III CZP 10/06

Uchwała z dnia 24 marca 2006 r., III CZP 10/06 
 
Sędzia SN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący) 
Sędzia SN Jan Górowski 
Sędzia SN Marian Kocon (sprawozdawca) 
 
Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku wierzyciela Naczelnika Pierwszego 
Urzędu Skarbowego w W. zastępowanego przez Prokuratorię Generalną Skarbu 
Państwa przy uczestnictwie dłużnika Roberta D. o nadanie klauzuli wykonalności, 
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 22 marca 2006 r. 
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy we Wrocławiu 
postanowieniem z dnia 28 października 2005 r.: 
„Czy przewidziane w art. 914 § 2 k.p.c. zwolnienie wierzyciela od obowiązku 
dołączenia do wniosku o wyjawienie majątku, złożonego po wszczęciu 
postępowania egzekucyjnego, tytułu wykonawczego, dotyczy tylko toczącej się 
egzekucji sądowej, czy też egzekucji administracyjnej?" 
podjął uchwałę: 
 
Do wniosku urzędu skarbowego – złożonego po wszczęciu egzekucji 
administracyjnej – działającego na podstawie art. 71 § 1 ustawy z dnia 17 
czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst: 
Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), o nakazanie dłużnikowi wyjawienia 
majątku należy dołączyć tytuł wykonawczy wskazany w art. 71 § 3 tej ustawy, 
opatrzony sądową klauzulą wykonalności. 
 
Uzasadnienie 
 
Zagadnienie prawne przytoczone na wstępie uchwały powstało w toku 
postępowania wywołanego wniesieniem zażalenia na postanowienie Sądu 
Rejonowego, oddalające wniosek administracyjnego organu egzekucyjnego o 
nadanie klauzuli wykonalności administracyjnemu tytułowi wykonawczemu, celem 
zwrócenia się do sądu powszechnego na podstawie art. 71 ustawy z dnia 17 

czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst: Dz.U. z 
2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej: „u.p.e.a.”) o nakazanie zobowiązanemu 
wyjawienia majątku zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego. 
Sąd Okręgowy wskazał, że w wyniku nowelizacji art. 913 i 914 k.p.c., 
dokonanej ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania 
cywilnego i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 172, poz. 1804), wierzyciel, 
domagając się wyjawienia majątku po wszczęciu egzekucji, nie jest zobowiązany 
dołączyć do wniosku o wyjawienie majątku tytułu wykonawczego. Będące 
założeniem tej nowelizacji uproszczenie i usprawnienie postępowania 
egzekucyjnego mogłoby przemawiać za tym, by także w sytuacji, w której uprzednio 
wszczęto egzekucję administracyjną, wierzyciel nie był zobowiązany do 
przedkładania tytułu wykonawczego. Sąd Okręgowy zauważył jednak, że kodeks 
postępowania cywilnego rezerwuje pojęcie „egzekucja” tylko dla postępowania 
sądowego. Ponadto, w ocenie tego Sądu, za poglądem, że art. 914 § 2 k.p.c. 
dotyczy tylko egzekucji sądowej, przemawia to, iż toczy się ona na podstawie tytułu 
zaopatrzonego w sądową klauzulę wykonalności, a co za tym idzie, obowiązek 
dłużnika podlega kontroli w toku postępowania klauzulowego, w przeciwieństwie do 
obowiązków objętych administracyjnymi tytułami wykonawczymi, które takiej 
kontroli nie podlegają. 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Problem wymogów, jakim powinien odpowiadać wniosek o wyjawienie majątku 
składany przez wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym na 
podstawie art. 71 u.p.e.a., podejmowany był przez Sąd Najwyższy dwukrotnie. W 
uchwale z dnia 20 lipca 1995r., III CZP 90/95 (OSNC 1995, nr 12, poz. 171) Sąd 
Najwyższy przyjął, że do wniosku urzędu skarbowego, działającego na podstawie 
art. 71 § 1 u.p.e.a., należy dołączyć administracyjny tytuł wykonawczy opatrzony 
sądową klauzulą wykonalności (art. 914 § 2 k.p.c.). Uznał, że pojęcie „tytuł 
wykonawczy” użyte w art. 914 § 2 k.p.c. musi być rozumiane zgodnie ze 
znaczeniem, które  nadają mu przepisy części II (obecnie – części III) k.p.c., 
dotyczące postępowania egzekucyjnego. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, 
że tytułem wykonawczym jest tytuł egzekucyjny zaopatrzony w sądową klauzulę 
wykonalności. Przepis art. 70 § 1 u.p.e.a. natomiast, w obowiązującym wówczas 
brzmieniu, we fragmencie, w którym dotyczył egzekucji w trybie sądowym z 
nieruchomości zobowiązanego (na podstawie administracyjnego tytułu 

wykonawczego wystawionego przez wierzyciela), nie może stanowić podstawy do 
przeciwnego wniosku, gdyż nie może być wykładany w oderwaniu od art. 784 k.p.c. 
Podejmując ponownie ten sam problem po zmianie art. 71 u.p.e.a., dokonanej 
z dniem 30 listopada 2001 r. ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o 
postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 
125, poz. 1368), Sąd Najwyższy uznał w uchwale z dnia 5 marca 2003 r., III CZP 
98/02 (OSNC 2003, nr 11, poz. 148), że uchwała z dnia 20 lipca 1995 r. zachowuje 
aktualność. Nie odniósł się do zmienionego brzmienia art. 71 u.p.e.a., 
wyeksponował natomiast, w ślad za tą uchwałą, że art. 71 § 1 u.p.e.a. odsyła 
wprost do stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego dotyczących 
wyjawienia majątku, a art. 914 § 2 nakazuje dołączyć do wniosku o wyjawienie 
majątku tytuł wykonawczy. Pojęcie to musi być rozumiane zgodnie ze znaczeniem 
nadawanym mu przez przepisy części II (obecnie – części III) k.p.c. 
Nowelizacja art. 913 i 914 k.p.c. przesądziła w sposób jednoznaczny 
dopuszczaną dotychczas w drodze wnioskowania a fortiori możliwość domagania 
się wyjawienia majątku w toku egzekucji, a ponadto zwolniła z obowiązku 
dołączania do wniosku o wyjawienie majątku tytułu wykonawczego, jeżeli wierzyciel 
wszczął już egzekucję. Ze względu na to, że w razie żądania wyjawiania majątku 
jeszcze przed wszczęciem egzekucji wierzyciel nadal obowiązany jest dołączać do 
wniosku tytuł wykonawczy, sens nowelizacji sprowadza się do tego, by wierzyciel, 
który złożył już tytuł wykonawczy do akt sprawy egzekucyjnej, nie musiał 
przedkładać go także sądowi. Omawiana nowelizacja nie doprowadziła więc do 
zmian podstaw dopuszczalności domagania się wyjawienia majątku w 
postępowaniu cywilnym; nadal podstawę tę stanowi legitymowanie się przez 
wierzyciela tytułem wykonawczym. Rozumowanie stanowiące podstawę tego 
uregulowania opiera się na założeniu, że gdyby tytuł wykonawczy nie znajdował się 
w aktach sprawy, wierzyciel mógłby go wykorzystać celem dołączenia do wniosku o 
wyjawienie majątku i uczynić zadość wymaganiom przewidzianym w art. 914 § 2 in 
fine k.p.c. 
Odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne wymaga w pierwszej 
kolejności rozstrzygnięcia kwestii, czy składając wniosek o wyjawienie majątku 
przed wszczęciem egzekucji wierzyciel administracyjny musi dołączyć do wniosku 
administracyjny tytuł wykonawczy opatrzony sądową klauzulą wykonalności, a 
ściślej, czy podstawą do domagania się wyjawienia majątku jest administracyjny 

tytuł wykonawczy opatrzony tą klauzulą. Pozytywne przesądzenie tej kwestii 
implikuje odpowiedź negatywną, nie sposób bowiem przyjąć, że podstawą 
wyjawienia majątku, także na podstawie art. 913 i nast. k.p.c. w związku z art. 71 § 
3 u.p.e.a., jest administracyjny tytuł wykonawczy z sądową klauzulą wykonalności, 
a zarazem, że jeśli jest już w toku prowadzona na podstawie administracyjnego 
tytułu wykonawczego egzekucja, wierzyciel może powołać się na „zwolnienie” 
wyniakające a contrario w art. 914 § 2 k.p.c. Ponieważ sąd nie mógłby wówczas 
zweryfikować istnienia odpowiedniej podstawy wyjawienia majątku, oznaczałoby to 
de facto, że wierzyciel może domagać się wyjawienia majątku, pomimo że 
administracyjny tytuł wykonawczy nie został opatrzony sądową klauzulą 
wykonalności. Prowadziłoby to do zmiany podstaw dopuszczalności wyjawiania 
majątku, czego, jak wspomniano, ustawodawca nie zamierzał. 
Za potrzebą opatrywania dokumentów wskazanych w art. 71 § 3 u.p.e.a. 
sądową klauzulą wykonalności przemawia fakt, że skoro wyjawienie majątku ma 
nastąpić na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego, co 
jednoznacznie wynika z art. 71 § 1 u.p.e.a., a art. 914 § 2 k.p.c. wymaga 
przedłożenia w tym celu tytułu wykonawczego, to dokumenty wymienione w art. 71 
§ 3 u.p.e.a. powinny być opatrzone tą klauzulą. Tytułem wykonawczym w 
rozumieniu kodeksu postępowania cywilnego jest bowiem tytuł egzekucyjny 
opatrzony sądową klauzulą wykonalności (art. 776). Wobec tego, że art. 776 k.p.c. 
ma niewątpliwie charakter definicji legalnej, odmienne rozumienie tego samego 
pojęcia na tle art. 914 k.p.c. nie znajduje uzasadnienia. 
Rozumowanie to odpowiada także zasadzie, że dla wszczęcia egzekucji 
sądowej niezbędny jest tytuł wykonawczy w rozumieniu przepisów kodeksu 
postępowania cywilnego. Harmonizuje też z art. 791 pkt 3 k.p.c., według którego 
inne akty niż wymienione w pkt. 1 i 2 tego samego przepisu, jeżeli z mocy ustawy 
podlegają egzekucji sądowej, stanowią dla sądowego postępowania egzekucyjnego 
wyłącznie tytuł egzekucyjny. Przyjmując, że wyjawienie majątku jest co prawda 
pomocniczym, lecz jednak środkiem egzekucji, należy uznać, że art. 71 § 3 u.p.e.a. 
wskazuje jedynie konkretne akty, które, jako podlegające z jego mocy egzekucji 
sądowej, stanowią tytuły egzekucyjne i powinny być opatrzone klauzulą 
wykonalności, nadawaną na podstawie art. 784 k.p.c.  
Tego rozumowania nie podważa okoliczność, że w pewnych sytuacjach 
egzekucja sądowa może toczyć się na podstawie administracyjnego tytułu 

wykonawczego bez potrzeby nadawania mu sądowej klauzuli wykonalności (np. art. 
773 k.p.c.) albo że np. na gruncie art. 109 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach 
wieczystych i hipotece (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm. – 
dalej: "u.k.w.h.") przyjmuje się, iż „tytułem wykonawczym określonym w przepisach 
o postępowaniu egzekucyjnym” jest lege non distinguente każdy tytuł wykonawczy, 
w tym także administracyjny, mimo że nie stanowi on tytułu wykonawczego w 
egzekucji sądowej. Jest tak dlatego, że ewentualna rozszerzająca wykładnia art. 
914 § 2 k.p.c., pomijając jej dopuszczalność, mogłaby prowadzić do objęcia 
zakresem występującej w tym przepisie nazwy „tytuł wykonawczy” wyłącznie 
administracyjnych tytułów wykonawczych. Są one natomiast tylko jednym z dwóch 
rodzajów dokumentów, które art. 71 § 3 u.p.e.a. określa jako „podstawę żądania 
nakazania wyjawienia majątku”. Ponieważ ten właśnie przepis postrzegany jest jako 
źródło dezaktualizacji poglądów Sądu Najwyższego w zakresie wymogów, jakim 
powinien odpowiadać wniosek o wyjawienie majątku kierowany przez 
administracyjny organ egzekucyjny, należy uznać, że zmiana dotychczasowej 
wykładni obejmuje oba wskazane tam dokumenty. Mówiąc inaczej, jeśli art. 71 § 3 
u.p.e.a. miałby rzeczywiście stać się podstawą do zmiany obecnego stanowiska, to 
wykluczyć należy taki wariant interpretacyjny, który prowadziłby do tego, że zmiana 
ta objęłaby tylko jeden z wyszczególnionych tam dokumentów. Teza, że użyta w art. 
914 § 2 k.p.c. nazwa „tytuł wykonawczy” obejmuje lege non distinguente zarówno 
tytuł wykonawczy administracyjny, jak i sądowy nie czyni zadość temu założeniu, 
ponieważ zarządzenie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 71 § 3 u.p.e.a., nie 
zalicza się ani do jednej, ani do drugiej grupy. 
Z brzmienia art. 71 u.p.e.a. można prima facie wywieść, że jest on pomyślany 
jako autonomiczna podstawa wyjawienia majątku. Z pierwszeństwem wobec art. 
913 k.p.c. przepis ten reguluje okoliczności, w jakich sąd powinien uznać wniosek 
za uzasadniony (art. 71 § 1 i 2 u.p.e.a.). Sąd nie może zatem rozważać wniosku 
administracyjnego organu egzekucyjnego w świetle art. 913 k.p.c. (...) Trafność tej 
tezy podważa jednak brak podstaw do przyjęcia, że art. 71 § 3 u.p.e.a. jest 
przepisem szczególnym nie tylko wobec art. 914 § 2 k.p.c., ale również wobec art. 
777 § 1 pkt 3 k.p.c., według którego inne akty niż wymienione w pkt 1 i 2 tego 
przepisu, jeśli mają podlegać wykonaniu w drodze egzekucji sądowej, stanowią dla 
tej egzekucji jedynie tytuł egzekucyjny. Ponadto, zgodnie art. 71 § 1 u.p.e.a., 
„zwrócenie się” organu o wyjawienie majątku, a więc nie tylko samo wyjawienie, 

lecz także uruchomienie właściwego postępowania sądowego, powinno nastąpić 
zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego. 
Należy zwrócić uwagę na jego konstrukcyjną zbieżność art. 71 § 3 u.p.e.a. z 
art. 35 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (jedn. tekst: 
Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 – dalej: „Ordynacja”). Przepis ten wymienia dokumenty 
stanowiące podstawę wpisu do księgi wieczystej hipoteki przymusowej 
zabezpieczającej zobowiązania podatkowe. W judykaturze i w nauce przyjmuje się, 
że dokumenty te, mimo powszechnie aprobowanego poglądu o quasi-
egzekucyjnym charakterze postępowania o wpis hipoteki przymusowej do księgi 
wieczystej, stanowią samodzielną podstawę wpisu bez potrzeby nadawania im 
sądowej klauzuli wykonalności. Może to stanowić argument, aby w analogiczny 
sposób potraktować dokumenty wymienione w art. 71 § 3 u.p.e.a. 
Przeciwko tej argumentacji trzeba jednak podnieść, że pogląd o 
przysługującym administracyjnym tytułom wykonawczym walorze podstawy wpisu 
hipoteki do księgi wieczystej bez potrzeby nadawania im klauzuli wykonalności 
ugruntował się jeszcze przed wejściem w życie art. 35 § 2 pkt 2 Ordynacji w 
obecnie obowiązującym brzmieniu, a jego podstawy upatruje się w treści art. 109 
u.k.w.h., a nie w art. 35 Ordynacji. W odniesieniu do decyzji wymienionych w art. 35 
§ 2 pkt 1 Ordynacji – art. 110 u.k.w.h. wskazuje natomiast wprost, że podstawą 
wpisu może być, na mocy przepisów szczególnych, decyzja administracyjna. 
Nie sposób jednak pominąć, że dotychczasowa argumentacja nie wystarcza 
do rozwiązania problemu związanego z tym, iż podstawą wpisu, w myśl art. 35 § 2 
pkt 2 Ordynacji, może być również zarządzenie zabezpieczenia, które nie stanowi 
tytułu wykonawczego w rozumieniu art. 776 k.p.c. ani art. 27 u.p.e.a., a tym samym 
nie jest tytułem wykonawczym również w świetle art. 109 u.k.w.h. Zgadzając się z 
tym, by stanowiło ono podstawę wpisu hipoteki bez nadania mu sądowej klauzuli 
wykonalności, a za takim stanowiskiem przemawia art. 35 § 2 Ordynacji, przepis ten 
czyni się autonomiczną wobec art. 109 u.k.w.h. podstawą wpisu hipoteki. To 
natomiast, przez podobieństwo konstrukcyjne, mogłoby uzasadniać podobne 
potraktowanie art. 71 § 3 u.p.e.a. 
Idąc dalej, uzasadnienia dla nadania art. 71 § 3 u.p.e.a. charakteru 
samodzielnej podstawy żądania wyjawienia majątku bez potrzeby opatrywania 
wymienionych tam dokumentów klauzulą wykonalności, można doszukiwać się 
także w tym, że w przeciwnym razie przepis ten byłby zbędny. Przed jego wejściem 

w życie nie było wątpliwości co do tego, że administracyjny tytuł wykonawczy – po 
nadaniu mu sądowej klauzuli wykonalności w trybie art. 784 k.p.c. – stanowi 
podstawę żądania wyjawienia majątku. W art. 71 § 3 u.p.e.a. jest jednak mowa nie 
tylko o administracyjnym tytule wykonawczym, lecz także o zarządzeniu 
zabezpieczenia, wydawanym na podstawie art. 155a i 156 u.p.e.a. Zarządzenie to 
wydawane jest w postępowaniu zabezpieczającym w administracji, które – 
podobnie jak postępowanie zabezpieczające uregulowane w części II kodeksu 
postępowania cywilnego – ma charakter pomocniczy i zmierza do zapewnienia 
skuteczności postępowania egzekucyjnego w sytuacjach, w których brak 
zabezpieczenia mógłby utrudniać lub uniemożliwiać egzekucję (art. 154 § 1 
u.p.e.a.). Na gruncie art. 913 i n. k.p.c. dominuje natomiast pogląd, że wierzyciel nie 
może domagać się wyjawienia majątku w postępowaniu zabezpieczającym, mimo 
że opatrzone klauzulą wykonalności postanowienie o zabezpieczeniu stanowi tytuł 
wykonawczy. Od reguły tej dopuszcza się wprawdzie wyjątki, ponieważ jednak 
ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje 
antycypacyjnych sposobów zabezpieczenia (art. 164 i n. u.p.e.a.), a tych właśnie 
dotyczą omawiane odstępstwa, w rozważanym przypadku nie znalazłyby one 
zastosowania. Trzeba zatem przyjąć, że art. 71 § 3 u.p.e.a. ma znaczenie o tyle, o 
ile zezwala na wyjawienie majątku w administracyjnym postępowaniu 
zabezpieczającym. 
Trzeba też zauważyć, że wątpliwości rysujących się na płaszczyźnie 
językowej nie wyjaśnia również uzasadnienie nowelizacji ustawy o postępowaniu 
egzekucyjnym w administracji, mocą której w art. 71 tej ustawy dodano § 3. 
Stwierdzono, że "przewiduje się wyraźne określenie podstawy żądania nakazania 
wyjawienia dłużnikowi majątku. Wobec tego, że sprawy tego rodzaju rozpatrywane 
są przez sądy powszechne, w dotychczasowej praktyce pojawiały się wątpliwości, 
czy podstawą takiego żądania może być akt administracyjny. Możliwość korzystania 
z tej instytucji jest natomiast bardzo istotna z punktu widzenia skuteczności 
egzekucji” (sejm III kadencji, druk nr 2391, z dnia 17 listopada 2000 r.). Ponieważ w 
piśmiennictwie nie odnotowano sporów co do tego, czy administracyjny tytuł 
wykonawczy, opatrzony sądową klauzulą wykonalności, może stanowić podstawę 
żądania wyjawienia majątku, mogłoby wydawać się, że „wątpliwości”, o których 
stanowi cytowany fragment dotyczą jedynie problemu samej potrzeby opatrywania 
tych tytułów sądową klauzulą wykonalności. Treść uzasadnienia mogłaby więc 

skłaniać do wniosku, że ustawodawcy chodziło o zniesienie potrzeby uzyskiwania 
klauzuli wykonalności celem zmuszenia dłużnika do wyjawienia majątku. Nie 
sposób jednak pominąć, że teza ta pozostaje w sferze domniemań. Trudność w 
odtworzeniu intencji ustawodawcy na podstawie cytowanego tekstu ujawnia się 
jeszcze silniej, jeżeli zważyć, że w nauce i w orzecznictwie neguje się, iż 
administracyjny tytuł wykonawczy ma charakter aktu administracyjnego, lub – 
ściślej – decyzji administracyjnej, upatrując w nim jedynie dokumentu urzędowego, 
warunkującego wszczęcie egzekucji. Tymczasem przywołane uzasadnienie 
posługuje się właśnie pojęciem „aktu administracyjnego”. 
Racją, dla której przepisy kodeksu postępowania cywilnego zezwalają na 
wyjawienie majątku tylko wówczas, gdy wierzyciel legitymuje się tytułem 
wykonawczym, jest niewątpliwie to, że środek ten zakłada stosowanie przymusu w 
jego skrajnej postaci, bo kierowanego do osoby dłużnika (art. 916 k.p.c.). Podstawą 
stosowania przymusu w systemie egzekucji sądowej jest z nielicznymi wyjątkami 
tytuł wykonawczy (art. 776 zdanie pierwsze k.p.c.). Patrząc z tej perspektywy, 
administracyjny tytuł wykonawczy musi być uznany za odpowiednik sądowego 
tytułu wykonawczego, uprawnia on bowiem do stosowania przymusu, włącznie z 
przymusem osobistym (art. 148 i nast. u.p.e.a.), a stopień represyjności 
stosowanych na jego podstawie według ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w 
administracji oraz ustaw szczególnych środków egzekucyjnych może być uznany za 
dalej jeszcze idący niż w kodeksie postępowania cywilnego. 
Do innych wniosków trzeba jednak dojść rozważając tę kwestię z punktu 
widzenia okoliczności stanowiących podstawę wystawienia obu tytułów i stojących 
za nimi gwarancji ochrony dłużnika. W postępowaniu cywilnym regułą jest, że 
egzekucja może toczyć się na podstawie tytułu wykonawczego składającego się z 
orzeczenia sądu, choćby nieprawomocnego i klauzuli wykonalności, natomiast 
większość tytułów niesądowych powstaje z woli samego dłużnika (tytuł egzekucyjny 
w postaci aktu notarialnego, a także – pośrednio – bankowy tytuł egzekucyjny). 
Dodatkową gwarancję stanowi tu postępowanie klauzulowe. 
Odmiennie jest w postępowaniu administracyjnym. Podstawę do wystawienia 
tytułu wykonawczego w egzekucji administracyjnej może stanowić decyzja 
administracyjna, przy czym w wielu sytuacjach nie musi być ostateczna (np. art. 224 
Ordynacji). Poza decyzją administracyjną podstawę do wystawienia tytułu 
wykonawczego może stanowić bezpośrednio przepis prawa (art. 3 u.p.e.a.), a 

także, jeżeli chodzi o egzekucję niektórych danin publicznych, składane przez 
zobowiązanego dokumenty (art. 3a u.p.e.a.). W pierwszym przypadku tytuł 
wykonawczy wystawiany jest po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, 
w dwóch pozostałych tytuł ten wystawia się bez przeprowadzenia jakiegokolwiek 
postępowania. 
Uogólniając, proces powstawania administracyjnego tytułu wykonawczego 
pozbawiony jest udziału sądu, a ochrona sądowa ma charakter następczy i nie 
wstrzymuje wykonalności decyzji, a tym samym toku egzekucji (art. 61 ustawy z 
dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 
Dz.U. Nr 153, poz. 1270. – dalej: "Pr.p.s.a."). To samo dotyczy ochrony, o którą 
dłużnik może się ubiegać, składając zarzuty na podstawie art. 33 i nast. u.p.e.a. 
Różnice pomiędzy tytułem wykonawczym, o którym mowa w art. 776 k.p.c., a 
dokumentami wymienionymi w art. 71 § 3 u.p.e.a., rysują się wyraźniej w wypadku 
zarządzenia zabezpieczenia (art. 71 § 3 in fine u.p.e.a.). W myśl art. 160 § 2 
u.p.e.a., w drodze zabezpieczenia nie można stosować przeciwko dłużnikowi 
przymusu bezpośredniego. Instytucja wyjawienia majątku, o czym była mowa, 
możliwość tę zakłada. Dopuszczenie możliwości domagania się wyjawienia majątku 
na podstawie zarządzenia zabezpieczenia oznaczałoby, że zarządzenie to uzyskuje 
w tym postępowaniu większą moc w toku egzekucji administracyjnej. Rozwiązania 
takiego nie sposób aprobować. 
Pomimo że wyjawienie majątku nie stanowi realizacji administracyjnego tytułu 
wykonawczego lub zarządzenia zabezpieczenia na drodze sądowej, lecz swego 
rodzaju rekwizycję ze strony sądu, okoliczności te sugerują, iż prowadzenie 
postępowania klauzulowego jest jednak w takiej sytuacji pożądane. Wprawdzie sąd 
powszechny nie mógłby zbadać zasadności obowiązku, na który opiewa 
administracyjny tytuł wykonawczy lub zarządzenie zabezpieczenia, zobowiązany 
byłby jednakże poddać kontroli, czy administracyjny tytuł wykonawczy lub 
zarządzenie zabezpieczenia spełniają przewidziane odpowiednio w art. 27 i art. 156 
u.p.e.a. wymogi formalne; innymi słowy, zweryfikować ewentualne procesowe 
wadliwości administracyjnego tytułu. Ze względu na to, że ustawodawca precyzyjnie 
określił treść administracyjnego tytułu wykonawczego i zarządzenia 
zabezpieczenia, badanie przez sąd pozwoliłoby stworzyć gwarancję, iż do 
wyjawienia majątku nie dojdzie, gdyby egzekucja administracyjna okazała się 
oczywiście niedopuszczalna. Dotyczy to zwłaszcza takich sytuacji, w których 

dokumenty określone w art. 71 § 3 u.p.e.a. nie podlegają przed zwróceniem się do 
sądu o wyjawienie majątku jakiejkolwiek kontroli sądowej. 
Argumentacji tej można przeciwstawić dwa zarzuty. Administracyjny tytuł 
wykonawczy musi być wyposażony w klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji 
(art. 27 pkt 10 u.p.e.a.), a zarządzenie o zabezpieczeniu, w klauzulę o przyjęciu 
zarządzenia zabezpieczenia do wykonania (art. 156 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Wprawdzie 
z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji okoliczność ta 
nie wynika w sposób jednoznaczny, należy przyjąć, że warunkiem opatrzenia tą 
klauzulą dokumentów pochodzących od wierzyciela jest uprzednie zbadanie przez 
administracyjny organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji albo zabezpieczenia 
oraz pozostałych wymogów formalnych tytułu wykonawczego albo zarządzenia 
zabezpieczenia zgodnie z art. 29 u.p.e.a. oraz – odpowiednio – art. 157 u.p.e.a. 
Można zatem twierdzić, że ponowne badanie tych samych okoliczności przez sąd w 
postępowaniu klauzulowym jest zbędne i nie czyni zadość postulatowi sprawności 
administracyjnego postępowania egzekucyjnego, a jego brak nie umniejsza 
gwarancji legalności egzekucji. 
Chodzi też o to, że niedopełnienie formalnych wymogów administracyjnego 
tytułu wykonawczego stanowi podstawę środka prawnego w postaci zarzutu, który 
dłużnik może złożyć zgodnie z art. 33 u.p.e.a. Zarzut rozpoznaje organ 
egzekucyjny; na jego rozstrzygnięcie przysługuje zażalenie (art. 34 § 5 u.p.e.a.), a 
po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy – skarga do sądu administracyjnego 
(art. 3 § 2 pkt 3 Pr.p.s.a.). Przepisy art. 33 i 34 u.p.e.a. dotyczące zarzutu mają też 
odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zabezpieczającym (art. 166b u.p.e.a.). 
Zobowiązany ma zatem zapewnioną pełną ochronę sądową i dlatego postępowanie 
klauzulowe jest zbędne. Dojść również może do kolizji orzeczeń, gdy sąd 
powszechny odmówi nadania klauzuli wykonalności, a sąd administracyjny oddali 
skargę złożoną przez zobowiązanego. 
Badanie wymogów formalnych tytułu przez organ egzekucyjny na podstawie 
art. 29 u.p.e.a. nie zastępuje kontroli sądowej, co jest widoczne zwłaszcza 
wówczas, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym i sam wystawia 
tytuł wykonawczy (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Specyfika egzekucji administracyjnej polega 
na tym, że prowadzona jest w zasadzie przez organy będące zarazem stronami 
bezpośrednio zainteresowanymi w wykonaniu obowiązku, co budzi obawy o stopień 
uwzględnienia interesów zobowiązanego. 

Środki prawne, którymi dysponuje zobowiązany w toku egzekucji 
administracyjnej, gwarantują pełną ochronę sądową. Problem polega jednak na 
tym, że zanim dojdzie do wdrożenia postępowania o wyjawienie majątku, 
zobowiązany nie zawsze będzie mógł z niej skorzystać. Zgodnie z art. 71 § 2 
u.p.e.a., wierzyciel może domagać się wyjawienia majątku także przed wszczęciem 
egzekucji, a więc – zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. – jeszcze przed doręczeniem 
zobowiązanemu odpisu wykonawczego. Zarzut może być natomiast składany, 
zgodnie z art. 33 in principio u.p.e.a., „w sprawie prowadzenia egzekucji 
administracyjnej” oraz w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia odpisu tytułu 
wykonawczego zobowiązanemu. W takim stanie rzeczy, skoro egzekucja nie 
została jeszcze wszczęta, nie jest pewne, czy jeżeli organ egzekucyjny zdecyduje 
się wystąpić o wyjawienie majątku przed wszczęciem egzekucji, zobowiązany 
będzie mógł skutecznie kwestionować administracyjny tytuł wykonawczy wnosząc 
zarzut. Należy zwrócić uwagę, że wniesienie zarzutu, a także ewentualnych 
dalszych środków zaskarżenia, nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. 
Wprawdzie organ rozpoznający zarzut może wstrzymać to postępowanie lub 
niektóre czynności, zależy to jednak od jego uznania (art. 35 u.p.e.a.). W takim 
stanie rzeczy, jeśli administracyjny tytuł wykonawczy (zarządzenie zabezpieczenia) 
nie podlega formalnej weryfikacji ze strony sądu, to może powstać sytuacja, w 
której mimo wniesienia na podstawie art. 33 u.p.e.a. zarzutu dotyczącego 
wadliwości administracyjnego tytułu wykonawczego (zarządzenia zabezpieczenia), 
sąd orzekający w przedmiocie wyjawienia majątku nie mógłby tej okoliczności wziąć 
pod uwagę. 
Wykładnia językowa art. 71 § 3 u.p.e.a., prowadzona z uwzględnieniem 
kontekstu i w powiązaniu z art. 777 oraz 914 k.p.c., nie prowadzi więc do 
jednoznacznych wniosków. Sposób zredagowania art. 71 § 3 u.p.e.a. na tle 
podobnych regulacji nie daje dostatecznych argumentów dla tezy, że został on 
stworzony z zamiarem skonstruowania autonomicznej wobec przepisów kodeksu 
postępowania cywilnego podstawy wyjawienia majątku. Jeżeli jednak rzeczywiście 
taka była intencja, ustawodawca powinien sformułować omawiany przepis w 
sposób niebudzący wątpliwości, na wzór art. 7701 k.p.c. lub art. 228 Pr.p.s.a.  
Przedstawione argumenty funkcjonalne przemawiają za utrzymaniem 
dotychczasowej wykładni art. 71 § 3 u.p.e.a. i potrzebą opatrywania wymienionych 
w nim dokumentów klauzulą wykonalności. Na marginesie, ewentualna nowelizacja 

tego przepisu powinna przynajmniej zapewnić przy wszczęciu postępowania o 
wyjawienie majątku sądową kontrolę tego, czy przedłożony przez organ 
administracyjny dokument odpowiada wymogom administracyjnego tytułu 
wykonawczego albo zarządzenia zabezpieczenia, określonym w art. 27 lub – 
odpowiednio – w art. 156 u.p.e.a. 
W świetle stanowiska, że tytułem do żądania wyjawienia majątku na 
podstawie art. 913 i nast. k.p.c. w związku z art. 71 u.p.e.a. jest wyłącznie tytuł 
wykonawczy w rozumieniu art. 776 k.p.c., zgoda na to, by wierzyciel prowadzący 
egzekucję administracyjną mógł ubiegać się o nakazanie wyjawienia majątku nie 
dołączając tytułu wykonawczego, prowadziłaby de facto do tego, iż postępowanie o 
wyjawienie majątku toczyłoby się na podstawie administracyjnego tytułu 
wykonawczego (art. 26 w związku z art. 27 u.p.e.a.). Taka koncepcja ze 
wskazanych przyczyn byłaby nie do przyjęcia. 
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale.