III CSK 153/10

Sygn. akt III CSK 153/10 
 
 
 
WYROK 
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 
 
Dnia 16 września 2010 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
SSN Marek Sychowicz (przewodniczący) 
SSN Dariusz Dończyk (sprawozdawca) 
SSN Józef Frąckowiak 
 
 
 
w sprawie z powództwa Macieja R., Ewy N.-R., Marcina G.-R., Elżbiety G.-R. i 
Wojciecha K. 
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Starostę N.              i 
Wojewodę M. oraz Gminie P. 
o zapłatę, 
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej  
w dniu 16 września 2010 r., 
skargi kasacyjnej strony pozwanej - Skarbu Państwa reprezentowanego przez 
Starostę N. i Wojewodę M.  
od wyroku Sądu Apelacyjnego  
z dnia 10 czerwca 2009 r.,  
 
1) oddala skargę kasacyjną; 
2) zasądza od pozwanego Skarbu Państwa - Starosty N. na 
rzecz powoda Macieja R. kwotę 1800 (tysiąc osiemset)zł 

 
2 
oraz na rzecz powodów  Ewy N.-R., Marcina G.-R., Elżbiety 
G.-R. i Wojciecha K. kwoty po 450 (czterysta pięćdziesiąt) 
zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Uzasadnienie 
 

 
3 
Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2009 r. Sąd Okręgowy zasądził od 
pozwanego Skarbu Państwa – Starosty N.: na rzecz powoda Macieja R. kwotę 1 
530 000 złotych, na rzecz powódki Elżbiety G.-R. kwotę 382 500 złotych, na rzecz 
powoda Marcina G.-R. kwotę 382 500 złotych, na rzecz powoda Wojciecha K. 
kwotę 382 500 złotych - z ustawowymi odsetkami od dnia 19 stycznia 2009 r. 
do dnia zapłaty; umorzył postępowanie co do kwoty 197 965 złotych oraz oddalił 
powództwo w stosunku do pozwanej Gminy P.  
Sąd Okręgowy ustalił, że na mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady 
Narodowej w N. z dnia 7 kwietnia 1953 r. zostały przejęte na własność Skarbu 
Państwa nieruchomości ziemskie, stanowiące współwłasność Jerzego R., 
Władysława R. i Stefana R., wchodzące w skład Gminy Zbiorowej P. Spadek po 
Władysławie R. nabyli w częściach równych jego bracia Jerzy i Stefan. Spadek po 
Jerzym R. nabyli powodowie w częściach równych, natomiast spadek po Stefanie 
R. odziedziczył w całości Maciej R. 
Wojewoda decyzją z dnia 30 marca 2000 r. stwierdził nieważność 
orzeczenia w części dotyczącej parcel objętych księgą wieczystą nr [...] O. oraz 
części parceli objętej księgą wieczystą nr [...] O. W odniesieniu do pozostałych 
parcel, Wojewoda stwierdził, że orzeczenie wydane zostało z rażącym 
naruszeniem prawa, natomiast stwierdzenie nieważności nie było możliwe z 
uwagi na nieodwracalne skutki prawne decyzji. Decyzją z dnia 15  grudnia 2004 r. 
Wojewoda M. odmówił przyznania odszkodowania za szkodę spowodowaną 
orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z  uwagi na brak związku 
przyczynowego pomiędzy orzeczeniem Prezydium a szkodą polegającą na 
utracie własności nieruchomości. 
Sąd Okręgowy przyjął, że do roszczeń dochodzonych przez powodów 
stosuje się przepisy art. 417, 419, 420 i 4201 k.c. oraz art. 160 § 1 k.p.a. w ich 
brzmieniu przed dniem 1 września 2004 r., gdyż decyzja Wojewody została 
wydana przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie 
ustawy - Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 
1692). W ocenie tego Sądu zachodziły przesłanki do zasądzenia na rzecz 
powodów odszkodowania w postaci: wydania decyzji administracyjnej z rażącym 

 
4 
naruszeniem prawa, szkoda oraz związek przyczynowy pomiędzy bezprawną 
decyzją a szkodą. Wysokość szkody została ustalona w oparciu o opinię biegłego 
Aleksandra W. sporządzoną w październiku 2008 r. Zgodnie z art. 363 § 2 k.c. 
ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło według cen z daty jego ustalenia. 
Sąd Okręgowy przyjął, że legitymowany biernie w sprawie jest Skarb Państwa, co 
wynika z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy 
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach 
samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jednostką 
organizacyjną właściwą do reprezentowania w sprawie Skarbu Państwa był 
Starosta N. Uwzględniając powyższe Sąd Okręgowy zasądził na rzecz powodów 
kwoty odszkodowania, odpowiadające wartości ich nabytych przez dziedziczenie 
udziałów w wywłaszczonym majątku.  
Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację 
pozwanego Skarbu Państwa – Starosty N. wniesioną od wyroku Sądu 
Okręgowego, uznając za prawidłowe ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną 
Sądu pierwszej instancji. Sąd Apelacyjny uznał również za prawidłowe stanowisko 
Sądu Okręgowego, że Starosta N. jest organem właściwym do reprezentacji 
Skarbu Państwa w niniejszej sprawie, co uzasadniają przepisy art. 11 ust. 1 i art. 
23 ust 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu 
nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.  
Od wyroku Sądu Apelacyjnego skargę kasacyjną wniósł pozwany, który 
zaskarżył wyrok w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie 
przepisów prawa materialnego: art. 361 § 2 k.c. w zw. z art. 160 § 1 i 2 k.p.a. 
przez przyjęcie, że na skutek decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w 
N. powodowie ponieśli szkodę w łącznej wysokości 3 060 000 złotych. 
Skargę kasacyjną oparto również na podstawie naruszenia przepisów 
postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:  
- 
art. 217 § 2 k.p.c. w zw. z art. 286 k.p.c. w zw. z art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. 
w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. poprzez pominięcie środka dowodowego 
w postaci wniosku pozwanego o dokonanie oceny prawidłowości operatu 
szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych; 

 
5 
- 
art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. w zw. z art. 386 § 4 k.p.c. w zw. 
z art. 391 § 1 k.p.c. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w zakresie 
wystąpienia 
szkody 
jako 
następstwa 
orzeczenia 
Prezydium 
Rady 
Narodowej w N., a ponadto nieodniesienie się do zarzutów pozwanego na 
okoliczność błędnego ustalenia stanu nieruchomości wziętego za podstawę 
określenia wysokości odszkodowania oraz nieustalenia wystąpienia 
szkody; 
- 
art. 11 i art. 23 ust. 1 pkt 8 u.g.n. w zw. z art. 67 § 2 k.p.c. poprzez błędną 
wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek reprezentacji Skarbu 
Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami 
Skarbu Państwa obejmuje reprezentację Skarbu Państwa w sprawach  
dotyczących 
odszkodowań 
za 
skutki 
decyzji 
administracyjnej, 
co 
skutkowało 
niewłaściwym 
zastosowaniem 
powołanych 
przepisów 
polegającym na przyjęciu, że starosta wykonujący zadania z zakresu 
administracji rządowej jest reprezentantem Skarbu Państwa w tej kategorii 
spraw, tj. organem z którego działalnością 
wiąże się roszczenie 
odszkodowawcze.  
Pozwany wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz 
o  przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania. 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 217 § 2 k.p.c. w zw. z art. 286 
k.p.c. i art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. wskutek 
nieprzeprowadzenia przez Sądy obu instancji dowodu z opinii organizacji 
zawodowej 
rzeczoznawców 
majątkowych. 
W 
apelacji 
nie 
zawarto 
wniosku  o przeprowadzenie tego dowodu, a jedynie sformułowano zarzut 
naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 157 ust. 1 
u.g.n. 
Zasadnie przyjął 
Sąd 
Apelacyjny, 
że 
zarzut 
ten 
nie 
zasługiwał 
na uwzględnienie. 
W sprawie 
została 
sporządzona 
przez 
rzeczoznawcę 
majątkowego Aleksandra W. opinia zawierająca wycenę nieruchomości. W 
stosunku do tej opinii pozwany Skarb Państwa, który przed Sądem pierwszej 
instancji był reprezentowany przez Starostę N. oraz Wojewodę M., wniósł 

 
6 
zastrzeżenia  dotyczące przyjęcia w opinii wadliwych ustaleń faktycznych oraz 
niewłaściwej metody określania wartości budynków i gruntów. Zastrzeżenia 
pozwanego wobec opinii – podniesione w pismach procesowych Starosty N. z 
dnia 24 lutego 2007 r. (k. 258-260) oraz z dnia 13 listopada 2008 r. (k. 383 – 384), 
nadto w pismach procesowych Wojewody z dnia 22 lutego 2007 r. (k. 265 -266) 
oraz z dnia 22 grudnia 2008 r. (k. 390). Mimo  podniesienia tych zarzutów 
pozwany Skarb Państwa przed Sądem Okręgowym, wbrew twierdzeniom 
zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie złożył stanowczego wniosku 
o przeprowadzenie innych dowodów na okoliczność wyceny nieruchomości, czy 
też weryfikacji prawidłowości wyceny nieruchomości sporządzonej przez 
ustanowionego w sprawie biegłego sądowego. W szczególności pozwany nie 
wniósł o ty, by Sąd Okręgowy zwrócił się w trybie przewidzianym w art. 157 ust. 1 
w zw. z ust. 3 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych 
o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez 
biegłego sądowego. W piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2008 r. Starosta 
N. podniósł jedynie, że należy rozważyć, czy opinia biegłego nie powinna być – 
na wniosek sądu - przedmiotem oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców 
majątkowych, zgodnie z art. 157 u.g.n. Takie stanowisko oznaczało, że pozwany 
nie sformułował stanowczego wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii 
organizacji 
zawodowej 
rzeczoznawców 
majątkowych. 
Wniosek  dowodowy 
powinien mieć charakter stanowczy, gdyż wówczas wyraża on stanowisko strony 
o istnieniu potrzeby przeprowadzenia w sprawie określonego dowodu. Jego 
złożenie powoduje konieczność wydania przez sąd odpowiedniego postanowienia 
o dopuszczeniu albo pominięciu dowodu, co umożliwia stronom zgłoszenie 
ewentualnego zastrzeżenia w trybie art. 162 k.p.c. wobec decyzji procesowej 
sądu. Sformułowanie stanowczego wniosku dowodowego ma również istotne 
znaczenie dla strony przeciwnej, gdyż ze względu na kontradyktoryjny charakter 
postępowania sądowego, pozwala jej wypowiedzieć się co do potrzeby 
przeprowadzenia zgłoszonego dowodu, możliwości jego przeprowadzenia 
ze względu 
na 
ewentualną 
prekluzję 
dowodową, 
czy 
konieczności 
przeprowadzenia innych dowodów przeciwnych na sporną okoliczność. 

 
7 
Przepisy zawarte w art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. przewidują szczególny tryb 
oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę 
majątkowego. Według art. 157 ust. 3 u.g.n. w przypadku, gdy operat 
szacunkowy  został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez 
sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd. Regulacja ta wyłącza więc 
możliwość zwrócenia się przez samą stronę do organizacji zawodowej 
rzeczoznawców  majątkowych o dokonanie, na podstawie umowy przewidzianej 
w art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego 
wykorzystywanego 
w 
postępowaniu 
sądowym. 
Sąd 
Apelacyjny 
uznał, 
że   Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 157 ust. 1 u.g.n., gdyż na podstawie 
tego przepisu taką opinię, sporządzoną na podstawie umowy zawartej 
z  organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, powinna była przedłożyć 
w sprawie sama strona pozwana. Zasadnie w skardze kasacyjnej podnosi się, 
  że zastosowanie art. 157 ust. 1 u.g.n. nie było możliwe w sytuacji, gdy opinia 
biegłego 
zawierająca 
wycenę 
nieruchomości 
została 
sporządzona 
w postępowaniu sądowym na zlecenie sądu. W takim przypadku, zgodnie z art. 
157 ust. 3 tej ustawy, o ocenę sporządzonej opinii przez organizację zawodową 
rzeczoznawców majątkowych, powinien zwrócić się sąd. Zastosowanie trybu 
przewidzianego w art. 157 ust. 1 u.g.n. uzyskania opinii organizacji zawodowej 
rzeczoznawców majątkowych przez samą stronę (pozwanego) nie wchodziło 
w rachubę. W skardze kasacyjnej pomija się jednak, że w apelacji pozwany 
podniósł zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc 
z pominięciem art. 157 ust. 3. Zasadne było więc stanowisko Sądu Apelacyjnego, 
że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 157 ust. 1 u.g.n. skoro zastosowanie 
tego przepisu, bez powołania art. 157 ust. 3 tej ustawy, nie mogło mieć miejsca 
w sprawie. Zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. został podniesiony w zw. z art. 
233 § 1 k.p.c. Zgodnie zaś z  art. 378 § 1 k.p.c. Sąd drugiej instancji jest związany 
zarzutami procesowymi a z urzędu może brać pod uwagę tylko nieważność 
postępowania. Tym samym Sąd Apelacyjny z urzędu na mógł rozważyć 
naruszenia art. 157 ust. 1 w zw. z art. 157 ust. 3 u.g.n. Z tej przyczyny 
podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. 
przez Sąd Apelacyjny był nieuzasadniony. Ponadto, zarzut naruszenia tych 

 
8 
przepisów nie był zasadny także dlatego, że przed Sądem pierwszej instancji nie 
został sformułowany wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii organizacji 
zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Treść art. 157 ust. 3 u.g.n. nie 
uzasadnia stanowiska, że strony są zwolnione z obowiązku, wynikającego z art. 
232 k.p.c., złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii organizacji 
zawodowej 
rzeczoznawców 
majątkowych. 
Skoro 
pozwany 
kwestionował 
prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego powołanego 
przez sąd i uważał, że zasadność swych zarzutów potwierdzi ocena tego operatu 
przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, to powinien był – 
z uwagi na treść art. 157 ust. 3 u.g.n. – wnieść o to, by sąd zwrócił się do tej 
organizacji o dokonanie oceny sporządzonej w sprawie wyceny nieruchomości. 
Dowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o której 
mowa w art. 157 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n., tak jak każdy inny dowód w sprawie, 
może zostać przeprowadzony przez sąd z urzędu albo na wniosek strony. 
Uwzględniając powyższe za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia 
przez Sąd Apelacyjny art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. 
Za nieuzasadniony należy zarzut naruszenia art. 217 § 2 k.p.c. i art. 286 
k.p.c. w sytuacji, gdy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych – wycena 
nieruchomości przejętych na własność Państwa – została dokonana przez Sąd na 
podstawie 
dowodu 
z 
opinii 
biegłego, 
a 
w 
sprawie 
nie 
wniesiono 
o przeprowadzenie innego dowodu z opinii biegłego, w tym organizacji zawodowej 
rzeczoznawców 
majątkowych, 
której 
przedmiotem 
byłaby 
wycena 
tych 
nieruchomości.  
Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. w zw. 
z art. 227 k.p.c., art. 386 § 4 k.p.c. i art. 391 § 1 k.p.c. Art. 328 § 2 k.p.c. określa 
elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji, 
tj. wskazanie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Art. 328 § 2 k.p.c. 
poprzez art. 391 § 1 k.p.c. ma odpowiednie zastosowanie do uzasadnienia 
wyroku sądu drugiej instancji. Uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie 
naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. może mieć miejsce 
wyjątkowo. Zgodnie bowiem z art. 3983 § 1 pkt 2 k.p.c. skargę kasacyjną można 
oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to 

 
9 
mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku, które jest 
sporządzane po jego wydaniu, nie ma bezpośredniego wpływu na wynik sprawy. 
Dlatego też naruszenie art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. może jedynie 
w wyjątkowych 
wypadkach 
stanowić 
uzasadnioną 
podstawę 
kasacyjną, 
a mianowicie wówczas, gdy treść uzasadnienia orzeczenia sądu drugiej instancji 
jest tego rodzaju, że uchyla się spod kontroli kasacyjnej (por. wyroki Sądu 
Najwyższego: z dnia 4 stycznia 2007 r., V CSK 364/06, Lex nr 238975, z dnia 24 
lutego 2006 r., II CSK 136/05, Lex nr 200973, z dnia 7 października 2005 r., IV CK 
122/05, Lex nr 187124, z dnia 27 czerwca 2001 r., II UKN 446/00, OSNP 
z 2003 r., nr 7, poz. 182). Taki zarzut nie jest uzasadniony w stosunku do 
uzasadnienia wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, z którego wynika 
stanowisko tego Sądu co  do kwestionowanego w apelacji faktu wystąpienia 
i wysokości szkody, istnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy 
dochodzoną szkodą a wadliwą decyzją administracyjną. Z uzasadnienia 
zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wynika również to, że Sąd odwoławczy 
nie zakwestionował oceny Sądu Okręgowego wiarygodności i mocy dowodowej 
opinii biegłego Aleksandra W. wobec braku innych dowodów dotyczących wyceny 
nieruchomości. Brak rozpoznania wszystkich zarzutów zawartych w apelacji, co 
podniesiono w skardze kasacyjnej, może uzasadniać zarzut naruszenia przez sąd 
odwoławczy art. 378 § 1 k.p.c., który określa granice rozpoznania sprawy w 
postępowaniu apelacyjnym. W tych granicach sąd odwoławczy jest zobowiązany 
odnieść się do zarzutów zawartych w apelacji. Jednak w skardze kasacyjnej 
pozwany nie podniósł zarzutu naruszenia przez Sąd Apelacyjny art. 378 § 1 k.p.c. 
Nie są również uzasadnione, podniesione w związku z zarzutem naruszenia art. 
328 § 2 k.p.c., zarzuty naruszenia art. 227 k.p.c. oraz art. 386 § 4 k.p.c. Art. 227 
k.p.c. przewiduje, że  przedmiotem dowodu są fakty mające dla rozstrzygnięcia 
sprawy istotne znaczenie. Zarzut naruszenia tego przepisu jest uzasadniony 
wówczas, gdy sąd oddali wnioski dowodowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy 
(por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r., I UK 230/09, Lex nr 
230/09, z dnia 7 marca 2001 r., I PKN 299/00, OSNP z 2002 r., nr 23, poz. 573) 
albo przeprowadzi dowody dla ustalenia faktów, które nie mają istotnego 
znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 

 
10
dnia 11 maja 2005 r., III CK548/04, Lex nr 151666). Skoro w sprawie nie zostały 
złożone wnioski dowodowe, które zostałyby pominięte przez Sądy obu instancji, to 
brak było podstaw do tego, aby wypowiadać się w tej kwestii w uzasadnieniu 
zaskarżonego wyroku. Bezzasadny był także zarzut naruszenia art. 386 § 4 k.p.c., 
który określa treść wyroku sądu drugiej instancji m.in. w razie, gdy sąd pierwszej 
instancji nie rozpozna istoty sprawy. Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć 
miejsce wówczas, gdyby sąd odwoławczy nie wydał orzeczenia przewidzianego 
w tym przepisie mimo stwierdzenia nierozpoznania istoty sprawy przez sąd 
pierwszej instancji, co w sprawie nie miało miejsca.  
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 361 § 2 k.c. w zw. z art. 160 § 1 
i 2 k.p.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego należy ocenić na podstawie 
dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Wbrew stanowisku zawartemu 
w skardze kasacyjnej, ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadniał przyjęcie, 
że powodowie (ich poprzednicy prawni) doznali szkody wskutek wydania 
orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 7 kwietnia 1953 
r., w części co do której Wojewoda decyzją z dnia 30 marca 2000 r. stwierdził, że 
zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja nadzorcza 
stwierdzającą wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa 
przesądza 
o 
istnieniu 
podstawowej 
przesłanki 
odpowiedzialności 
odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a., nie przesądza natomiast 
automatycznie 
o 
istnieniu 
pozostałych 
przesłanek 
tej 
odpowiedzialności 
wynikających z przepisów kodeksu cywilnego w związku z art. 160 § 2 k.p.a., tj. 
powstania szkody oraz istnienia normalnego związku przyczynowego w 
rozumieniu art. 361 § 1 k.c. pomiędzy wadliwą decyzją administracyjną a 
dochodzoną szkodą (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III 
CZP 6/03, OSNC z 2004 r., nr 1, poz. 4, uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów 
Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06, OSNC z 2007 r., nr 6, 
poz. 79 oraz wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 6 lutego 2004 r., II CK 433/02, Lex 
nr 163987, z dnia 6 lutego 2004 r., II CK 404/02, Lex nr 157282, z dnia 10 
kwietnia 2008 r., IV CSK 5/08, Lex nr 371827). Szkoda rzeczywista, o której 
stanowi art. 160 § 1 k.p.c., oznacza straty w rozumieniu art. 361 § 2 k.c., 
tj. zmniejszenie 
aktywów 
poszkodowanego 
poprzez 
utratę 
 
określonych 

 
11
składników majątkowych. Poprzednicy prawni powodów ponieśli szkodę - 
polegającą na utracie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa – 
bezpośrednio w następstwie uprawomocnienia się wydanego z naruszeniem 
przepisów prawa orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 
7 kwietnia 1953 r. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów dekretu 
z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających 
w faktycznym 
władaniu 
właścicieli 
nieruchomości 
ziemskich, 
położonych 
w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i 
krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339), które przewidywały przejęcie przez 
Państwo, na podstawie decyzji administracyjnych, własności nieruchomości osób 
fizycznych. W konsekwencji na podstawie tej decyzji poprzednicy prawni 
powodów utracili prawo własności nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji 
nadzorczej wynika, że brak było przesłanek, przewidzianych w powołanym wyżej 
dekrecie, do przejęcia na własność Państwa nieruchomości należących do 
poprzedników prawnych powodów. Ostateczna  decyzja administracyjna wydana 
przez Wojewodę w części w której stwierdzono, że orzeczenie Prezydium 
Powiatowej Rady Narodowej w N. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, 
nie uchyliła skutków prawnych tego orzeczenia, które nadal pozostaje w obrocie 
prawnym i wiąże sądy powszechne. Oznacza to, że powodowie, jako następcy 
prawni właścicieli przejętych na własność Państwa nieruchomości, muszą znosić 
skutki prawne wynikające z wydanego z rażącym naruszeniem prawa orzeczenia 
- Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N., a w konsekwencji nie posiadają 
żadnego 
tytułu 
prawnego 
do 
odzyskania 
przejętych 
przez 
Państwo 
nieruchomości. Nie mogą więc w drodze środków prawnych doprowadzić 
do zakwestionowania ewentualnych czynności prawnych z udziałem osób trzecich 
dotyczących przeniesienia prawa własności tych nieruchomości, czy też 
ustanowienia na rzecz tych osób innych praw rzeczowych, w tym prawa 
użytkowania 
wieczystego. 
Przeprowadzenie 
dowodów 
na 
okoliczność, 
że  w stosunku do każdej z przejętych na własność Państwa nieruchomości 
nastąpiły nieodwracalne skutki prawne – co uważał za konieczne w sprawie 
pozwany Skarb Państwa - było więc zbędne dla ustalenia, że  poprzednicy prawni 

 
12
powodów ponieśli szkodę majątkową polegającą na bezpowrotnej utracie prawa 
własności nieruchomości przejętych z naruszeniem prawa na własność Państwa. 
Odparcie 
powyższych 
zarzutów 
oznacza, 
że 
prawidłowe 
było 
rozstrzygnięcie Sądu Apelacyjnego zarówno w zakresie przyjętej zasady 
odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa wobec powodów, jak 
również co do wysokości poniesionej szkody. Ma to istotne znaczenie dla 
rozstrzygnięcia o pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej – naruszenia art. 67 § 2 
k.p.c. w zw. z art. 11 i art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. 
o gospodarce nieruchomościami. Według art. 67 § 2 k.p.c. za Skarb Państwa 
podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, 
z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki 
nadrzędnej. 
Sąd 
Apelacyjny 
przyjął, 
że kompetencja 
Starosty 
N. 
do 
reprezentowania w sprawie Skarbu Państwa wynika z art. 11 ust. 1 oraz art. 23 
ust. 1 pkt 8 u.g.n. Dalsze rozważania należy poprzedzić uwagą, że starosta nie 
jest organem państwowej jednostki organizacyjnej, o której stanowi art. 67 § 2 
k.p.c. Według przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie 
powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) jest on 
przewodniczącym zarządu powiatu (art. 26 ust. 2), tj. organu wykonawczego 
powiatu, uprawnionym do reprezentowania powiatu (art. 34 ust. 1). Na mocy 
przepisów szczególnych jest on także uprawniony do reprezentowania Skarbu 
Państwa (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 9 sierpnia 2000 r., I CKN 
843/00, Lex Polonica nr 380637, z dnia 3 października 2002 r., I CKN 448/01, 
OSP z 2003 r., nr 7-8, poz. 99, uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 
2 lipca 2004 r., II CK 405/03, Lex nr 174135 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 
4 kwietnia 2008 r., I CSK 462/07, Lex nr 424351). Potwierdza to treść art. 17 oraz 
17a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień 
przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 493 ze zm.), które 
przewidują, że reprezentantami Skarbu Państwa są oprócz kierowników 
urzędów państwowych (innymi słowy organy jednostek organizacyjnych Skarbu 
Państwa), także organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione 
na podstawie przepisów do reprezentowania Skarbu Państwa zgodnie z ich 
właściwością 
i w zakresie 
określonym 
w 
przepisach 
odrębnych. 
Takim 

 
13
przepisem 
szczególnym 
jest 
art. 
11 
ust. 
1 
u.g.n., 
według 
którego 
z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz 
odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach 
gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu 
administracji rządowej. Według natomiast art. 23 ust. 1 pkt 8 u.g.n. zasobem 
nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, 
art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu 
administracji rządowej, a w szczególności podejmują czynności w postępowaniu 
sądowym w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na 
nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z 
nieruchomości, 
o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie 
nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez 
zasiedzenie. Wymienione w art. 11 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 8 u.g.n. 
kategorie spraw dotyczącą gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa 
wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a więc spraw 
dotyczących własności tych nieruchomości, praw rzeczowych oraz obligacyjnych 
oraz wszelkich spraw dotyczących szeroko rozumianego zarządu tymi 
nieruchomościami. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażano stanowisko 
dotyczące szerokiej wykładni tego przepisu. Dotyczyło to jednak spraw ściśle 
związanych z własnością nieruchomości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 
11 lutego 2004 r., III CSK 68/03, Lex nr 276235). W wyroku z dnia 27 czerwca 
2002 r., 
IV 
CKN1183/00 
(Lex 
nr 
55079) 
Sąd 
Najwyższy 
wyjaśnił, 
że reprezentacja Skarbu Państwa przez starostę, stosownie do przepisu art. 23 § 1 
pkt 8 u.g.n., ogranicza się tylko do nieruchomości wchodzących w skład zasobu 
nieruchomości Skarbu Państwa. Zasób ten, zgodnie z art. 21 tej ustawy, 
nie  obejmuje m.in. nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Z ustaleń 
faktycznych dokonanych przez Sąd Okręgowych i zaaprobowanych przez Sąd 
Apelacyjny wynika, że nieruchomości poprzedników prawnych powodów, przejęte na 
podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N., w stosunku do 
którego Wojewoda stwierdził wydanie go z rażącym naruszeniem prawa, są 
częściowo w użytkowaniu wieczystym innych podmiotów. Ponadto, część tych 
nieruchomości nie stanowi obecnie własności Skarbu Państwa, dlatego również nie 

 
14
wchodzi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Co  jednak istotniejsze 
rozpoznawana sprawa nie dotyczyła „gospodarowania” nieruchomościami Skarbu 
Państwa, lecz odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkodę 
spowodowaną bezprawną decyzją administracyjną wydaną w dniu 7 kwietnia 1953 r. 
przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. o wywłaszczeniu poprzedników 
prawnych powodów na podstawie szczególnej regulacji prawnej zawartej w 
wymienionym wcześniej dekrecie z 1949 r. Podstawą odpowiedzialności Skarbu 
Państwa stanowił art. 160  § 1 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 
maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę 
o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 31), który to przepis przesądził, 
że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z decyzji 
albo związane z wykonaniem decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 
wejściem w życie tych ustaw, tj. przed dniem 27 maja 1990 r. Przepis ten nie 
wskazuje jednak właściwej jednostki organizacyjnej, która powinna reprezentować 
Skarb Państwa w sprawach o  odszkodowanie wynikające z wydania bezprawnej 
decyzji administracyjnej. Uwzględniając treść art. 67 § 2 k.p.c. Skarb Państwa 
powinna reprezentować w sprawie ta jednostka organizacyjna, z której działalnością 
wiąże się dochodzone roszczenie. Jednakże jednostka organizacyjna Skarbu 
Państwa, która wydała wadliwą decyzję administracyjną – Prezydium Powiatowej 
Rady Narodowej – już nie istnieje. W przypadku postępowania sądowego 
obejmującego roszczenie związane z  działalnością zlikwidowanej jednostki Skarb 
Państwa powinna reprezentować jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, na którą 
przeszły kompetencje zlikwidowanej jednostki, z którymi związane jest dochodzone 
roszczenie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 września 2002 r., IV CKN 
1302/00, Lex nr 577494). Wadliwe orzeczenie, w stosunku do którego zapadła 
później decyzja nadzorcza Wojewody została wydana na podstawie przepisów 
powołanego wcześniej dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., który został uchylony przez 
art. 18 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności 
gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Ta ostatnia ustawa została natomiast 
uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz 
uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 
81). Od dnia 4 listopada 1971 r. nie istniała już podstawa prawna do przejmowania 

 
15
na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. 
(por. uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 
2008 r., I OW 9/08, Lex nr 494209). Ustawa kompetencyjna z dnia 17 maja 1990 r. 
o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy 
organy gminy i organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw 
(Dz.U. Nr 34, poz. 198) – obowiązująca w chwili wszczęcia procesu - nie określiła 
organu właściwego w sprawach wynikających z uchylonego wcześniej dekretu. 
Kompetencja starosty w tym zakresie nie wynikała także z przepisów powołanych 
w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego, a mianowicie art. 94 ustawy z dnia 
13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację 
publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), według którego do właściwości starosty 
przeszły, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu 
administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych 
rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych 
urzędów. Do zadań tych urzędów nie należały bowiem sprawy związane 
z uchylonym wcześniej dekretem z 1949 r. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 
22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 
21, poz. 123 ze zm.) kierownicy urzędów rejonowych wykonywali określone 
w ustawach szczególnych kompetencje rządowej administracji ogólnej. Wśród tych 
zadań art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji 
określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy 
administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, nie wymieniał kompetencji 
wynikających z uchylonego wcześniej dekretu z 27 lipca 1949 r. Skoro więc 
kompetencje te nie zostały przekazane do właściwości kierowników urzędów 
rejonowych nie mogły następnie przejść – po likwidacji tych urzędów – 
do właściwości starostów. 
Uwzględniając powyższe uzasadniony jest wniosek, że po reformie 
administracji publicznej w 1989 r. obowiązujące przepisy nie określały organu, do 
którego właściwości przeszły kompetencje wynikające z przepisów uchylonego 
dekretu. Z tej przyczyny należy zastosować ogólne przepisy określające organy 
właściwe do reprezentowania Skarbu Państwa. Ponieważ sprawa dotyczyła 
odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa wynikającej z wadliwej decyzji 

 
16
administracyjnej wydanej przez organ administracji państwowej, uzasadniony jest 
wniosek, że właściwym organem, który powinien reprezentować w sprawie Skarb 
Państwa, jest wojewoda. W chwili wszczęcia postępowania sądowego obowiązywał 
bowiem art. 24 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej 
w  województwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577 ze zm.), według którego do kompetencji 
wojewody 
należały 
wszystkie 
sprawy 
z 
zakresu 
administracji 
rządowej 
w województwie, nie zastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji. 
Kompetencja wojewody wyprzedzała przy tym kompetencje Ministra Skarbu Państwa 
wynikającą z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji 
rządowej - Dz.U. Nr 141, poz. 943 ze zm. (por. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 
13 kwietnia 1999 r., II CKN 124/98, niepubl., z dnia 19 czerwca 1999 r., II CKN 
965/98, Lex Polonica nr 1622898 oraz uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego 
z  dnia 27 września 2002 r. IV CKN 1302/00, Lex nr 577494). 
W sprawie, w której wniesiono skargę kasacyjną, Skarb Państwa, w obu 
instancjach, był reprezentowany przez Starostę N. oraz Wojewodę przy czym żaden 
z tych organów nie uznawał swojej kompetencji do reprezentowania Skarbu 
Państwa. Sądy obu instancji, chociaż z odmiennym uzasadnieniem, przyjęły, że 
pozwany powinien być reprezentowany przez Starostę N., który został wymieniony 
obok pozwanego Skarbu Państwa w sentencji orzeczeń wydanych przez Sądy obu 
instancji. Tym samym Sąd Apelacyjny naruszył art. 67 § 2 k.p.c. oraz powołane w 
skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, które zdaniem tego Sądu, 
uzasadniały właściwość Starosty N. do reprezentowania Skarbu Państwa. 
Powyższe uchybienie nie uzasadniało jednak uchylenia bądź zmiany zaskarżonego 
wyroku. Ze względu na materialnoprawną konstrukcję Skarbu Państwa jako osoby 
prawnej (art. 33 i 34 k.c.) stroną procesową jest zawsze Skarb Państwa niezależnie 
od liczby jednostek, które go reprezentowały (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 
dnia 13 kwietnia 1983 r., IV CR 66/83, OSNC z 1984 r., nr 1, poz. 5 oraz z dnia 11 
maja 1999 r., I CKN 1148/97, OSNC z 1999 r., nr 12, poz. 205). W sytuacji, gdy 
brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej co do zasady i wysokości, 
zaskarżony wyrok nie może być uchylony bądź zmieniony tylko dlatego, że 
wymienia niewłaściwy organ uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa (por. 
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003 r., II CKN 1398/00, Lex nr 

 
17
109414). Skarga kasacyjna nie jest bowiem środkiem odwoławczym służącym 
rozstrzyganiu sporu dotyczącego kompetencji do reprezentowania Skarbu Państwa 
pomiędzy organami jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa, czy też między 
nimi i innymi organami, powołanymi do reprezentowania Skarbu Państwa (por. 
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2000 r. I CKN 250/00 (Lex nr 
532099). Jak wynika z powołanego postanowienia Sądu Najwyższego udział w 
procesie stationes fisci jest kwestią reprezentacji Skarbu Państwa i ma na celu 
zapewnienie Skarbowi Państwa możności obrony jego praw, co zostało w sprawie 
zapewnione, gdyż właściwy organ jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa 
(Wojewoda) brał udział w postępowaniu w obu instancjach. 
Z tych przyczyn skarga kasacyjna została na podstawie art. 39814 § 1 k.p.c. 
oddalona albowiem wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, opowiada 
prawu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 98 § 1 
i 3 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c., art. 39821 k.p.c. oraz przepisów § 2 ust. 1 i 2 
w zw. z § 12 ust. 4 pkt 3 i § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 
28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia 
przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu 
(Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).