III CZP 37/08

Uchwała z dnia 25 czerwca 2008 r., III CZP 37/08 
 
Sędzia SN Gerard Bieniek (przewodniczący) 
Sędzia SN Marian Kocon (sprawozdawca) 
Sędzia SN Katarzyna Tyczka-Rote 
 
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy W. przeciwko Krzysztofowi B. 
o eksmisję, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 25 
czerwca 2008 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy we 
Wrocławiu postanowieniem z dnia 14 grudnia 2007 r.: 
"Czy uchwała rady gminy wydana na podstawie przepisu art. 21 ust. 1 pkt 3 
ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie 
kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. poz. 266, ze zm.), będąca aktem prawa 
miejscowego, przewidująca w sposób niestanowczy możliwość zawarcia umowy 
najmu konkretnego lokalu mieszkalnego między gminą a osobą spełniającą 
wszelkie kryteria wskazane w tej uchwale może być dla tej osoby źródłem 
roszczenia o zawarcie umowy najmu tego lokalu, czy też kontroli sądu 
powszechnego podlega jedynie odmowa zawarcia umowy najmu pomiędzy gminą a 
taką osobą pod kątem zgodności zachowania gminy ze społeczno-gospodarczym 
przeznaczeniem prawa i zasadami współżycia społecznego (art. 5 k.c.)?" 
podjął uchwałę: 
 
Uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 
ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym 
zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 
31, poz. 266 ze zm.) nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy 
najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria przewidziane w tej 
uchwale. 
 
Uzasadnienie 
 

Sąd Rejonowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2007 r. utrzymał w 
całości w mocy wyrok zaoczny tego Sądu z dnia 27 lipca 2006 r., którym nakazał 
pozwanemu wydać powodowej Gminie bliżej określony lokal mieszkalny. 
Jednocześnie orzekł, że pozwanemu przysługuje prawo do lokalu socjalnego i 
wstrzymał wykonanie wydania lokalu do czasu złożenia przez Gminę oferty 
zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Ustalono, że powodowa Gmina w 1995 r. 
zawarła z Józefą U. umowę najmu lokalu mieszkalnego, w której pozwany został 
wskazany jako osoba uprawniona do wspólnego z nią zamieszkania. Pozwany wraz 
z najemczynią mieszkał w tym lokalu do chwili jej śmieci (2005 r.). W tym czasie 
opiekował się najemczynią oraz dbał o stan mieszkania. Obecnie pozostaje w 
konkubinacie i z tego związku ma dwumiesięczne dziecko. 
Rozpoznając apelację pozwanego, Sąd Okręgowy powziął poważną 
wątpliwość odzwierciedloną w treści przytoczonego na wstępie zagadnienia 
prawnego, przedstawionego Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia. 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Istota przedstawionego zagadnienia prawnego sprowadza się do 
rozstrzygnięcia kwestii, czy uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 21 ust. 1 
pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, 
mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz.U. 
2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. – dalej: "u.o.p.l.") stanowi podstawę roszczenia o 
zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria 
przewidziane w tej uchwale. Sąd Okręgowy podstawy tego roszczenia poszukiwał w 
art. 4 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l., a także w uchwale podjętej przez radę 
gminy. 
Artykuł 4 u.o.p.l. określa w sposób ogólny, programowy, zadania gmin 
związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Ze 
sposobu ujęcia tej regulacji należy wnosić, że ustawodawca świadomie odszedł od 
sformułowań użytych w art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali 
mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (jedn. tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 120, poz. 
787 ze zm.), które wzbudziły wątpliwości w kwestii powstawania roszczenia o 
zawarcie umowy najmu lokalu należącego do gminnych zasobów mieszkaniowych. 
W orzecznictwie i doktrynie ostatecznie odrzucono wówczas stanowisko o 
przysługiwaniu tego roszczenia wprost z art. 4 ustawy o najmie lokali (por. 
orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1995 r., K 4/95, OTK 

Zb.Urz. 1995, nr 2, poz. 11 oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 
1997 r., III CZP 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 104 i z dnia 5 listopada 1997 r., III ZP 
37/97, OSNAPUS 1998, nr 7, poz. 200). Tym bardziej więc tego stanowiska nie 
można wywodzić z art. 4 u.o.p.l., który w ogólnym sformułowaniu ustanawia nowe 
zadanie własne gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy 
poprzednio przepis bardziej stanowczo i w sposób niejako zindywidualizowany 
stanowił o „zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty 
mieszkaniowej”. Pewna stanowczość ujęcia dostrzegalna jest wprawdzie w art. 4 
ust. 2 u.o.p.l., stosownie do którego gmina „zapewnia lokale”, jednak unormowanie 
to dotyczy jedynie lokali socjalnych i zamiennych, a ponadto obowiązek gminy nie 
ma charakteru ogólnego, lecz jest realizowany „na zasadach i w wypadkach 
przewidzianych w ustawie”. Z tak sformułowanego przepisu nie można zatem 
wprost wywodzić roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z 
gminnych zasobów mieszkaniowych. 
Samoistnego źródła roszczenia nie stanowią także art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 
3 u.o.p.l. Artykuł 21 ust. 1 pkt 2 dotyczy uchwalania zasad wynajmowania lokali, 
przy czym konkretyzacja przedmiotu tych zasad nastąpiła w ust. 3. Z użycia słowa 
„zasady” należy wnosić o ogólnym, kierunkowym działaniu art. 21 ust. 1 pkt 2 
u.o.p.l., z którego nie można wyprowadzać konkluzji o powstaniu roszczenia o 
zawarcie umowy najmu konkretnego lokalu. Poza tym, uchwała rady gminy, podjęta 
w wykonaniu ustawowej delegacji przewidzianej w art. 21, także określa jedynie 
zasady wynajmowania lokali. (...) 
Tych wniosków nie podważa treść art. 21 ust. 3 u.o.p.l., nie można bowiem 
wywodzić powstania prawa podmiotowego z samego odwołania się w tym przepisie 
do konieczności ustalenia w uchwale rady gminy m.in. wysokości dochodu 
gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub w podnajem lokalu 
na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunków zamieszkiwania 
kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, kryteriów wyboru osób, którym 
przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i 
lokalu socjalnego, trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali 
zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposobu poddania 
tych spraw kontroli społecznej, czy też zasad postępowania w stosunku do osób, 
które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem 
nie wstąpiły po śmierci najemcy. 

Przechodząc do rozstrzygnięcia kwestii, czy spełnienie wymagań wskazanych 
w uchwale rady gminy stwarza po stronie członka wspólnoty samorządowej 
roszczenie o zawarcie umowy najmu lokalu, nie można pomijać, że rada gminy 
dysponuje jedynie delegacją ustawową do określania zasad wynajmowania lokali, 
obejmujących „w szczególności” kwestie wymienione w art. 21 ust. 3. Działania rady 
gminy nie mogą zatem wykraczać poza sferę ustalania tych zasad i sięgać do 
wywoływania skutków w dziedzinie konkretnych aktów gospodarowania zasobem 
mieszkaniowym gminy, podejmowanie bowiem czynności w tym zakresie należy nie 
do rady, lecz do organu wykonawczego gminy. Tymczasem przyjęcie, że wprost z 
uchwały wynika po stronie obywatela roszczenie o zawarcie umowy najmu 
prowadziłoby do odjęcia organowi wykonawczemu rzeczywistej możliwości 
prowadzenia gospodarki mieszkaniowej; jego rola sprowadzałaby się do złożenia 
oświadczenia woli w przedmiocie nawiązania stosunku najmu, niejako 
wymuszonego koniecznością wykonania powstałego już wcześniej obowiązku 
określonego w treści roszczenia. Taki stan rzeczy nie mieści się w granicach 
ustawowej delegacji udzielonej radom gmin w art. 21 u.o.p.l., w orzecznictwie 
bowiem rygorystycznie rozumiana jest możliwość ingerencji przez jeden organ 
gminy w uprawnienia innego organu (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 11 
stycznia 1995 r., III ARN 76/94, OSNAPUS 1995, nr 11, poz. 128 i z dnia 8 lutego 
1996 r., III ARN 64/95, OSNAPUS 1996, nr 16, poz. 218). Wprawdzie już ustalenie 
zasad wynajmowania lokali prowadzi do ograniczenia swobody gminy w doborze 
przyszłych najemców, jednak w zakresie wynikającym z art. 21 jest to uzasadnione 
koniecznością stosowania czytelnych, przyjętych ze społeczną aprobatą zasad 
korzystania z komunalnych zasobów mieszkaniowych. Ograniczenia te nie mogą 
jednak wykraczać poza ramy określone w art. 21 i być konkretyzowane – w 
granicach delegacji – w uchwale rady gminy. (...) 
Z tych względów podjęto uchwałę, jak na wstępie.