III CZP 124/05

Uchwała z dnia 13 stycznia 2006 r., III CZP 124/05 
 
Sędzia SN Elżbieta Skowrońska-Bocian (przewodniczący, sprawozdawca) 
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz 
Sędzia SN Dariusz Zawistowski 
 
Sąd Najwyższy w sprawie zamawiającego Gminy Miasta T. przeciwko 
Konsorcjum F.W. „P.” Marek P. – Lider Konsorcjum, "J." sp. z o.o. – Partner 
Konsorcjum, w którego imieniu działa F.W. „P.” Marek P. ul. F. nr 11, G. o 
zamówienie publiczne pn. "budowa boiska do hokeja ze sztuczną trawą wraz z 
robotami towarzyszącymi – etap pierwszy przy ul. S.C. w T.", po rozstrzygnięciu w 
Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 13 stycznia 2006 r. zagadnienia 
prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Toruniu postanowieniem z dnia 
21 listopada 2005 r.: 
„Czy przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. o terminach zapłaty w 
transakcjach handlowych (Dz.U. Nr 139, poz. 1323 ze zm.) mają zastosowanie do 
umów zawieranych przez gminę w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo 
zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177), gdy przedmiotem zamówienia 
publicznego jest realizacja zadań własnych gminy, określonych w ustawie z dnia 8 
marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 
1591 ze zm.)?" 
podjął uchwałę: 
 
Umowa zawierana w celu realizacji zadań własnych gminy określonych w 
ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 
2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może stanowić transakcję handlową w 
rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. o terminach zapłaty w 
transakcjach handlowych (Dz.U. Nr 139, poz. 1323 ze zm.). 
 
Uzasadnienie 
 

Przedstawione zagadnienie prawne powstało przy rozpoznawaniu skargi 
zamawiającego – Gminy Miasta T. od wyroku zespołu arbitrów w Warszawie. 
Zespół arbitrów rozpoznał odwołanie wniesione przez Konsorcjum F.W. „P." Marek 
P. i "J.", spółka z o.o. w G. od oddalenia przez zamawiającego Prezydenta Miasta 
T. protestu z dnia 23 czerwca 2005 r. i wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 r. unieważnił 
postępowanie. 
Z uzasadnienia wyroku zespołu arbitrów wynika, że zamawiający w dniu 20 
czerwca poinformował Konsorcjum, iż jego oferta, złożona w toku postępowania 
przetargowego o zamówienie publiczne pod nazwą „budowa boiska do hokeja ze 
sztuczną trawą wraz z robotami towarzyszącymi – etap I przy ul. S.C. w T.", została 
odrzucona na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – 
Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 – dalej: "Pr.z.p.") w związku z 
brakiem dołączenia do oferty dokumentu w postaci harmonogramu rzeczowo-
finansowego uwzględniającego terminy realizacji i warunki płatności. 
Zespół arbitrów ustalił, że zamawiający pismem z dnia 16 maja 2005 r. 
dokonał zmiany specyfikacji istotnych warunków zamówienia i wzoru umowy w ten 
sposób, że termin realizacji zamówienia określił rozpoczęciem robót nie później niż 
siódmego dnia po podpisaniu umowy, a termin zakończenia robót nie później niż do 
dnia 15 marca 2006 r. Wśród wymaganych dokumentów składających się na ofertę 
umieścił harmonogram rzeczowo-finansowy uwzględniający terminy realizacji i 
warunki płatności zgodnie z zapisami zawartymi we wzorze umowy oraz określił, że 
zapłata wynagrodzenia nastąpi w latach 2005, 2006 i 2007. Dokonane zmiany nie 
były przedmiotem wyjaśnień oraz protestu. 
W ocenie zespołu arbitrów, zmiany w specyfikacji istotnych warunków 
zamówienia dokonane przez zamawiającego pismem z dnia 16 maja 2005 r. 
naruszają art. 3 pkt 3, art. 5 i 9 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. o terminach 
zapłaty w transakcjach handlowych (Dz.U. Nr 139, poz. 1323 ze zm. – dalej: 
"u.t.z.t.h."), w związku z czym zespół unieważnił postępowanie (art. 191 ust. 3 
Pr.z.p.). 
Przy rozpoznawaniu skargi Sąd Okręgowy dostrzegł zagadnienie prawne i 
wskazał, że wątpliwości powstają na tle rozumienia art. 2 u.t.z.t.h. W szczególności 
powstaje pytanie, czy realizacja własnych zadań gminy, do realizacji których jest 
ona zobowiązana ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. 

tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest transakcją handlową w 
rozumieniu art. 2 u.t.z.t.h. (...) 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...) 
Istota problemu zawiera się w pytaniu, czy umowa, do zawarcia której 
zmierzało postępowanie przetargowe zainicjowane przez Gminę Miasta T., jest 
objęta działaniem przepisów ustawy o terminach zapłaty w transakcjach 
handlowych. 
Konkretna umowa będzie objęta działaniem przepisów wskazanej ustawy, 
jeżeli spełnione zostaną podmiotowe i przedmiotowe kryteria wynikające z art. 2 i 3 
oraz jeżeli nie zostanie ona wyłączona spod działania ustawy o terminach na 
podstawie art. 4. Z powołanych przepisów wynika, że transakcją handlową, do 
której przepisy omawianej ustawy mają zastosowanie, jest umowa, której 
przedmiotem jest odpłatne dostarczanie towaru lub odpłatne świadczenie usług, a 
strony tej umowy zawierają ją w związku z wykonywaną przez siebie działalnością 
gospodarczą lub zawodową. Ponadto stronami umowy mają być podmioty, o 
których mowa w art. 3 Pr.z.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 Pr.z.p., ustawę stosuje się 
do udzielania zamówień publicznych m.in. przez jednostki sektora finansów 
publicznych. Zakres pojęcia "jednostki sektora finansów publicznych” wynika z art. 5 
pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. 
z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), który stanowi, że do sektora finansów 
publicznych zalicza się organy władzy publicznej, organy administracji rządowej, 
organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, a także jednostki 
samorządu terytorialnego i ich organy oraz związki. 
Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego spełnia podmiotowe kryterium 
stosowania przepisów ustawy o terminach zapłaty w transakcjach handlowych, jest 
bowiem jednostką samorządu terytorialnego, przez co należy do sektora finansów 
publicznych, a w konsekwencji – w razie udzielania zamówień – jest obowiązana 
stosować przepisy Prawa zamówień publicznych. Nie jest również objęta 
wyłączeniem wynikającym z art. 4 u.t.z.t.h., gdyż przewidziane w tym przepisie 
wyłączenie obejmuje umowy, których stronami są wyłącznie podmioty, o których 
mowa w art. 5 ustawy o finansach publicznych, a więc podmioty zaliczane do 
sektora finansów publicznych. 
Rozważenie tych zagadnień prowadzi do wniosku, że spełnione jest 
podmiotowe kryterium wynikające z art. 3 u.t.z.t.h., w związku z czym sporna 

pozostaje jedynie kwestia, czy umowa zawierana w ramach realizacji zadań 
własnych gminy jest transakcją handlową w rozumieniu art. 2 u.t.z.t.h., a – wobec 
treści zagadnienia przedstawionego przez Sąd Okręgowy – właściwie tylko kwestia, 
czy wspomniana umowa jest zawierana w związku z prowadzoną działalnością 
gospodarczą lub zawodową. Ujmując zagadnienie nieco inaczej można zawrzeć je 
w pytaniu, czy wykonywanie zadań własnych gminy może być uznane za 
działalność gospodarczą lub zawodową, a ponieważ mianem działalności 
zawodowej określane jest wykonywanie zawodów wymagających szczególnej 
wiedzy i umiejętności, działalności takiej gmina prowadzić nie może. Pozostaje więc 
do rozważenia, czy wykonywanie zadań własnych może pozostawać w sferze 
działalności gospodarczej. (...) 
Do tak postawionego problemu Sąd Najwyższy odnosił się już wielokrotnie. 
Przykładowo można wskazać postanowienie z dnia 19 października 1999 r., III CZ 
112/99 (OSNC 2000, nr 4, poz. 78), w którym stwierdzono, że działalnością 
gospodarczą gminy jest – prowadzona w formie komunalnych zakładów 
budżetowych lub spółek prawa handlowego – działalność w zakresie zadań 
własnych, określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie 
gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), których celem jest 
zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług 
powszechnie dostępnych, a także – w przypadkach określonych w odrębnej ustawie 
– działalność w zakresie wykraczającym poza te zadania, a także postanowienie z 
dnia 23 listopada 2000 r., III CZ 112/00 (nie publ.), w którym przyjęto, że gmina 
może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie zadań o charakterze 
działalności publicznej. 
Podobne stanowisko było wyrażane przez Sąd Najwyższy przy dokonywaniu 
wykładni art. 8 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach 
cywilnych (Dz.U. Nr 24, poz. 110 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 
sierpnia 2001 r., V CKN 756/00 ("Izba Cywilna" 2002, nr 1, s. 64) Sąd Najwyższy 
stwierdził, że w prawie polskim pojęcie „działalność gospodarcza" nie ma jednolitej 
treści, w szczególności brak dostatecznych podstaw, aby przyjąć, że ustawodawca 
w każdym przypadku posługuje się jako wyznacznikiem tego pojęcia kryterium 
zarobkowego charakteru. W świetle całokształtu regulacji prawnych dotyczących 
gminy należy uznać, że w celu realizacji zadań własnych gmina może prowadzić 
działalność gospodarczą, zadania własne gminy mogą bowiem być realizowane 

bądź przez podejmowanie działalności gospodarczej bądź działalności nie mającej 
takiego charakteru. Wychodząc z założenia, że o gospodarczym charakterze 
podejmowanej działalności decyduje przedmiot tej działalności, Sąd Najwyższy na 
gruncie ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych działalność 
niegospodarczą gminy związał jedynie z działalnością naukową, kulturalną, 
dobroczynną itp. 
Także przy analizie pojęć „sprawa gospodarcza" oraz „przedsiębiorca” Sąd 
Najwyższy przyjmował, że gmina realizująca zadania własne przez zawieranie 
odpłatnych umów jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4792 k.p.c. (por. 
postanowienie z dnia 7 sierpnia 2003 r., IV CZ 90/03, "Izba Cywilna" 2004, nr 6, s. 
45). Należy zatem przyjąć za utrwalone w orzecznictwie Sądu Najwyższego 
stanowisko, że wykonywanie przez gminę zadań własnych nie stanowi przeszkody 
do przyjęcia gospodarczego charakteru prowadzonej w powyższych ramach 
działalności. Formułując kryteria uznania działalności za działalność gospodarczą, 
Sąd Najwyższy akcentuje jej stały charakter, zorganizowanie i powtarzalność 
podejmowanych działań, podporządkowanie zasadom racjonalnego 
gospodarowania oraz regułom opłacalności i zysku. W dotychczasowym 
orzecznictwie nie wskazywano natomiast na konieczność realizowania 
zarobkowego celu; za wystarczające uznawano podporządkowanie działalności 
regułom racjonalnego gospodarowania, polegającym na staraniach osiągnięcia 
maksymalnego efektu przy minimalnym nakładzie środków lub minimalnego zużycia 
środków dla osiągnięcia pożądanego, planowanego efektu. 
Cechy działalności gospodarczej przedstawiane w orzecznictwie Sądu 
Najwyższego wskazywane są także w doktrynie. W szczególności należy zwrócić 
uwagę, że kryterium zarobkowości rozumiane jest w ten sposób, iż zysk stanowi 
motyw działalności, a nie konieczny jej efekt. Również przy dokonywaniu wykładni 
pojęcia „przedsiębiorca" na tle art. 431 k.c. przedstawiciele nauki prawa podkreślają 
zarobkowy charakter działalności, którą dany podmiot podejmuje, jednak nawet 
podjęcie działalności mogącej przynieść dochód bez zamiaru osiągnięcia zysku nie 
wyłącza uznania podmiotu podejmującego taką działalność za przedsiębiorcę. 
Reasumując, działalność gminy w ramach wykonywania jej zadań własnych 
może stanowić działalność gospodarczą, musi ona jednak odpowiadać kryteriom 
takiego rodzaju aktywności, tzn. musi mieć charakter zorganizowany i ciągły oraz 
podlegać regułom racjonalnego gospodarowania oraz stanowić formę udziału w 

obrocie gospodarczym. Nie jest natomiast niezbędne, aby działalność taka 
przynosiła określony dochód (zysk). Warto przy tym zauważyć, że możliwość 
prowadzenia przez gminę działalności gospodarczej wynika wprost z art. 9 ustawy o 
samorządzie gminnym. 
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, trzeba 
zauważyć, że przeprowadzenie przez Gminę Miasta T. przetargu w celu zawarcia 
umowy o budowę boiska było profesjonalnym działaniem i wskazywało na 
zorganizowany charakter działalności. Zorganizowanie to wynika m.in. z 
dysponowania przez Gminę środkami pozwalającymi sprostać wymaganiom 
wynikającym z obowiązku stosowania przepisów prawa o zamówieniach 
publicznych, natomiast powtarzalność działań, przedmiot zamówienia publicznego 
w postaci umowy o roboty budowlane, planowany sposób jego realizacji oraz fakt 
kontynuowania aktywności gminy w związku z budową boiska przemawiają za 
spełnieniem także tego kryterium działalności gospodarczej. Nie można przy tym 
wykluczyć, że prowadzona działalność będzie miała zarobkowy charakter (np. 
odpłatne udostępnianie boiska). 
Uznanie, że mamy do czynienia z wykonywaniem przez Gminę działalności 
gospodarczej, jak również okoliczność, że spełnione są pozostałe kryteria 
wynikające z przepisów ustawy o terminach zapłaty w transakcjach handlowych 
prowadzi do wniosku, że art. 2 tej ustawy znajdzie zastosowanie także w 
odniesieniu do umowy zawieranej w ramach realizacji zadań własnych gminy. Za 
taką wykładnią przemawia również prezentowany postulat szerokiego zakresu 
działania omawianej ustawy. Należy zauważyć, że przyjęcie szerokiego zakresu 
działania wskazanej ustawy pozostaje w zgodzie z treścią dyrektywy Rada Unii 
Europejskiej 2000/35/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie zwalczania opóźnień 
w płatnościach w transakcjach handlowych (Dz.Urz. WE L 200 z dnia 8 sierpnia 
2000 r.). 
Z tych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie 
prawne, jak w uchwale.