III CZP 123/07

Sygn. akt III CZP 123/07 
 
 
 
UCHWAŁA 
 
Dnia 7 grudnia 2007 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący, sprawozdawca) 
SSN Kazimierz Zawada 
SSA Michał Kłos 
 
Protokolant Bożena Kowalska 
 
w sprawie ze skargi wykonawcy E. S.A. w W. 
przeciwko zamawiającemu Komendzie Głównej Policji w W. oraz N.  S.A. w W. 
o udzielenie zamówienia publicznego, 
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym  
w dniu 7 grudnia 2007 r., 
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w W. 
postanowieniem z dnia 4 września 2007 r.,  
 
"Czy w przypadku, gdy wykonawca nie wnosi własnego 
protestu i odwołania w postępowaniu o udzielenie zamówienia 
publicznego,  a przystępuje do postępowania odwoławczego w trybie 
przewidzianym w art. 184 ust. 4 ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo 
zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19 z 2004 r. z późn. zm.), 
koniecznym jest, aby mógł brać udział w postępowaniu wywołanym 
wniesieniem skargi do sądu okręgowego, zgłoszenie przez takiego 
wykonawcę interwencji ubocznej, czy też staje się on automatycznie 
uczestnikiem postępowania skargowego przed sądem okręgowym ?" 
 
podjął uchwałę: 
 

 
 
2 
Wykonawca, który nie wniósł własnego protestu ani odwołania 
przewidzianego  w przepisach  ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. 
- Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19 poz. 177 ze zm.), 
lecz przystąpił do postępowania na podstawie art. 184 ust. 4 tej 
ustawy, w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi do 
sądu okręgowego ma status interwenienta ubocznego, bez 
konieczności zgłaszania wstąpienia do sprawy na podstawie art. 
77 k.p.c. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 
3 
Uzasadnienie 
 
  
Sąd Okręgowy w W., rozpoznając sprawę o udzielenie zamówienia 
publicznego, powziął istotne wątpliwości i na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. 
przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne 
sformułowane w sentencji swojego postanowienia z dnia 4 września 2007 r. 
Zagadnienie to powstało na tle następującego stanu faktycznego. 
Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem 
jest 
dzierżawa 
przez 
Komendę 
Główną 
Policji 
w 
W. 
od 
operatora 
telekomunikacyjnego cyfrowych łączy telekomunikacyjnych, prowadzone było 
w  trybie przetargu nieograniczonego. Przetarg ten ogłosiła Komenda Główna 
Policji. Zamawiający wybrał jako najkorzystniejszą ofertę wykonawcy, ofertę 
złożoną przez N. S.A. Uczestniczący w przetargu inny wykonawca E. S.A. z 
siedzibą w W. złożył protest od tej decyzji zamawiającego, gdyż jego zdaniem 
oferta N. S.A. powinna zostać odrzucona, a jako najkorzystniejsza uznana i 
wybrana oferta E. S.A. Protest E. S.A. nie został uwzględniony wobec czego złożył 
on odwołanie do Zespołu Arbitrów przy Urzędzie Zamówień Publicznych. Zespół 
Arbitrów wyrokiem z dnia 22 grudnia 2006 r. oddalił odwołanie E. S.A. wobec czego 
wystąpił on ze skargą do Sądu Okręgowego w W. 
        Wykonawca  N. S.A. przystąpił, w trybie przewidzianym w przepisach art. 
181 ust. 5 i art. 184 ust. 4 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień 
publicznych (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163, ze zm.), do postępowania 
toczącego się w wyniku wniesienia protestu przez E S.A., a następnie do 
postępowania odwoławczego. Na posiedzeniu w dniu 22 grudnia 2006 r. Zespól 
Arbitrów postanowił dopuścić N. S.A. do udziału w postępowaniu odwoławczym. E. 
S.A. wnosząc skargę na wyrok Zespołu Arbitrów, przesłał jednocześnie jej odpis nie 
tylko zamawiającemu, ale również wykonawcy N. S.A.  
       Po rozpoczęciu w Sądzie Okręgowym rozprawy, wyznaczonej w celu 
rozpoznania skargi, skarżący wykonawca E. S.A. zgłosił wniosek formalny 
o  niedopuszczenie N. S.A. do udziału w postępowaniu sądowym, kwestionując 
prawo uczestniczenia tego wykonawcy w postępowaniu przed sądem wywołanym 

 
 
4 
wniesieniem skargi. Przy rozstrzyganiu o zasadności tego wniosku przez Sąd 
Okręgowy pojawiły się poważne wątpliwości natury prawnej, w związku z faktem, 
że  ustawa - Prawo zamówień publicznych nie przesądza jednoznacznie powyższej 
kwestii, natomiast jej rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie dla prawidłowego toku 
postępowaniu skargowego i zapewnienia podmiotom w nim uczestniczącym 
możliwości ochrony ich uzasadnionych interesów prawnych. 
        Sąd Okręgowy zwrócił uwagę, że do postępowania na tle którego powstało 
omawiane zagadnienie,  stosuje się znowelizowane przepisy ustawy Prawa 
zamówień 
publicznych, 
które 
znacznie 
zmieniły 
sytuację 
wykonawców, 
kwestionujących 
wybór 
oferty 
przez 
zamawiającego. 
Wykonawcy, 
którzy 
samodzielnie wnieśli protest lub przyłączyli się do cudzego protestu mogą bądź, jak 
przed nowelizacją, wnieść samodzielne odwołanie, bądź przystąpić do już 
wniesionego odwołania. Przystępując do wniesionego odwołania, zgodnie z art. 
184 Prawa zamówień publicznych, powinni oni m.in. wskazać stronę, po której to 
przystąpienie następuje. 
        W sytuacji umożliwienia wykonawcom, którzy nie wnoszą własnego 
odwołania, udziału w postępowaniu odwoławczym przez przystąpienie do tego 
postępowania 
i 
uzyskanie 
przez 
to 
statusu 
uczestnika 
postępowania 
odwoławczego, pojawia się pytanie o pozycję takiego wykonawcy w postępowaniu 
przed 
Sądem 
Okręgowym. 
Wątpliwości 
budzi 
kwestia, 
czy 
wykonawca 
przystępujący 
do 
postępowania 
odwoławczego 
staje 
się 
automatycznie 
uczestnikiem postępowania skargowego przed sądem, czy też - aby skutecznie 
takim uczestnikiem się stać - winien podjąć odpowiednie czynności procesowe. 
        Sąd Okręgowy uznał, że analiza przepisów ustawy Prawo zamówień 
publicznych daje podstawy do dwojakiego ich rozumienia. Z jednej strony, przyjąć 
można, że przystąpienie do postępowania odwoławczego nie powoduje samo przez 
się uzyskania przez wykonawcę, który z tego przystąpienia skorzystał, statusu 
uczestnika postępowania skargowego. Takie stanowisko znajduje swoje wsparcie 
w wykładni systemowej. Regulujące procedurę skargową przepisy rozdziału 
4 działu VI Prawa zamówień publicznych (art. 194 – 198) nie zawierają bowiem 
postanowień odnoszących się do takiej kategorii wykonawców i ich ewentualnej roli 

 
 
5 
w postępowaniu przed sądem. Brak takich regulacji może być uznawany za o tyle 
istotny, że ustawodawca jednocześnie wyraźnie wyodrębnia i statuuje instytucję 
przystąpienia do protestu i przystąpienia do odwołania. Można to więc tłumaczyć, 
jako zakreślenie i ograniczenie pola działania wykonawcy, który przystępuje do 
postępowania toczącego się w wyniku wniesienia protestu czy do postępowania 
odwoławczego zainicjowanego przez inny podmiot, tylko do ram tego postępowania 
i nadanie takiemu wykonawcy uprawnień do podejmowania czynności tylko 
w zakresie 
postępowania, 
do 
którego 
przystąpił. 
Dalsze 
uczestnictwo 
w postępowaniu skargowym przed sądem, i to niezależnie od tego czy wykonawca, 
który przystąpił do postępowania odwoławczego sam chciałby wnieść skargę, 
czy  skargę wnosiłaby strona, do której przystąpił lub strona przeciwna, byłoby 
możliwe, gdyby zgłosił interwencję uboczną. Skoro bowiem z przepisów ustawy - 
Prawo zamówień publicznych nie można by wywodzić samodzielnej podstawy 
traktowania wykonawcy, o którym tu mowa, jako uczestnika postępowania 
skargowego, to należałoby się posłużyć w tym postępowaniu instytucją interwencji 
ubocznej (art. 76-83 k.p.c.). Zgodnie bowiem z art. 194 ust. 2 Prawa zamówień 
publicznych, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu 
toczącym się na skutek skargi stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu 
postępowania cywilnego o apelacji. Są to nie tylko przepisy dotyczące 
postępowania apelacyjnego w sensie ścisłym (art. 367- 391 k.p.c.), lecz również 
przez dalsze odesłanie (art. 391 § 1 k.p.c.) – przepisy o postępowaniu przed sądem 
pierwszej instancji. Co do możliwości skorzystania z  instytucji interwencji ubocznej 
w celu wzięcia udziału w  postępowaniu skargowym jednoznacznie wypowiedział 
się Sąd Najwyższy w  uchwale z 16 lipca 2003 r., III CZP 47/03. Uchwała ta odnosi 
się jednak do innego stanu faktycznego i prawnego. Przepisy, na tle których 
zapadła owa uchwała, nie przewidywały przystępowania wykonawcy do 
postępowania odwoławczego i wykonawca nie brał udziału w postępowaniu przed 
zespołem arbitrów.  
Zdaniem Sądu Okręgowego z faktu wprowadzenia przez  ustawodawcę  
owej instytucji przystąpienia do postępowania odwoławczego można wyprowadzić 
też wniosek przeciwny, a mianowicie dowodzić, że wykonawca przystępujący do 
odwołania zyskuje tym samym umocowanie i uprawnienie do występowania 

 
 
6 
w postępowaniu skargowym przed sądem. Zatem dopuszczalne jest przyjęcie, że 
przez skuteczne zgłoszenie przystąpienia do postępowania odwoławczego, bądź to 
po stronie innego wykonawcy, który wniósł odwołanie bądź po stronie 
zamawiającego, wykonawca niewątpliwie staje się jego uczestnikiem. Za takim 
wnioskiem przemawia także to, że ustawodawca traktuje wykonawcę, który 
przystąpił do postępowania odwoławczego jako uczestnika tego postępowania, 
występującego po jednej ze stron postępowania skargowego. Po wprowadzeniu 
instytucji przystąpienia do odwołania, ustawodawca nie zmodyfikował bowiem 
przepisów 
regulujących 
postępowanie 
przed 
zespołem 
arbitrów 
poprzez 
rozróżnienie sytuacji strony sensu stricto i wykonawcy, który do danej strony 
w  postępowaniu odwoławczym przystąpił. W przepisach rozdziału 3 działu VI 
Prawa zamówień publicznych mowa jest ogólnie o „stronach", a we właściwym 
rozporządzeniu wykonawczym o „uczestnikach". Wykonawca, przystępujący do 
postępowania odwoławczego, może również zajmować stanowisko, składać 
oświadczenia i  podejmować wszelkie czynności, jakie przepisy ustawy Prawo 
zamówień publicznych i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 maja 
2006 r. w  sprawie regulaminu postępowania przy rozpatrywaniu odwołań (Dz.U. Nr 
87, poz. 603) przewidują w postępowaniu odwoławczym, a jedynym ograniczeniem 
jego działań jest zgodność tych czynności z czynnościami i oświadczeniami strony, 
do której przystąpił (art. 184 ust. 5). Ponadto dodać trzeba, że wykonawca, który 
przystąpił do postępowania odwoławczego wymieniany jest w sentencji orzeczenia 
zespołu arbitrów przy stronie, do której przystąpił (§ 29 ust. 1 cyt. rozporządzenia). 
Jest też uprawniony do otrzymania odpisu orzeczenia (art. 192 ust. 5 w zw. z § 29 
ust. 3 rozporządzenia). Wobec powyższego, zdaniem Sądu Okręgowego, 
uzasadnione jest uznanie, że przystąpienie wykonawcy do postępowania 
odwoławczego nie powoduje zakłócenia owego dwustronnego charakteru tego 
postępowania 
(odwołujący 
się 
- 
zamawiający) 
lecz 
powstanie 
swoistej 
wielopodmiotowości po danej stronie postępowania. 
  
Skutkiem traktowania wykonawcy, przystępującego do postępowania 
odwoławczego jako uczestnika tego postępowania występującego po jednej z jego 
stron, jest też to, że w zależności od wyniku postępowania odwoławczego 
wszystkie podmioty usytuowane po danej jego stronie będą bądź zainteresowane 

 
 
7 
we wniesieniu lub popieraniu skargi na orzeczenie zespołu arbitrów, bądź – 
w  odpieraniu zarzutów skargi. Jeżeli podmiot, który przystąpił do postępowania 
odwoławczego po stronie przeciwnej niż skarżący, jest już tylko z tego powodu 
przeciwnikiem skargi, skuteczne wniesienie skargi obejmować powinno także 
doręczenia mu jej odpisu (art. 197 ust. 1). 
        Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
       
 Należy zgodzić się z Sądem Okręgowym, że pozycja wykonawcy, który 
przystąpił do postępowania odwoławczego prowadzonego przez Zespół Arbitrów, 
w postępowaniu skargowym przed sądem, nie została wyraźnie sprecyzowana 
w przepisach ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 
(j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163, ze zm.). Ze względu na częste nowelizacje 
tej ustawy, przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań należy ustalić jakie 
przepisy będą właściwe w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze, że do 
postępowań o udzielnie zamówień i konkursów wszczętych przed wejściem w życie 
ustawy oraz kontroli, odwołań i skarg, które ich dotyczą, stosuje się przepisy 
dotychczasowe (art. 220 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień 
publicznych oraz art. 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie tej ustawy), 
a zamawiający w rozpoznawanej sprawie ogłosił przetarg we wrześniu 2006 r., 
do oceny przedstawionego zagadnienia prawnego mają zastosowanie przepisy 
ustawy Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r., w brzmieniu po jej 
nowelizacji, która weszła w życie w dniu 25 maja 2006 r. a sprzed nowelizacji 
dokonanej ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r.  
        Zgodnie z art. 194 ust. 2 ustawy - Prawo zamówień publicznych, 
w  postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi stosuje się odpowiednio 
przepisy k.p.c. o apelacji, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. 
Należy w  tym kontekście zauważyć, że ustawa Prawo zamówień publicznych 
ustala co  powinna zawierać skarga. Rozpoczęcie postępowania skargowego 
w sprawie zamówień publicznych przed sądem następuje więc na podstawie 
innego pisma procesowego niż apelacja. Skargę może złożyć zarówno strona jak 
i inny uczestnik postępowania. Nie ulega więc wątpliwość, że wykonawca, który 

 
 
8 
przystąpił do postępowania odwoławczego może także złożyć do sądu skargę na 
wyrok zespołu arbitrów.  
        Brak w przepisach ustawy Prawo zamówień publicznych natomiast 
jakiejkolwiek wzmianki na temat tego czy taki wykonawca może dalej występować 
w procesie przed sądem wszczętym na skutek skargi złożonej przez stronę lub 
innego uczestnika postępowania odwoławczego. Jak była już o tym mowa odpis 
wyroku zespołu arbitrów powinien być także doręczony wykonawcy, który przystąpił 
do postępowania odwoławczego, co jednoznacznie wynika z art. 192 ust. 5 ustawy 
Prawo zamówień publicznych. Należy więc stwierdzić, że przepisy wspomnianej 
ustawy zapewniają wykonawcy, który przystąpił do postępowania odwoławczego 
w specjalnym trybie (art. 184 ustawy) możliwość wszczęcia postępowania 
skargowego przed sądem. Jeżeli taki wykonawca może wszcząć postępowanie 
skargowe, to nie ulega wątpliwości, że wnioskując z większego na mniejsze należy 
także zapewnić mu możliwość wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem 
w takim samym charakterze jak występował dotychczas. Problem sprowadza się 
tylko do tego, czy wykonawca ów powinien złożyć formalną interwencję uboczną, 
czy też wystarczy, że zgłosi się on do procesu w charakterze uczestnika 
popierającego jedną ze stron, z powołaniem się na swoje wstąpienie 
do  postępowania odwoławczego przed zespołem arbitrów.   
        Z wykładni językowej oraz systemowej przepisów ustawy Prawo zamówień 
publicznych 
wynika, 
że 
wykonawca, 
który 
brał 
udział 
w 
postępowaniu  
odwoławczym jako uczestnik popierający stanowisko jednej ze stron, powinien 
złożyć interwencję uboczna zgodnie z art. 76 i 77 k.p.c. Do postępowania 
skargowego przed sądem stosuje się przecież odpowiednio przepisy k.p.c., 
a żaden przepis ustawy Prawo zamówień publicznych nie wprowadza wprost 
regulacji sytuacji prawnej wykonawcy w postępowaniu skargowym. Jeżeli jednak 
wziąć pod uwagę, że postępowanie wywołane wniesieniem skargi ma na celu 
szybkie rozstrzygniecie sprawy oraz zapewnienie ochrony praw wszystkich stron 
i uczestników tego postępowania, to wymaganie, aby wykonawca który otrzymał 
wyrok zespołu arbitrów oraz odpis skargi i zgłosił się na rozprawę przed sądem, 
jeszcze dodatkowo złożył pisemną interwencję, jest nadmiernym formalizowaniem 
postępowania przed sądem i może być wykorzystywane do przedłużania tego 

 
 
9 
postępowania oraz pozbawiać w efekcie takiego wykonawcę, należnego mu 
miejsca w procesie. Skoro ustawodawca, w celu przyspieszenia postępowania 
odwoławczego, zezwala wykonawcy, aby przystąpił on do niego w sposób 
uproszczony (art. 184 ustawy Prawo zamówień publicznych), to podobnie należy 
traktować takiego wykonawcę w procesie przed sądem. Mając na uwadze, 
że w postępowaniu odwoławczym złożył on już pismo, z którego wynika, którą 
stronę i dlaczego popiera, wystarczy, że w procesie przed sądem zgłosi, iż dalej 
chce występować w tym samym charakterze. Wymaganie od niego, w tej sytuacji, 
aby jego udział w procesie zależał od tego czy złożył formalne pismo zatytułowane 
interwencja uboczna, jest nadmiernym formalizowanie procesu wywołanego 
wniesieniem skargi i umożliwia jednie kwestionowanie jego sytuacji procesowej 
albo przedłużanie procesu, w celu rozpoznania złożonej na rozprawie interwencji 
wykonawcy. 
        Takie rozumienie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych w niczym 
też nie ogranicza praw innych uczestników postępowania przed sądem, 
wywołanego wniesieniem skargi. Skoro bowiem do postępowania tego stosuje się 
odpowiednio przepisy k.p.c., w tym jak trafnie wywiódł Sąd Okręgowy przepisy 
o interwencji ubocznej, to do sytuacji wykonawcy, który zgłosił się jako uczestnik 
popierający jedną ze stron tego postępowania należy odpowiednio stosować 
przepisy art. 76-83 k.p.c. Wniosek innego uczestnika postępowania przed sądem, 
zmierzający do niedopuszczenia do tego postępowania wykonawcy, który zgłosił 
zamiar występowania w nim jako uczestnik na tych samych zasadach 
co w  postępowaniu odwoławczym, należy więc rozpoznać stosując odpowiednio 
art. 78 k.p.c. Pozwoli to na merytoryczną ocenę zasadności tego wniosku, a nie 
pozostawienia go bez rozpoznania, wbrew wyraźnej woli uczestniczącego 
w postępowaniu wykonawcy, który określił swój interes prawny oraz to po czyjej 
stronie występuje w procesie, powołując się na przystąpienie do postępowania 
odwoławczego. 
       
 Mając na uwadze powyższe względy Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 
k.p.c., udzielił odpowiedzi takiej jak w sentencji uchwały.