III CZP 11/13

Sygn. akt III CZP 11/13 
 
 
 
UCHWAŁA 
Dnia 5 kwietnia 2013 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący) 
SSN Anna Owczarek (sprawozdawca) 
SSN Maria Szulc 
 
 
w sprawie z powództwa Gminy Miasta S. 
przeciwko E. S., K. M. oraz małoletnim K. P. i Ko. P. 
o wydanie lokalu socjalnego, 
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym 
w dniu 5 kwietnia 2013 r., 
zagadnienia prawnego przedstawionego  
przez Sąd Okręgowy w S. 
postanowieniem z dnia 11 stycznia 2013 r.,  
 
"Czy w przypadku wydania przez Sąd orzeczenia o nakazaniu 
opróżnienia lokalu socjalnego - na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy       
z 
dnia 
21 
czerwca 
2001 
r. 
o 
ochronie 
praw 
lokatorów, 
mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego 
(tj. Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) - istnieje obowiązek 
orzekania o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź 
o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy?" 
 
 
podjął uchwałę: 
 

 
2 
W wyroku nakazującym opróżnienie lokalu socjalnego sąd 
orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź        
o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz 
dotyczy. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Uzasadnienie 

 
3 
 
 
Powódka Gmina Miasto S. ostatecznie sprecyzowanym żądaniem pozwu 
wniosła o nakazanie pozwanym E. S., K. M. oraz małoletnim K. P. i Ko. P. aby 
opróżnili i wydali jej lokal socjalny, położony w S. przy ul. K.[…], w stanie wolnym 
od osób i rzeczy. 
Sąd Rejonowy w S. wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. nakazał pozwanym 
aby opróżnili i wydali powódce Gminie Miastu S. wskazany lokal socjalny, ustalił że 
przysługuje im uprawnienie do lokalu socjalnego, wstrzymał wykonanie wyroku do 
czasu zaoferowania pozwanym przez powódkę innego lokalu socjalnego. Sąd 
stwierdził, że między powódką a pozwaną E. S. w dniu 8 lipca 2008 r. została 
zawarta umowa najmu lokalu socjalnego na czas oznaczony z możliwością 
przedłużenia, do którego nie doszło wobec powstania zaległości w uiszczaniu opłat 
czynszowych. Obecnie lokal zajmują sześćdziesięcioletnia E. S. utrzymująca się z 
renty inwalidzkiej w wysokości 687zł, jej córka K. M. - matka małoletnich 
pozwanych K. P. i Ko. P., bezrobotna, utrzymująca się z zasiłku rodzinnego 
Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie oraz wskazani małoletni. Pozwani zajmują 
lokal bez tytułu prawnego, stąd powództwo o nakazanie jego wydania zostało 
uwzględnione na podstawie art. 222 § 1 k.c. Sąd Rejonowy wskazał, uzasadniając 
rozstrzygnięcie o przyznaniu pozwanym uprawnienia do lokalu socjalnego, że 
zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw 
lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – jedn. 
tekst: Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm. sąd orzeka o powyższym 
uprawnieniu jedynie w wypadku orzekania  o eksmisji z lokalu, a do kategorii tej nie 
należy lokal socjalny. Jednak powołując się na zasadę argumentum a maiori ad 
minus uznał, że skoro wyjątkowo można przyznać prawo do lokalu socjalnego 
osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie 
lokalu, jeżeli w świetle zasad współżycia społecznego jest  to szczególnie 
usprawiedliwione (art. 24 cyt. ustawy) to - poprzez odwołanie się do tych zasad w 
indywidualnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy - wskazane uprawnienie 
należy przyznać pozwanym.  

 
4 
Rozpoznając apelację powódki Sąd Okręgowy w S. powziął poważne 
wątpliwości, którym dał wyraz w zagadnieniu prawnym przedstawionym do 
rozstrzygnięcia.  Sąd stwierdził, że nie było ono dotąd przedmiotem wypowiedzi 
Sądu Najwyższego ani doktryny prawniczej, a wykładnia art. 14 ust. 1 ustawy 
z dnia 21 czerwca 2001 r. w praktyce orzeczniczej sądów powszechnych jest 
rozbieżna. Słownik ustawowy zawiera odmienne definicje pojęć lokal i lokal socjalny 
(art. 2 ust. 1 pkt 4 i 6) a, stanowiący podstawę orzekania przez sąd o uprawnieniu 
do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia, art. 14 ustawy 
stwierdza, że nakaz opróżnienia ma dotyczyć lokalu, i nie wymienia lokalu 
socjalnego. Sąd wskazał, że możliwa jest jednak interpretacja w myśl której każdy 
lokal socjalny jest lokalem w rozumieniu ustawy, z tym że o szczególnych cechach, 
za czym przemawiałaby ustawowa definicja mieszkaniowego zasobu gminy, 
z którego wydziela się część lokali przeznaczonych pod wynajem jako lokale 
socjalne (art. 2 ust. 1 pkt, art. 22). Odwołał się także do pojęcia lokator (art. 2 ust. 1 
pkt 1) stwierdzając, że nie budzi jego wątpliwości, że w definicji tej mieści się także 
osoba która, na podstawie umowy najmu, korzystała z lokalu socjalnego 
należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, a także osoby stale z nią 
zamieszkujące. Wątpliwości Sądu budzi okoliczność, czy wyrok uwzględniający 
powództwo o wydanie lokalu socjalnego i jednocześnie przyznający uprawnienie do 
kolejnego (bądź tego samego) lokalu socjalnego nie będzie wewnętrznie 
sprzeczny, a orzeczona eksmisja fikcją. Rację bytu takiemu orzeczeniu należałoby, 
jego zdaniem, przyznać jedynie w sytuacji, gdy możliwe byłoby dokonanie eksmisji 
do innego lokalu socjalnego o niższym standardzie. Istnieje także - zdaniem Sądu - 
obawa, że najemcy lokalu socjalnego nadal nie będą wykonywali swoich 
obowiązków w zakresie płacenia czynszu, a wynajmujący zostanie pozbawiony 
środków oddziaływania. Ograniczenie faktycznej możliwości eksmisji z lokalu 
socjalnego 
może 
również 
skutkować 
narastaniem 
zaległości 
pieniężnych 
i  utrudnieniem realizacji zadań gmin polegających na zaspakajaniu potrzeb 
mieszkaniowych. 
Powódka wniosła o udzielenie odpowiedzi, że w orzeczeniu nakazującym 
wydanie lokalu socjalnego sąd nie rozstrzyga o uprawnieniu do lokalu socjalnego. 
Sąd Najwyższy zważył: 

 
5 
Zagadnienie prawne przedstawione przez  Sąd Okręgowy w S. nie było jak 
dotąd przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego, mimo istotnego  znaczenia dla 
praktyki sądowej, zważywszy na liczbę toczących się spraw o nakazanie 
opróżnienia lokali socjalnych, sygnalizowaną rozbieżność orzecznictwa oraz 
wyraźną sprzeczność interesów gmin, jako jednostek samorządu terytorialnego 
obciążonych z jednej strony zadaniem własnym, polegającym na  obowiązku 
tworzenia mieszkaniowego zasobu gminy oraz zapewniania lokali zamiennych (art. 
4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw  lokatorów, 
mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn. Dz. U. 
z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm. (dalej jako: ustawa lub u.op.l.), a  z drugiej 
obowiązkami szczególnie starannego zarządzania mieniem komunalnym i 
zaspokajania potrzeb wspólnoty. 
  Sąd Okręgowy wskazał na problemy wykładni art. 14 cyt. ustawy 
stanowiącego w ust. 1, że w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka 
o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia 
wobec osób, których nakaz dotyczy, przy czym obowiązek jego zapewnienia ciąży 
na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego 
opróżnieniu, w ust. 2 określającego zakres kognicji sądu i obowiązek badania 
z urzędu w sprawie o opróżnienie lokalu, czy zachodzą przesłanki do otrzymania 
lokalu socjalnego. Kolejny ust. 4 przepisu oznacza kategorie osób w odniesieniu do 
których sąd nie może orzec o braku uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego.  
Dokonując wykładni językowej pojęcia „wyrok nakazujący opróżnienie lokalu” 
zawartego w art. 14 ust. 1 ustawy zauważyć należy, że art. 2 ust. 1 zawiera 
definicje legalne, precyzując w pkt 4 iż za lokal w rozumieniu ustawy należy uznać 
lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący 
pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; 
nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do 
krótkotrwałego pobytu osób, a w pkt 5  że  jako lokal socjalny należy rozumieć lokal 
nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, 
którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego 
najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2, a w wypadku jednoosobowego 
gospodarstwa domowego 10 m2, przy czym lokal ten może być o obniżonym 

 
6 
standardzie. Mimo odmiennych definicji pojęć lokal i lokal socjalny wskazanych 
w słowniku ustawy oraz użycia ich obu w art. 14 brak  podstaw do przyjęcia, 
że  w zakresie hipotezy i dyspozycji zawartej w nim normy prawnej są one 
przeciwstawne w tym znaczeniu, że zwrot „wyrok nakazujący opróżnienie lokalu” 
nie obejmuje swoim zakresem. „wyroku nakazującego opróżnienie lokalu 
socjalnego”. Za tym, że z dystynkcji tej nie można wywieść tak daleko idących 
wniosków poprzestając na dyrektywach wykładni gramatycznej, przemawia 
w szczególności wykładnia systemowa, celowościowa i historyczna.  
Regulacja dotycząca lokali socjalnych zawarta jest  w rozdziale 4 ustawy p.n. 
Lokale socjalne. Ma ona zakres ograniczony, brak normy samodzielnie 
oznaczającej skutki nakazania opróżnienia i wydania takiego lokalu, bądź 
wyłączającej wprost stosowanie art. 14 (tak jak art. 25e odnoszący się do najmu 
tymczasowych pomieszczeń). W rozdziale tym nie ma także przepisu odsyłającego 
wskazującego na odpowiednie stosowanie przepisów o lokalach, co uzasadnia 
wniosek o stosowaniu tych przepisów wprost. Powyższy pogląd wspiera 
samodzielne unormowanie sytuacji osób, które samowolnie zajmują lokal i wobec 
których sąd nakazał opróżnienie lokalu. W odniesieniu do nich art. 24 ustawy - 
wskazując jako zasadę niedopuszczalność przyznania prawa do lokalu socjalnego - 
dopuszcza wyjątek, gdy jest to w świetle zasad współżycia społecznego 
szczególnie usprawiedliwione. Odstępstwo powyższe uzasadnia stanowisko, 
że w odniesieniu do wszystkich orzeczeń nakazujących opróżnienie lokali, w tym 
socjalnych (z wyjątkami nie mającymi zastosowania w sprawie) obowiązek 
orzekania o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego 
uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy, ma zastosowanie. 
Nie ma podstaw do przyjęcia w drodze analogii do orzeczeń nakazujących 
opróżnienie lokali socjalnych normy zawartej w art. 25d ustawy stwierdzającego, że 
prawo do tymczasowego pomieszczenia nie przysługuje dłużnikowi, m.in. 
jeżeli  w orzeczeniu został on już zobowiązany do opróżnienia tymczasowego 
pomieszczenia. Z przyczyn wskazanych wyżej nie można bowiem uznać, 
że  zachodzi luka konstrukcyjna, ponadto znacząca jest przedmiotowa różnica 
pojęć prawnych lokalu socjalnego (art. 2 ust. 1 pkt.5 u.op.l.) i tymczasowego 
pomieszczenia (art. 2 ust. 1. 5a u.op.l.) oraz celu jakiemu służą.  

 
7 
  Do takiego samego rezultatu prowadzi wykładnia celowościowa art. 14 
ustawy. Przepis powyższy ma charakter kompetencyjny, wykonawczy względem 
przepisów określających podstawę nakazania opróżnienia i wydania lokalu. 
Ustawa  nie przewiduje nie uiszczania opłat czynszowych jako samodzielnej 
przesłanki wypowiedzenia umowy najmu. Jedyną przewidzianą w niej podstawą 
wypowiedzenia najmu lokalu socjalnego bez zachowania terminu wypowiedzenia 
jest uzyskanie przez najemcę tytułu prawnego do innego lokalu i możliwość 
używania tego lokalu (art. 25 u.op.l.).  Okolicznością powyższą może się natomiast 
kierować się gmina odmawiając przedłużenia umowy najmu.    
Nie bez znaczenia jest wykładnia historyczna i fakt, że obecny art. 14 ustawy 
niemal dokładnie recypuje treść art. 36 uchylonej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. 
o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. z 1998 r. 
Dz. U. Nr 120, poz. 787 z późn. zm.), wprowadzonego ustawą z dnia 15 grudnia 
2000 r. (Dz. U. Nr 122, poz. 1317) w następstwie negatywnej oceny 
obowiązujących do tej pory uregulowań i uwzględniającego zastrzeżenia. 
  Zauważyć 
również 
należy, 
że 
przyjęta 
wykładnia 
zgodna 
jest 
z  aktualną  aksjologią, znajdującą wyraz także w normach konstytucyjnych. 
Oceniając zgodność z ustawą zasadniczą poprzednich rozwiązań ustawowych  
odnoszących się do lokali socjalnych Trybunał Konstytucyjny wskazywał, 
że ustrojodawca nadał godności człowieka znaczenie konstytucyjne, czyniąc z niej 
płaszczyznę odniesienia dla systemu wartości, wokół którego zbudowano 
Konstytucję a  zarazem fundament  całego porządku prawnego w Państwie. 
Przesłanką poszanowania tak  rozumianej godności człowieka jest między innymi 
istnienie pewnego minimum  materialnego, zapewniającego jednostce możliwość 
samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie oraz stworzenie każdemu 
człowiekowi szans na pełny rozwój osobowości w otaczającym go środowisku 
kulturowym i cywilizacyjnym. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż brak minimalnych 
gwarancji dla  podmiotów, o których mowa w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 2 
lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, jest nie do 
pogodzenia z wyrażoną w art. 30 konstytucji zasadą poszanowania i ochrony 
godności człowieka, a ustawodawca, wypełniając dyspozycję przepisu art. 71 ust. 1 
Konstytucji powinien stworzyć prawne ramy dla zaradzenia tej sytuacji, 

 
8 
m.in. poprzez umożliwienie uprawnionym uzyskania szczególnej pomocy ze strony 
władz publicznych. Wskazał również, że jednym z podstawowych zadań własnych 
gmin od czasu reaktywowania samorządu terytorialnego w Polsce jest 
zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, w tym także dostarczanie lokali socjalnych, 
w sytuacji gdy uprawnienie do lokalu socjalnego wynika z wyroku sądu. 
Konsekwentnie Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że z zasady 
nienaruszalności, poszanowania i ochrony godności człowieka wynikają istotne 
konsekwencje ochronne  (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 
2010 r., P 1/08. OTK-A 2010, nr 4, poz. 33, wyrok Trybunału Konstytucyjnego 
z dnia 4 kwietnia 2001 r., K 11/00, OTK 2001, nr 3, poz. 54). 
Do zbieżnych wniosków prowadzi wykładnia pojęcia lokator, którego dotyczy 
definicja legalna zawarta w art. 2 pkt 1 ustawy, w myśl której ilekroć w ustawie jest 
mowa o lokatorze - należy przez to rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą 
lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności.  Tytułem takim jest 
także umowa o odpłatne używanie lokalu socjalnego, zawarta na czas oznaczony. 
Najemca lokalu socjalnego w okresie trwania tej umowy jest lokatorem, zatem 
także po ustaniu wynikającego z niej stosunku prawnego dotyczą go ogólne zasady 
wyznaczające obligatoryjną treść orzeczeń nakazujących opróżnienie lokali 
mieszkalnych. 
Sąd 
Najwyższy 
docenia 
znaczenie 
argumentów 
odnoszących 
się 
do następstw zapewnienia przez gminy najemcom uprawnionym do lokalu 
socjalnego, 
obciążonych 
obowiązkiem 
wydania 
dotychczas 
zajmowanego, 
kolejnego lokalu socjalnego, w tym zagrożenia stałym niepłaceniem czynszu, 
pozbawieniem wynajmującego efektywnych środków oddziaływania. Ograniczenie 
faktycznej możliwości eksmisji z lokalu socjalnego w niektórych wypadkach może 
oddziaływać negatywnie na postawę najemców lokali socjalnych i ograniczyć 
dostępność do nich innych osób uprawnionych. Niemniej każdorazowo uprawnienia 
do przyznania lokalu socjalnego muszą być badane w aspekcie aktualności na datę 
orzekania, zatem mogą ulec zmianie i uzasadniać samodzielną podstawę 
orzeczenia o braku uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego. Obowiązki gminy 
względem wspólnoty mają charakter bezwzględny i oznaczony przesłankami 
ustawowymi. Nie  mogą one więc zależeć od zachowania osób, którym wskazany 

 
9 
przywilej przysługuje, nawet nagannego czy o charakterze zawinionym. 
W  szczególnie drastycznych wypadkach nie można ponadto wykluczyć możliwości 
podniesienia zarzutu nadużycia prawa podmiotowego (art. 5 k.c.). W obecnym 
stanie prawnym odmienny pogląd ma zatem jedynie charakter  postulatu de lege 
ferenda. Nie można uznać także zasadności argumentów podnoszących, że 
obowiązek realizacji wskazanych przepisów przez gminę stanowi ich nadmierne 
obciążenie. Po pierwsze, jak wyżej wskazano, przepisami zawartymi w Konstytucji 
i w innych ustawach nałożono na nie powinność zaspokojenia  zbiorowych potrzeb 
wspólnoty oraz jej członków, ale nieodpłatnie uwłaszczono majątkiem należącym 
do Skarbu Państwa, po drugie ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym 
wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów 
dla bezdomnych (Dz. U. 2006, Nr 251, poz. 1844 z późn. zm.) przewiduje określone 
mechanizmy partycypowania państwa w  realizacji tych zadań. 
Z tych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie 
prawne jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).