III CZP 111/13

Sygn. akt III CZP 111/13 
 
 
UCHWAŁA 
 
Dnia 7 lutego 2014 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący) 
SSN Barbara Myszka (sprawozdawca) 
SSN Marta Romańska 
 
Protokolant Bożena Kowalska 
 
w sprawie z powództwa P. R. sp. z o.o. z siedzibą w W. 
przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście P. 
o ustalenie, 
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym 
w dniu 7 lutego 2014 r., 
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny  
postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r.,  
 
"Czy kognicja sądu, rozstrzygającego sprawę na skutek 
wniesienia sprzeciwu, o jakim mowa w art. 80 ustawy z dnia 
21 sierpnia 1997 r.  o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. 
Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) ogranicza się do oceny zasadności 
aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, 
dokonanej przez właściwy organ (art. 78 ust. 1 ustawy), bądź 
zasadności wniosku użytkownika wieczystego o dokonanie takiej 
aktualizacji (art. 81 ust. 1 ustawy), czy też sąd, po upływie 3-letniego 
terminu z art. 77 ust. 1 zd. 1 ustawy, ma obowiązek ustalenia 
z urzędu wysokości takich opłat za cały okres trwania postępowania, 
wywołanego wnioskiem, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 ustawy, 
z uwzględnieniem następujących w tym czasie zmian wartości 
nieruchomości?" 
 
podjął uchwałę: 
 
W sprawie wszczętej na podstawie wniosku, o którym mowa 
w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce 
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 
ze zm.), sąd rozpoznaje kwestię aktualizacji opłaty rocznej na 
skutek wypowiedzenia jej dotychczasowej wysokości przez 
właściciela nieruchomości i określa wysokość należnej opłaty 
obowiązującą od dnia 1 stycznia roku następującego po 
dokonaniu wypowiedzenia. 

 
2 
Uzasadnienie 
 
Sąd Okręgowy w P., po rozpoznaniu sprawy z powództwa P. R. sp. z o.o. w 
W. przeciwko Skarbowi Państwa – Staroście P., wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 
r. ustalił wysokość opłaty rocznej należnej od powódki za użytkowanie wieczyste 
nieruchomości o obszarze 8,9550 ha położonej w J. w Gminie S., objętej księgą 
wieczystą nr […] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P., za rok 2009 - w kwocie 
21 492 zł, za rok 2010 – w kwocie 152 419,92 zł, za lata 2011, 2012 i 2013 r. - w 
kwocie 283 347,84 zł, a za rok 2014 i lata następne - w kwocie 230 856,33 zł, 
natomiast w pozostałej części powództwo oddalił.  
Ustalił, że powódka jest użytkownikiem wieczystym opisanej nieruchomości 
i z tego tytułu uiszcza na rzecz pozwanego opłatę roczną, ostatnio w kwocie 10 746 
zł. W piśmie z dnia 16 grudnia 2008 r. Starosta P. wypowiedział wysokość 
dotychczasowej opłaty i złożył ofertę przyjęcia jej nowej wysokości w kwocie 
387 204,98 zł, ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego 
przez rzeczoznawcę, według którego wartość nieruchomości wyraża się kwotą 
12 906 968 zł. Powódka złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. 
wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona 
tylko do kwoty 20 000 zł. Orzeczeniem z dnia 17 lutego 2011 r. Kolegium ustaliło 
opłatę roczną należną od powódki w roku 2009 i w latach kolejnych, do czasu 
następnej aktualizacji na kwotę 10 746 zł, po czym pozwany złożył sprzeciw i akta 
sprawy zostały przekazane Sądowi. Z opinii biegłego powołanego w postępowaniu 
sądowym wynika, że wartość nieruchomości pozostającej w użytkowaniu 
wieczystym powódki - według stanu na dzień 16 grudnia 2008 r. - wynosi 9 444 928 
zł, a - na dzień 15 stycznia 2013 r. - 7 699 240 zł. 
 
Sąd Okręgowy uznał, że, zgodnie z art. 67, art. 72 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 77 
ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami 
(jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: „u.g.n.”), w latach 
2009 - 2013 r. opłata roczna należna od powódki powinna wynosić – 283 347,84 zł, 
a poczynając od 2014 r. i w latach następnych – 230 856,33 zł. Mając na względzie 
art. 77 ust. 2a u.g.n., rozłożył kwotę przewyższającą dwukrotną wysokość 

 
3 
dotychczasowej opłaty na dwie części, powiększające opłatę roczną w drugim 
i trzecim roku, i ustalił wysokość opłaty na kwotę: w 2009 roku – 21 492 zł, 
w 2010 roku – 152 419,92 zł, a w latach 2011, 2012 i 2013 – 283 347,84 zł. 
Stwierdził, że ze względu na zmianę wartości nieruchomości poczynając od  2014 
roku opłata wynosi 230 856,33 zł. 
 
W apelacjach od tego wyroku obie strony zakwestionowały prawidłowość 
ustaleń 
dotyczących 
wartości nieruchomości pozostającej 
w 
użytkowaniu 
wieczystym powódki. Pozwany podniósł ponadto zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 
zd. drugie u.g.n. przez ustalenie wysokości opłaty rocznej za rok 2014 i lata 
następne, podczas gdy zaktualizowaną opłatę roczną ustala się od wartości 
nieruchomości określonej na dzień aktualizacji. 
 
Przy rozpoznawaniu złożonych apelacji Sąd Apelacyjny powziął poważne 
wątpliwości, którym dał wyraz w przedstawionym Sądowi Najwyższemu do 
rozstrzygnięcia zagadnieniu prawnym, przytoczonym na wstępie uchwały. 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Rozważania prowadzące do rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia 
prawnego trzeba rozpocząć od przypomnienia podstawowych regulacji dotyczących 
sposobu aktualizacji opłat rocznych, zawartych w rozdziale 8 działu II powoływanej 
już ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy art. 
73 ust. 3, art. 77 i art. 81 podlegają przy tym uwzględnieniu - jak niewadliwie przyjął 
Sąd Apelacyjny – w brzmieniu ustalonym przez art. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. 
o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw 
(Dz.U. Nr 187, poz. 1110), w tym bowiem brzmieniu stosuje się je w sprawach 
dotyczących aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, wszczętych 
i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 
9 października 2011 r.   
 
Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.g.n., za oddanie nieruchomości w użytkowanie 
wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Opłaty te ustala się według 
stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67 
(art. 72 ust. 1 u.g.n.). Według tego przepisu natomiast, cenę nieruchomości ustala 
się na podstawie jej wartości. 

 
4 
 
Stosownie do art. 77 u.g.n., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania 
wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega 
aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie 
zmianie. 
Zaktualizowaną 
opłatę 
roczną 
ustala 
się, 
przy 
zastosowaniu 
dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień 
aktualizacji opłaty (ust. 1). W przypadku gdy zaktualizowana wysokość opłaty 
rocznej przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty 
rocznej, użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczną w wysokości odpowiadającej 
dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostałą kwotę ponad dwukrotność 
dotychczasowej opłaty (nadwyżka) rozkłada się na dwie równe części, 
które powiększają opłatę roczną w następnych dwóch latach. Opłata roczna 
w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z tej aktualizacji 
(ust. 2a). Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek 
użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości 
nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę (ust. 3). 
 
Zgodnie z art. 78 u.g.n., właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę 
roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien 
wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku 
poprzedzającego, przysyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości 
(ust. 1 zdanie pierwsze). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia 
otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego 
właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, 
że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości 
(ust. 2). Wniosek, o którym mowa, składa się przeciwko właściwemu organowi 
(ust. 3). Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie zwalnia z obowiązku 
uiszczania opłat w dotychczasowej wysokości. W przypadku niezłożenia wniosku 
właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty 
zaoferowana w wypowiedzeniu (ust. 4). 
Zgodnie z art. 80 u.g.n., od orzeczenia kolegium właściwy organ lub 
użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia 
orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania 
sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia 

 
5 
nieruchomości (ust. 1). Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz 
ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew (ust. 2). 
W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw 
odnosi się tylko do części orzeczenia (ust. 3). 
 
Z 
przytoczonych 
unormowań 
wynika, 
że 
ustawodawca 
przewidział 
dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o zasadność aktualizacji opłaty 
rocznej. Sprawy te zostały przekazane w pierwszej kolejności do rozstrzygania 
w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez samorządowe kolegia 
odwoławcze przy odpowiednim zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania 
administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 
ust. 4 u.g.n.). Dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron może 
żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny; uprawnienie to realizuje przez 
wniesienie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Przyjęte rozwiązanie stwarza 
stan przejściowej niedopuszczalności drogi sądowej, postępowanie sądowe 
bowiem może toczyć się dopiero po wydaniu orzeczenia przez samorządowe 
kolegium odwoławcze i wniesieniu przez właściwy organ lub użytkownika 
wieczystego sprzeciwu, w wyniku którego orzeczenie kolegium traci moc, 
a wniosek, który zainicjował postępowanie administracyjne zastępuje pozew 
(zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r., K 11/95, OTK 
1996, nr 2, poz. 9, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2007 r., IV CSK 
326/07, nie publ. i z dnia 23 września 2009 r., I CSK 45/09, nie publ. oraz 
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 marca 2011 r., III CZP 3/11, OSNC 
2011, nr 12, poz. 138). 
 
Określając sposób ustalania i aktualizacji opłat rocznych ustawodawca użył 
pojęcia „właściwy organ”. Przykładowo, w art. 78 ust. 1 u.g.n. jest mowa o tym, 
że właściwy 
organ 
zamierzający 
zaktualizować 
opłatę 
roczną 
powinien 
wypowiedzieć wysokość dotychczasowej opłaty, w art. 78 ust. 3 u.g.n., że wniosek 
składa się przeciwko właściwemu organowi, w art. 80 ust. 1 u.g.n., że od 
orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść 
sprzeciw, a w art. 81 ust. 1 u.g.n., że użytkownik wieczysty może żądać od 
właściwego organu dokonania aktualizacji opłaty rocznej. Jak wyjaśnił Sąd 
Najwyższy w postanowieniu z dnia 25 maja 2007 r., I CSK 30/07 (OSNC-ZD 2008, 

 
6 
nr B, poz. 33), pojęcie „właściwy organ” oznacza tu organ osoby prawnej, która jest 
właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, uprawniony do 
podejmowania za właściciela czynności w zakresie stosunku użytkowania 
wieczystego. Oświadczenia dotyczące treści użytkowania wieczystego składa 
bowiem 
użytkownikowi 
wieczystemu 
właściciel 
nieruchomości 
oddanej 
w użytkowanie wieczyste, którym - jak wynika z art. 232 § 1 k.c. - jest Skarb 
Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub związek jednostek samorządu 
terytorialnego, a z kontekstu, w jakim w powołanych przepisach używane jest 
pojęcie „właściwy organ” nie można wyprowadzić wniosku, że wyrażają one 
intencję ustawodawcy przyznania zdolności prawnej, a następnie sądowej 
w postępowaniu o aktualizację opłaty rocznej, organom osób prawnych będących 
właścicielami nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Organy osób 
prawnych nie są podmiotami stosunków cywilnoprawnych, nie mają zdolności 
prawnej ani zdolności sądowej i nie mogą występować w sprawie cywilnej 
w charakterze strony, dlatego pojęcie „właściwy organ” oznacza w tym wypadku 
jedynie organ osoby prawnej, która jest właścicielem nieruchomości, uprawniony do 
podejmowania za nią określonych czynności (zob. też wyrok Sądu Najwyższego 
z dnia 23 września 2009 r., I CSK 45/09, nie publ.). 
 
Wątpliwości wyrażone w przedstawionym zagadnieniu prawnym dotyczą 
kognicji sądu rozpoznającego sprawę przekazaną mu - zgodnie z art. 80 ust. 2 
u.g.n. – na skutek wniesienia sprzeciwu od orzeczenia samorządowego kolegium 
odwoławczego. Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.g.n., wniosek, o którym mowa w art. 78 
ust. 2 u.g.n., zastępuje pozew, a zatem nie ulega wątpliwości, że wniosek ten 
podlega rozpoznaniu w procesie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje 
pogląd, że powództwo zmierzające do oznaczenia wysokości należnej opłaty 
rocznej w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.n. ma 
charakter powództwa o ukształtowanie (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 
23 czerwca 2005 r., III CZP 37/05, OSNC 2006, nr 5, poz. 82, wyroki Sądu 
Najwyższego z dnia 18 września 2003 r., I CK 66/02, OSNC 2004, nr 11, poz. 177, 
z dnia 21 lutego 2013 r., IV CSK 430/12, nie publ. i z dnia 5 grudnia 2013 r., V CSK 
5/13, nie publ. oraz postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 30 marca 2011 r., 
III CZP 3/11, OSNC 2011, nr 12, poz. 138 i z dnia 27 czerwca 2013 r., III CZ 29/13, 

 
7 
nie publ.). Podkreśla się, że zadaniem sądu jest określenie wysokości świadczenia, 
jakie użytkownik wieczysty ma spełnić na rzecz właściciela nieruchomości, 
natomiast do rozpoznania sprawy przez sąd dochodzi dlatego, że strony stosunku 
użytkowania wieczystego nie są w stanie zgodnie określić wysokości tego 
świadczenia. W sprawie rozpoznawanej na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.n. sąd nie 
może więc ograniczyć się do oceny skuteczności czy bezskuteczności 
wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej, lecz powinien określić wysokość tej 
opłaty w sposób wiążący dla stron stosunku użytkowania wieczystego. Również 
w nauce prawa przyjmuje się, że swoim orzeczeniem sąd zastępuje odpowiednie 
oświadczenie woli użytkownika wieczystego, w związku z czym orzeczenie to ma 
charakter konstytutywny. 
 
Podzielając ten kierunek wykładni trzeba rozważyć, czy sąd - wydając 
orzeczenie po upływie trzyletniego terminu wskazanego w art. 77 ust. 1 u.g.n. – 
powinien określić wysokość opłaty rocznej za cały czas trwania postępowania 
zainicjowanego 
wnioskiem, 
o 
którym 
mowa 
w art. 
78 
ust. 
2 
u.g.n., 
z uwzględnieniem następujących w tym czasie zmian wartości nieruchomości. 
 
Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga przede wszystkim uwzględnienia 
regulacji zawartych w art. 77 ust. 1, 78 ust. 1 i 79 ust. 8 u.g.n. Według pierwszego 
z powołanych 
przepisów, 
zaktualizowaną 
opłatę 
roczną 
ustala 
się, 
przy 
zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości 
określonej na dzień aktualizacji opłaty. Według drugiego, właściwy organ 
zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie 
wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego 
i przesłać równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości; do wypowiedzenia 
dołącza się informację o wartości nieruchomości, na podstawie której dokonuje się 
aktualizacji. Z kolei według art. 79 ust. 8 u.g.n., ustalona w prawomocnym wyroku 
wysokość zaktualizowanej opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia 
roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej 
opłaty. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że w sprawie wszczętej na 
podstawie wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., sąd rozpoznaje kwestię 
aktualizacji opłaty rocznej na skutek wypowiedzenia jej dotychczasowej wysokości 
i określa jedynie wysokość należnej opłaty obowiązującą od dnia 1 stycznia roku 

 
8 
następującego po dokonaniu wypowiedzenia. Za takim oznaczeniem zakresu 
kognicji sądu - obok dyrektyw językowych - przemawiają także dyrektywy 
systemowe. Właściwy organ wypowiadając wysokość dotychczasowej opłaty 
przesyła ofertę przyjęcia jej nowej wysokości, której użytkownik wieczysty może nie 
zakwestionować. Jeżeli nie złoży wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., 
obowiązuje – począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym 
wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty - nowa wysokość opłaty 
zaoferowana w wypowiedzeniu (art. 78 ust. 4 u.g.n.). Natomiast złożenie wniosku, 
równoznaczne z odrzuceniem oferty, powoduje wszczęcie postępowania przed 
samorządowym kolegium odwoławczym. W takiej sytuacji nie dochodzi do zmiany 
wysokości opłaty rocznej aż do chwili, w której prawomocne orzeczenie kolegium 
albo – w razie wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium – prawomocny wyrok 
sądu  zastąpi oświadczenie woli użytkownika wieczystego. O skuteczności 
wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty, któremu towarzyszy oferta jej 
nowej wysokości, można bowiem mówić dopiero z chwilą przyjęcia oferty albo 
zastąpienia go orzeczeniem. Ustalona w prawomocnym orzeczeniu kolegium 
wysokość zaktualizowanej opłaty rocznej obowiązuje również począwszy od dnia 
1 stycznia roku następnego po roku, w którym wypowiedziano wysokość 
dotychczasowej opłaty (art. 79 ust. 5 u.g.n.). Skoro więc wyrok sądu wydany 
w sprawie wszczętej na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., 
ma – w związku z dokonanym wypowiedzeniem – zastąpić oświadczenie woli 
użytkownika wieczystego, to nie powinno budzić wątpliwości, że sąd rozpoznaje 
kwestię aktualizacji opłaty rocznej na skutek wypowiedzenia jej dotychczasowej 
wysokości i określa jedynie wysokość należnej opłaty obowiązującą od dnia 
1 stycznia roku następującego po dokonaniu wypowiedzenia.  
 
Trzeba również zauważyć, że rozważana przez Sąd Apelacyjny koncepcja 
orzekania przez sąd o wysokości opłat rocznych za cały czas trwania 
postępowania, toczącego się na skutek wniosku, o którym mowa w art. 87 ust. 2 
u.g.n., 
z 
uwzględnieniem 
następujących 
w 
tym 
czasie 
zmian 
wartości 
nieruchomości, prowadziłaby do naruszenia przewidzianej przez ustawodawcę 
dwustopniowej, 
administracyjno-sądowej 
procedury 
rozstrzygania 
sporów 
dotyczących ustalania opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Przeciwko 

 
9 
tej koncepcji przemawia też regulacja zawarta w art. 81 u.g.n., zgodnie z którą 
użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu dokonania aktualizacji 
opłaty rocznej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie 
podjął aktualizacji. 
 
Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. 
rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne, jak w uchwale.