchomości”, przyjmując, że jest nim także osoba bliska pierwotnego 
nabywcy. 
W tej sytuacji, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, istnieje potrzeba 
dokonania przez Sąd Najwyższy w składzie powiększonym wykładni określenia 
„nabywca nieruchomości” użytego w art. 68 ust. 2 u.g.n. w celu ujednolicenia 
rozbieżnej praktyki występującej na tle tego przepisu. Rzecznik opowiedział się za 
ścisłym rozumieniem pojęcia „nabywcy”, uznając, że nie obejmuje ono osoby 
bliskiej pierwotnego nabywcy nieruchomości. Trzeba dodać, że podobne 
stanowisko w tej kwestii zajmują przedstawiciele doktryny. 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
(...) W petitum wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich podał, że chodzi o 
podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie rozbieżności w wykładni art. 68 ust. 2 
i 2a w wersji objętej tekstem jednolitym ustawy zawartym w Dzienniku Ustaw z 
2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami, co mogłoby sugerować, że wniosek 
obejmuje także zmianę dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. Jednakże z 

uzasadnienia wynika, że tej zmiany wniosek nie dotyczy, a zatem trzeba przyjąć, iż 
chodzi o treść art. 68 ust. 2 i 2a ustaloną z dniem 22 września 2004 r. ustawą z dnia 
28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o 
zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), którą 
uwzględnia jednolity tekst ustawy zamieszczony w Dzienniku Ustaw z 2004 r. Nr 
261, poz. 2603. Według tej wersji przepisu, jeżeli nabywca nieruchomości zbył 
nieruchomość stanowiącą lokal mieszkalny lub wykorzystał ją na cele inne niż cele 
uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem pięciu lat, licząc od jej nabycia, 
jest zobowiązany, na żądanie właściwego organu, do zwrotu kwoty równej 
udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku 
zbycia na rzecz osoby bliskiej.  
Z drugiej jednak strony, Rzecznik odwołał się m.in. do uchwały Sądu 
Najwyższego z dnia 6 listopada 2002 r., a więc wydanej na tle stanu prawnego 
sprzed zmiany art. 68 dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. Z uzasadnienia 
tej uchwały wynika, że odnosi się ona do stanu prawnego obowiązującego w dacie 
zawierania umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego z dnia 30 sierpnia 1999 r. 
Wówczas obowiązywał art. 68 ust. 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu, zgodnie z 
którym właściwy organ mógł żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej 
waloryzacji, jeżeli nabywca nieruchomości przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej 
nabycia, zbył lub wykorzystał nieruchomość na cele inne niż wymienione w ust. 1 
pkt 1-3 i 7. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej. Trzeba jednak podkreślić, 
że przy wszystkich różnicach występujących między tymi wersjami art. 68 ust. 2, 
zasadnicza jego treść pozostawała niezmienna: zbycie lokalu na rzecz osoby 
bliskiej nie pociągało za sobą zwrotu udzielonej bonifikaty. Wątpliwości budziła 
jedynie kwestia, czy przez „nabywcę nieruchomości” powinno się rozumieć tylko 
nabywcę pierwotnego, czy też także jego osobę bliską, która nabyty od niego lokal 
zbyła następnie osobie trzeciej. Należy zatem uznać, że w tej kwestii zmiany art. 68 
ust. 2 u.g.n. dokonywane przed ogłoszeniem tekstu jednolitego ustawy w Dzienniku 
Ustaw z 2004 r. nie miały znaczenia, istnieją więc przesłanki do rozpoznania 
wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o wyjaśnienie rozbieżności zaistniałych w 
orzecznictwie na tle wykładni tego przepisu. Wątpliwości te pogłębiła ustawa 
nowelizacyjna, której mocą dodano do jego treści ustęp 2b, jednoznacznie 
obciążający obowiązkiem zwrotu bonifikaty także osobę bliską pierwotnego 

nabywcy, co czyni dodatkowo uzasadnionym rozstrzygnięcie, czy taki obowiązek 
istniał w stanie prawnym sprzed tej nowelizacji. 
Artykuł 67 ust. 1 u.g.n. statuuje zasadę, że cenę przeznaczonej do sprzedaży 
nieruchomości należącej do Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego ustala 
się na podstawie jej wartości. Wartość tę określa rzeczoznawca i na tej podstawie 
podmiot sprzedający ustala cenę wywoławczą w pierwszym przetargu, nie niższą 
od wartości. Zgodnie z art. 67 ust. 3 i 3a u.g.n., także przy sprzedaży nieruchomości 
w drodze bezprzetargowej, cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej 
niż jej wartość. W art. 68 u.g.n. przewidziano wiele wyjątków od tej zasady ustalania 
ceny zbywanej nieruchomości, które, w ocenie ustawodawcy, usprawiedliwiają 
zastosowanie przywileju w postaci udzielenia bonifikaty cenowej. Jednym z tych 
wyjątków jest sprzedaż nieruchomości jako lokalu mieszkalnego (art. 67 ust. 1 pkt 
7), na tle której powstało rozpoznawane zagadnienie prawne. W orzecznictwie 
podkreśla się, że ratio legis tego przepisu polega na ułatwieniu zakupu lokalu przez 
najemcę, dla którego lokal ten stanowi centrum życiowe, a najemca uzyskuje w ten 
sposób stabilne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok Sądu 
Najwyższego z dnia 15 stycznia 2003 r., IV CKN 1637/00, nie publ., lub uchwała z 
dnia 6 listopada 2002 r., III CZP 59/02).  
Realizacja tego celu następuje przez udzielenie nabywcy – dotychczasowemu 
najemcy lokalu – upustu cenowego (bonifikaty) na sprzedawany lokal, przy czym 
trzeba podkreślić, że stosowane tą drogą obniżki cen są bardzo radykalne. 
Oznacza to, że w ten sposób dochodzi do przyznania kupującemu znacznego 
przywileju finansowego i pomocy ze środków publicznych. Ustawodawca, chcąc 
zapewnić, żeby pomoc ta była wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, 
przewidział okres karencji (początkowo 10 lat, a od dnia 15 lutego 2002 r. – 5 lat), w 
którym możliwe jest dochodzenie zwrotu udzielonej bonifikaty, jeżeli nabywca zbył 
lub wykorzystał lokal na cel inny niż mieszkalny, z zastrzeżeniem, że nie dotyczy to 
zbycia na rzecz osoby bliskiej. Ustawa zmieniająca z dnia 28 listopada 2003 r., 
która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., wprowadziła obowiązek żądania 
zwrotu tej bonifikaty. Trzeba zgodzić się z wnioskodawcą, że – w kontekście tego 
obowiązku – zasadniczego znaczenia nabiera rozumienie użytego w art. 68 ust. 2 
u.g.n. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. pojęcia 
„nabywca nieruchomości”, zwłaszcza że nie zostało ono w ustawie zdefiniowane. 

Może ono być rozumiane trojako: w sensie ścisłym, jako określenie 
kontrahenta sprzedawcy nieruchomości skarbowej lub samorządowej, czyli 
bezpośrednio kupującego, a zatem tzw. nabywcę pierwotnego, w sensie szerszym, 
obejmującym także spadkobierców kupującego, oraz w sensie najszerszym, przez 
zaliczenie do tej kategorii prawnej także osób bliskich pierwotnego nabywcy, które 
przed upływem karencji zbyły nieruchomość na rzecz osoby trzeciej. Należy 
podkreślić, że przedmiotem wniosku Rzecznika nie jest rozstrzyganie kwestii, czy 
do kategorii „nabywców nieruchomości” zalicza się także spadkobierców 
kontrahenta umowy sprzedaży lokalu należącego do Skarbu Państwa lub 
samorządu, wobec czego nie jest ona przedmiotem rozważań. Wnioskodawca 
oczekuje natomiast wyjaśnienia wątpliwości powstałych w orzecznictwie, który z 
pozostałych wariantów interpretacyjnych art. 68 ust. 2 u.g.n. jest prawidłowy. 
W znaczeniu potocznym bonifikata oznacza upust, obniżenie ceny. Zgodnie z 
ogólną zasadą wykładni, takie rozumienie tego sformułowania należy generalnie 
przyjąć na gruncie art. 68 ust. 2 u.g.n., gdyż brak podstaw do nadawania mu innej 
treści w sensie prawnym. Trzeba jednak zaznaczyć, że o ile w obrocie 
powszechnym bonifikata ma charakter bezwzględny, tzn. że po zastosowaniu 
obniżenia ceny na ogół nie można potem dochodzić od kupującego jej dopłaty lub 
uzupełnienia, o tyle na tle tego przepisu przybiera charakter względny. W razie 
zaistnienia warunków przewidzianych w ustawie, udzielona bonifikata podlega 
zwrotowi, a sprzedawca ma obowiązek dochodzenia kwoty równej bonifikacie – po 
jej zwaloryzowaniu. Należy podkreślić, że sformułowanie ustawy o „zwrocie kwoty 
równej bonifikacie” nie jest precyzyjne; w istocie nie chodzi tu o zwrot tej kwoty, lecz 
o uiszczenie dopłaty do rzeczywistej ceny zbywanej nieruchomości, obniżonej na 
skutek zastosowania bonifikaty. 
Takie ujęcie mechanizmu „zwrotu” bonifikaty pozwala wstępnie stwierdzić, że 
– zgodnie z ogólnymi zasadami kontraktowania – strony mogą przewidzieć w 
określonych wypadkach obowiązek dopłaty ceny. Obowiązek ten spoczywa 
wówczas jednak tylko na kupującym lub ewentualnie na jego spadkobiercach jako 
następcach prawnych pod tytułem ogólnym, nie może zaś – bez wyraźnej 
dyspozycji ustawowej – odnosić się do innych osób. Przewidziana w art. 68 ust. 2 
u.g.n. ustawowa bonifikata zwrotna oznacza zatem sprzedaż nieruchomości po 
cenie obniżonej pod warunkiem, że nabywca nie zbędzie tej nieruchomości w 
okresie karencji na rzecz osoby trzeciej. Dokonanie takiej sprzedaży, a więc 

spełnienie się warunku, rodzi obowiązek sprzedawcy dochodzenia od kupującego 
dopłaty ceny – po jej zwaloryzowaniu. 
Konstatacja ta nie przesądza jeszcze, rzecz jasna, odpowiedzi na 
przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, istnieją bowiem doniosłe 
względy społeczne, a zwłaszcza aksjologiczne, które przemawiają za podjęciem 
próby poszukiwania możliwości szerszego rozumienia pojęcia „nabywca 
nieruchomości”; chodzi o niezwężanie jego treści tylko do kupującego 
nieruchomość skarbową lub komunalną, ale o objęcie tą kategorią także osób 
bliskich pierwotnego nabywcy. Takie ograniczenie semantyczne prowadzi do tego, 
że z przywileju bonifikaty korzystać może osoba bliska pierwotnego nabywcy i to 
bez żadnych ograniczeń. W szczególności może ona dowolnie dysponować 
nieruchomością, bez obawy o narażenie się na sankcję zwrotu bonifikaty. Tym 
samym byłaby ona w sytuacji korzystniejszej od bezpośredniego nabywcy 
nieruchomości, który, zbywając ją na rzecz osoby trzeciej – spoza kręgu osób 
bliskich – musi się liczyć z obowiązkiem dopłaty ceny do rzeczywistej jej wartości. 
Dodatkowo trzeba uwzględnić, że osoba bliska, w przeciwieństwie do najemcy – 
późniejszego pierwotnego nabywcy, najczęściej nie ponosiła żadnych obciążeń z 
tytułu eksploatacji przedmiotu najmu. Tym trudniej jest więc zaakceptować ze 
względów słusznościowych sytuację przejęcia przez nią przywileju bonifikaty bez 
zagrożenia obowiązkiem zwrotu zastosowanego upustu cenowego. 
Jeszcze istotniejsze zastrzeżenia natury aksjologicznej wzbudza możliwość 
wykorzystywania takiego uprzywilejowanego statusu przez osobę bliską do 
uprawiania swoistego handlu nabytym w ten sposób lokalem i „zarabiania” – 
kosztem środków publicznych – na jego odprzedaży. Jednym z praktycznych 
wymagań stawianych wykładni jest dążenie do zapobiegania tego typu nadużyciom 
przy stosowaniu prawa; stąd bierze się postulat pod adresem interpretatora o 
możliwe „uszczelnianie” obowiązującego stanu prawnego. Postulat ten spełnia 
niewątpliwie stanowisko zajęte w uzasadnieniu uchwały z dnia 6 listopada 2002 r., 
III CZP 59/02, w którym Sąd Najwyższy – posługując się wykładnią funkcjonalną – 
przyjął, że nabywcą w rozumieniu art. 68 ust. 2 u.g.n. jest także osoba bliska 
uprzywilejowanego nabywcy pierwotnego. Rozumiejąc intencje, jakie przyświecały 
takiej wykładni, należy jednak uznać, że jest ona zbyt szeroka i idzie za daleko, a 
tym samym nie można jej zaaprobować z kilku powodów. 

Po pierwsze, ustawa odróżnia wyraźnie nabywcę nieruchomości, którym jest 
kontrahent umowy sprzedaży nieruchomości skarbowej lub komunalnej od osoby 
bliskiej, zdefiniowanej w art. 4 pkt 13. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu 
ustalonym przez ustawę zmieniającą z dnia 28 listopada 2003 r., przez osobę bliską 
należy rozumieć zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, małżonka, 
osoby przysposabiające i przysposobione oraz osobę, która pozostaje ze zbywcą 
faktycznie we wspólnym pożyciu. Tym samym utożsamianie tych podmiotów z 
nabywcą narażałoby interpretatora na zarzut stosowania wykładni preater legem, a 
nawet contra legem, co czyni ją niedopuszczalną. 
Po drugie, jak trafnie przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 października 
2006 r., III CSK 145/06, nabycie prawa własności lokalu przez osobę bliską rodzi 
konieczność zapewnienia jej ochrony nabytego prawa, a więc m.in. swobody 
dalszego rozporządzania przedmiotem własności. Skorzystanie z tego uprawnienia 
nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami majątkowymi w postaci 
obowiązku zwrotu kwoty równej wysokości udzielonej bonifikaty, jeśli sankcja taka, 
stanowiąca niewątpliwą ingerencję w sferę prawa własności, nie została wyraźnie 
zastrzeżona w ustawie (art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji). 
Po trzecie, przyjęcie, że w takiej sytuacji obowiązek zwrotu bonifikaty mimo 
wszystko jednak powstaje, rodzi kolejne, trudne do rozwiązania problemy. Przede 
wszystkim powstaje pytanie – kogo miałby ten obowiązek obciążać: nabywcę 
pierwotnego, czy osobę bliską, która dokonała dalszego zbycia lokalu. Pierwszy 
nabywca może nie mieć żadnego wpływu na podejmowane czynności przez taką 
osobę, trudno byłoby zatem przypisać mu odpowiedzialność za jej działania. Z kolei 
osoba bliska nie zawsze staje się beneficjentem udzielonej bonifikaty. 
Z przytoczonej definicji ustawowej osoby bliskiej wynika, że określenie to obejmuje 
szeroki krąg osób, w tym relatywnie dalszych krewnych, jakimi są np. dzieci 
rodzeństwa. W praktyce nieodpłatne przysporzenia na rzecz takich krewnych 
bywają rzadkością, jeżeli zatem nabywca pierwotny zbył na rzecz takiej osoby 
nieruchomość za cenę rynkową, a z kolei ona dokonała zbycia osobie trzeciej, to 
obciążanie w takiej sytuacji osoby bliskiej obowiązkiem zwrotu bonifikaty, bez 
wyraźnego upoważnienia ustawowego, trzeba byłoby uznać za nieusprawiedliwione 
i bezpodstawne. 
Ewentualne opowiedzenie się za wariantem interpretacyjnym, traktującym 
osobę bliską jako nabywcę nieruchomości w rozumieniu art. 68 ust. 2 u.g.n., 

pociąga za sobą dalsze komplikacje i wątpliwości; czy termin pięcioletni liczy się od 
daty pierwotnego nabycia, czy od nabycia przez osobę bliską, a także – w razie 
kolejnego zbywania lokalu – czy krąg osób bliskich, zdefiniowany w ustawie, należy 
odnosić do pierwotnego nabywcy, czy do kolejnego zbywcy nieruchomości. Brak 
także w tym przedmiocie regulacji ustawowej powoduje, że próba ich 
wyprowadzenia w drodze wykładni spotkałaby się z uzasadnionym zarzutem 
arbitralności, a nawet niedopuszczalnego, ze względu na konstytucyjną zasadę 
podziału władzy, zastępowania ustawodawcy. 
Wszystko to skłania do powrotu na grunt wykładni gramatycznej, która 
uzasadnia wniosek, że treść określenia „nabywca nieruchomości”, o którym mowa 
w art. 68 ust. 2 u.g.n., ogranicza się do kupującego nieruchomość skarbową lub 
komunalną. Za przyjęciem takiego rozumienia tego pojęcia przemawiają dodatkowo 
istotne argumenty natury systemowej i historycznej. Ustawa o gospodarce 
nieruchomościami posługuje się tym pojęciem nie tylko w art. 68 ust. 2, ale także w 
innych przepisach. Szczególne znaczenie mają art. 73 ust. 6 i ust. 7 oraz art. 109 
ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1. Pierwszy z tych przepisów odnosi się do przekazania w 
wieczyste użytkowanie nieruchomości z zastosowaniem bonifikaty. Zgodnie z nim, 
jeżeli osoba, której oddano nieruchomość w wieczyste użytkowanie, przed upływem 
10 lat, licząc od dnia ustanowienia prawa, dokonała jego zbycia lub wykorzystała 
nieruchomość na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, właściwy 
organ wypowiada udzieloną bonifikatę. Jednakże – stosownie do ust. 7 pkt 1 – 
przepisu tego nie stosuje się w przypadku zbycia na rzecz osoby bliskiej. Z kolei art. 
109 ust. 1 pkt 1, odnoszący się do prawa pierwokupu, stanowi, że gminie 
przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży niezabudowanej 
nieruchomości nabytej uprzednio od Skarbu Państwa albo jednostek samorządu 
terytorialnego. Zgodnie jednak z ust. 3 pkt 1 tego przepisu, prawo pierwokupu nie 
przysługuje, jeżeli sprzedaż nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego 
następuje na rzecz osób bliskich sprzedawcy. 
Nie ulega wątpliwości, że treść tych przepisów nie pozwala na zastosowanie 
rozszerzającej interpretacji, w wyniku której można byłoby rozciągnąć przewidziany 
w nich obowiązek zwrotu bonifikaty z bezpośrednich kontrahentów Skarbu Państwa 
lub jednostki samorządu terytorialnego na osoby bliskie tych kontrahentów, albo na 
zaliczenie osób bliskich do kategorii „nabywców nieruchomości”. Trzeba zatem 
przyjąć, że – przy braku wyraźnej dyspozycji ustawowej – nie ma podstaw, aby 

temu pojęciu nadawać odmienną treść na gruncie art. 68 ust. 2 i 2a tego samego 
aktu prawnego. Wychodząc poza ramy ustawy o gospodarce nieruchomościami, 
warto dodać, że podobny mechanizm zwrotu bonifikaty przewidziany został w 
ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w 
prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). Zgodnie z art. 4 ust. 5 
tej ustawy, organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1, żąda zwrotu kwoty równej 
udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało 
przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 
przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała 
nieruchomość na inne cele niż te, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. 
Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.g.n. W 
świetle tej ustawy nie ma także podstaw od rozciągnięcia obowiązku zwrotu 
bonifikaty na inne osoby, poza tą, na rzecz której prawo użytkowania wieczystego 
zostało ustanowione. 
Przeciwko przyjęciu rozszerzającej wykładni pojęcia „nabywca nieruchomości” 
przemawia szczególnie mocno argument natury historycznej, zaczerpnięty z treści 
uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o 
gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W 
uzasadnieniu tym motywowano konieczność zmiany art. 68 ust. 2 u.g.n. tym, że 
dotychczas obowiązujące przepisy dotyczą jedynie pierwotnych nabywców, co 
oznacza, że w razie dalszego zbycia nieruchomości przez osobę bliską, organ nie 
ma możliwości wyegzekwowania należnych kwot z tytułu udzielonej bonifikaty. Z 
tego względu zaproponowano zmianę art. 68 przez dodanie ust. 2b, zgodnie z 
którym ustęp 2 stosuje się odpowiednio do osoby bliskiej, która zbyła lub 
wykorzystała nieruchomość na inne cele niż uzasadniające udzielenie bonifikaty 
przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny 
przed upływem 5 lat, licząc od dnia pierwotnego nabycia. Sejm uchwalił przepis w 
projektowanej treści, wprowadzając go do ustawy nowelizacyjnej z mocą 
obowiązywania od dnia 22 października 2007 r.  
W doktrynie zwraca się krytyczną uwagę, że dokonując wykładni zbyt rzadko 
sięga się do materiałów przygotowawczych, mimo że zwykle dostarczają one 
istotnych argumentów co do tego, jak rozumieć przepisy prawne. Z kolei w 
orzecznictwie podkreśla się, że chociaż intencje lub wola ustawodawcy nie mogą 
przesądzać treści wyinterpretowanej z uchwalonego przepisu normy prawnej, to nie 

powinno się od tych motywów abstrahować (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 
16 stycznia 2007 r., IV CSK 290/07, nie publ., lub postanowienie Sądu 
Najwyższego  z dnia 25 maja 2001 r., WA 15/01, OSNKW 2001, nr 9-10, poz. 81). 
W kontekście rozpoznawanego zagadnienia prawnego nabierają one szczególnego 
znaczenia, gdyż wyjaśniają wprost przyczynę dokonanej zmiany art. 68 u.g.n., a 
tym samym pośrednio pozwalają prawidłowo ustalić sens i treść normy prawnej 
sprzed dokonanej nowelizacji. Warto dodać, że Sąd Najwyższy w składzie zwykłym 
zajął stanowisko, iż obowiązek zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie ciąży na 
osobie, która nabyła nieruchomość od gminy lub od Skarbu Państwa, nie obciąża 
zaś jej osoby bliskiej (wyrok z dnia 7 lutego 2008 r., V CK 461/07, nie publ.). 
Z podanych przyczyn Sąd Najwyższy w składzie powiększonym opowiedział 
się za ścisłym rozumieniem pojęcia „nabywca nieruchomości”, użytym w art. 68 ust. 
2 u.g.n., orzekając jak w uchwale.