III CZP 125/07

Uchwała z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07 
 
Sędzia SN Józef Frąckowiak (przewodniczący, sprawozdawca) 
Sędzia SN Kazimierz Zawada 
Sędzia SA Michał Kłos 
 
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Bogdana S. przeciwko Skarbowi 
Państwa – Ministrowi Transportu i Budownictwa o odszkodowanie, po 
rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 7 grudnia 2007 r. 
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Legnicy 
postanowieniem z dnia 18 września 2007 r.: 
„Czy zachodzi bezprawie legislacyjne na gruncie art. 4171 § 1 k.c. w przypadku 
odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej aktu 
normatywnego uznanego za niezgodny z Konstytucją?" 
podjął uchwałę: 
 
Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez 
wydanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w 
sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) w czasie, 
gdy przepisy tego rozporządzenia, pomimo stwierdzenia ich sprzeczności z 
Konstytucją i ustawą zwykłą przez Trybunał Konstytucyjny, dalej 
obowiązywały. 
 
Uzasadnienie 
 
(...) Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 
ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie 
wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 
ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym 
(Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, oraz że 
przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. 

W dniu 19 stycznia 2006 r. powód Bogdan S. uiścił na rzecz Starostwa 
Powiatowego w L. opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 złotych. W 
powództwie wniesionym w dniu 29 września 2006 r. domagał się zasądzenia od 
Skarbu Państwa – Ministra Transportu i Budownictwa kwoty 425 zł, a Sąd 
Rejonowy w Legnicy wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. powództwo to oddalił. 
Przedstawiając zagadnienie prawne Sąd Okręgowy zwrócił uwagę, że Trybunał 
Konstytucyjny, uzasadniając odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej 
rozporządzenia, stwierdził, iż jest to niezbędne, aby w czasie odroczenia 
wprowadzono nową, zgodną z postanowieniami Konstytucji regulację, która 
zapewni powiatom odpłatność za ich czynności związane z wydaniem kart pojazdu. 
Ponadto, analizując bliżej podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa, podkreślił, 
że w myśl art. 4171 § 1 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu 
normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym 
postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową 
międzynarodową lub ustawą. Z tego przepisu wynika, że niezgodność, zwana także 
"bezprawiem legislacyjnym", musi zostać stwierdzona „we właściwym 
postępowaniu". Jedynym organem, który ma kompetencję orzekania co do 
niezgodności aktów normatywnych z ustawą, umową międzynarodową lub 
Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny, zgodnie natomiast z art. 190 ust. 3 
Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem 
ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej 
aktu normatywnego. 
Z brzmienia powołanego przepisu, zdaniem Sądu Okręgowego, wynika, że 
orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uznające przepis za niezgodny z 
Konstytucją lub ustawą nie burzy porządku prawnego ustanowionego tym 
przepisem przed wejściem orzeczenia w życie. Akt normatywny uznany za 
niekonstytucyjny traci moc obowiązującą jedynie na przyszłość, a więc jego moc 
obowiązująca nie rozciąga się na stany faktyczne powstałe przed ogłoszeniem 
orzeczenia Trybunału lub ustalonym przez sam Trybunał innym terminem utraty 
mocy obowiązującej aktu normatywnego. 
Sąd Okręgowy zwrócił jednak uwagę, że na tle powołanych przepisów 
Konstytucji i kodeksu cywilnego w orzecznictwie i doktrynie poglądy w zakresie 
oceny skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niezgodność 

przepisu z aktami normatywnymi, o których mowa w art. 4171 § 1 k.c., nie są 
jednolite. (...) 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Przed przystąpieniem do rozważań nad zagadnieniem znaczenia odroczenia 
wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego 
niekonstytucyjność przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 
2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) dla 
odpowiedzialności Skarbu Państwowa na podstawie art. 4171 k.c., należy ustalić, 
czy przepis ten w ogóle może mieć zastosowanie w stanie faktycznym 
rozpoznawanej sprawy, gdyż w piśmie procesowym Prokuratorii Generalnej 
wyrażono pogląd, że przepis ten nie może być stosowany do odpowiedzialności 
odszkodowawczej Skarbu Państwa z tytułu wydania wspomnianego 
rozporządzenia; rozporządzenie to zostało wydane w dniu 28 lipca 2003 r., a art. 
4171 § 1 k.c. wszedł w życie dnia 1 września 2004 r., zgodnie zaś z art. 5 ustawy z 
dnia 17 czerwca 2004 r. nowelizującej kodeks cywilny, która wprowadziła do niego 
ten przepis, do zdarzeń i stanów prawnych sprzed wejścia w życie ustawy stosuje 
się przepisy dotychczasowe. 
Należy zgodzić się z poglądem Prokuratorii Generalnej, że brzmienie art. 4171 § 
1 k.c., który przewiduje odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody 
spowodowane wydaniem aktu normatywnego, może sugerować, iż zdarzeniem 
wyrządzającym szkodę jest samo wydanie aktu normatywnego, a nie jego 
obowiązywanie. Takie rozumienie tego przepisu jest jednak nie do pogodzenia z 
przyjętą w Konstytucji zasadą, że akt normatywny wywiera skutki prawne nie od 
jego uchwalenia lecz opublikowania (art. 88 ust. 1). Na tle tego uregulowania, 
wbrew brzmieniu art. 4171 § 1 k.c., brak podstaw do wiązania skutków 
odszkodowawczych z samym wydaniem aktu. Szkoda może powstać dopiero 
wtedy, gdy akt normatywny zostanie opublikowany w sposób przewidziany prawem, 
gdyż wtedy wchodzi on w życie. Skoro bez opublikowania akt normatywny nie 
wchodzi jeszcze w życie, czyli nie wywiera skutków prawnych, to do tego czasu 
niewątpliwie samo jego wydanie nie może być przyczyną wyrządzenia szkody. Już 
z tego wynika, że art. 4171 § 1 k.c., wbrew jego brzmieniu, przewiduje 
odpowiedzialność nie za szkody spowodowane wydaniem aktu normatywnego, lecz 
jego wejściem w życie. 

Taki wniosek potwierdza również to, że z punktu widzenia odpowiedzialności 
Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem aktu normatywnego istotne 
znaczenie można przypisać nie wydaniu i wejściu w życie aktu normatywnego, lecz 
jego obowiązywaniu. Akt normatywny wyrządzający szkodę, który obowiązuje, z 
reguły powoduje uszczerbek w dobrach prawnie chronionych określonych osób nie 
tylko jednorazowo, ale przez cały okres obowiązywania. W wypadku aktu 
normatywnego, który nie jest źródłem jednorazowej szkody, odpowiedzialność 
Skarbu Państwa za szkody spowodowanej jego wydaniem jest w istocie 
odpowiedzialnością za wyrządzenie szkody zdarzeniem o charakterze ciągłym. Za 
takie zdarzenie, jak trafnie podkreśla doktryna, uznaje się zdarzenie, które polega 
na pewnym trwałym zachowaniu; przez cały czas trwania tego zdarzenia każda 
chwila może być traktowana jako samoistny stan faktyczny prowadzący do 
wyrządzenia szkody. Podkreślenia wymaga, że tak rozumiane zdarzenie polega na 
działaniu, gdyż wiąże się ono z koniecznością czynnego zachowania się sprawcy, a 
tylko ze względu na skutki, jakie zdarzenie to pociąga za sobą, szkoda może być 
wyrządzona przez określony czas. Należy wobec tego przyjąć, że Skarb Państwa 
odpowiada nie tylko za samo wydanie aktu normatywnego (jego wejście w życie), 
ale za każde zdarzenie, które w związku z tym, że akt normatywny obowiązuje, 
wyrządza szkodę w dobrach prawnie chronionych określonego podmiotu. Tylko 
taka wykładnia art. 4171 § 1 k.c. prowadzi do racjonalnych wyników. (...) 
Przyjęta wykładnia pozwala na uznanie, że co do zasady jest możliwa 
odpowiedzialność Skarbu Państwa za wydanie rozporządzenia Ministra 
Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r.; mogłaby ona powstać począwszy od dnia 1 
września 2004 r. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nowelizującej 
kodeks cywilny, dopiero stan związany z obowiązywaniem wspomnianego 
rozporządzenia, po dniu 1 września 2004 r., może być kwalifikowany jako 
wyrządzenie szkody przez Skarb Państwa spowodowany jego wydaniem. Takie 
rozumienie art. 5 znajduje mocne wsparcie w jego wykładni językowej. 
Podejmując zasadniczy problem przedstawiony przez Sąd Okręgowy należy 
stwierdzić, że na pierwszy rzut oka wykładnia językowa art. 4171 § 1 k.c. prowadzi 
do wniosku, iż skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z ustawą 
zwykłą oraz Konstytucją omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to 
Skarb Państwa powinien ponosić odpowiedzialność za szkody spowodowane jego 
wydaniem (wejściem w życie), które powstały po dniu 1 września 2004 r. Zgodnie z 

tym przepisem, odpowiedzialność taka powstaje, zakładając, że spełnione są 
pozostałe jej przesłanki (szkoda i związek przyczynowy), gdy w odpowiednim 
postępowaniu zostanie stwierdzona niekonstytucyjność wydanego aktu 
normatywnego, nie ulega zaś wątpliwości, że postępowanie przed Trybunałem 
Konstytucyjnym jest tym właściwym postępowaniem, o którym mowa w art. 4171 § 1 
k.c. Bliższa analiza tego zagadnienia prowadzi jednak do odmiennych wniosków. 
Z przepisów Konstytucji odnoszących się do kompetencji Trybunału 
Konstytucyjnego wynika, że nie zawsze stwierdzenie przez Trybunał, iż dany akt 
normatywny jest sprzeczny z Konstytucją pociąga za sobą odpowiedzialność 
odszkodowawczą Skarbu Państwa za jego wydanie. Konstytucja pozostawia 
Trybunałowi możliwość ustalenia, od kiedy należy traktować określony akt 
normatywny za niekonstytucyjny. Nie zakazuje też, aby Trybunał, stwierdzając 
niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, jednocześnie wykluczył możliwość 
ponoszenia przez Skarb Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej za jego 
wydanie. Jak pokazuje dotychczasowe orzecznictwo, Trybunał wielokrotnie 
odraczał termin wejścia w życie orzeczenia, czego przykładem jest omawiany wyrok 
z dnia 17 stycznia 2006 r., a także wyraźnie wypowiadał się na temat tego, że 
pomimo niekonstytucyjności aktu normatywnego Skarb Państwa nie będzie ponosił 
odpowiedzialności odszkodowawczej za jego wydanie. W sentencji wyroku pełnego 
składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r., P 7/00, (OTK-A Zb.Urz. 
2002, nr 2, poz. 13) wyłączono explicite dochodzenia zwrotu podatków, których 
podstawą naliczania był przepis uznany za niezgodny z Konstytucją. 
Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego prowadzi więc do 
wniosku, że nie można postawić znaku równości pomiędzy samym stwierdzeniem 
przez Trybunał niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją a 
możliwością przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej 
za wydanie takiego aktu. (...) 
Wbrew literalnej wykładni art. 4171 § 1 k.c. należy więc uznać, że stwierdzenie 
niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub 
ustawą nie wystarcza do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za 
szkody spowodowane wydaniem takiego aktu normatywnego, Konstytucja bowiem 
w art. 190 pozostawia Trybunałowi ostateczną decyzję co do tego, jakie skutki ma 
pociągać za sobą jego orzeczenie. Trybunał jest obowiązany do wyważenia 
wszystkich wartości chronionych Konstytucyjnie i podejmowania decyzji, czy w 

konkretnej sytuacji należy pozbawić akt normatywny mocy i pozostawić sądom 
ocenę skutków, jakie szkody wyrządziło obowiązywanie tego aktu, czy też 
wyeliminować wprost możliwość dochodzenia odszkodowania lub odraczając 
wejście swojego orzeczenia w czasie dać szansę ustawodawcy, aby usunął z 
obrotu określony akt normatywny, a tym samym uniknął odpowiedzialności za 
szkody spowodowane jego obowiązywaniem. (...) 
Za przedstawioną wykładnią art. 4171 § 1 k.c. przemawia konieczność 
interpretacji wszystkich aktów normatywnych zgodnie z Konstytucją, skoro zaś z art. 
190 Konstytucji wynika nie tylko kompetencja Trybunału do pozbawienia 
określonego aktu normatywnego mocy obowiązującej, lecz także do określenia 
terminu, kiedy to nastąpi, to inne organy państwa, w tym sądy, nie mogą traktować 
tego aktu jako co do zasady pozbawionego skutków prawnych. Jedynie gdyby w 
okresie pomiędzy uznaniem przepisu za niekonstytucyjny a dniem, w którym straci 
on z woli Trybunału moc prawną, dalsze jego obowiązywanie prowadziło do 
naruszenia innych wartości chronionych Konstytucją lub umową międzynarodową, 
sąd może, po rozważaniu wszystkich wchodzących w grę chronionych wartości, nie 
dopuścić do jego zastosowania w konkretnej sprawie. Taka możliwość powinna być 
traktowana jednak tylko jako wyjątek od zasady. (...) 
Inna interpretacja art. 4171 § 1 k.c. byłaby nie tylko sprzeczna z art. 190 
Konstytucji, ale prowadziłaby do następstw, które trudno akceptować. Uznanie, że 
samo stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego jest wystarczające do 
przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne, a 
odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie ma żadnego znaczenia, 
musiałoby prowadzić do dysfunkcjonalności w działalności organów państwa. Z 
jednej strony z orzeczenia Trybunału wynikałoby bowiem jednoznacznie, że 
określony przepis, pomimo jego sprzeczności z ustawą, umową międzynarodową 
lub Konstytucją, nadal obowiązuje, zatem organy państwa powinny się więc do 
niego, w czasie odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, stosować. Z drugiej, 
strony gdyby przyjąć, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność 
odszkodowawczą związaną z obowiązywaniem takiego przepisu, żaden racjonalnie 
działający organ nie powinien go stosować, gdyż narażałby w ten sposób Skarb 
Państwa, czyli siebie samego, na konieczność ponoszenia nieraz dotkliwej 
odpowiedzialności odszkodowawczej. 

Orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego nie można przypisywać takiej roli; ma 
ono wprawdzie przede wszystkim usunąć z obrotu prawnego przepis lub przepisy 
sprzeczne z ustawą, umową międzynarodową lub Konstytucją, ale prawodawca, 
dostrzegając komplikacje, jakie może to nieść dla porządku prawnego, wyposażył 
Trybunał Konstytucyjny w możliwość takiego ustalenia jego treści, aby nie 
naruszało innych wartości konstytucyjnych. Jeżeli więc Trybunał, biorąc pod uwagę 
wszystkie chronione Konstytucją wartości, decyduje się na utrzymanie w mocy 
przepisu sprzecznego z ustawą, umową międzynarodową lub Konstytucją, to tak 
długo, jak on obowiązuje, żadnemu zachowaniu, do którego ten przepis się odnosi, 
nie można przypisać cechy bezprawności. Prowadzi to do wniosku, że nie można 
uznać – w rozumieniu art. 77 Konstytucji i art. 4171 § 1 k.c. – aby działania organów 
Państwa, dla których przepis ten stanowi podstawę, były niezgodne z prawem, a 
tym samym pociągały za sobą odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu 
Państwa. W konsekwencji należy uznać, że obowiązywanie aktu normatywnego w 
okresie, w którym Trybunał odroczył utratę jego mocy obowiązującej, nie może 
pociągać za sobą odpowiedzialność Skarbu Państwa przewidzianej w art. art. 4171 
§ 1 k.c. 
Skoro trafny jest wniosek, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu 
uznanego za niekonstytucyjny nie uzasadnia odpowiedzialności Skarbu Państwa na 
podstawie art. 4171 § 1 k.c., gdy w okresie odroczenia ustawodawca wyda nowy 
przepis zgodny z Konstytucją, to pozbawione racji byłoby przyznawanie takiej 
możliwości po terminie zakreślonym przez Trybunał. Stworzenie przez Trybunał 
możliwości dalszego obowiązywania przepisu uznanego za niekonstytucyjny 
oznacza, że przepis ten powinien zostać pozbawiony mocy prawnej, ale do czasu, 
gdy to nastąpi, działania organów państwowych, dla których stanowił on podstawę, 
nie są co do zasady bezprawne. (...) 
Z tych względów Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 k.p.c., orzekł, jak w 
uchwale.