III ARN 55/95

Wyrok z dnia 11 stycznia 1996 r. III ARN 55/95 Zgoda na odstępstwo od wymagań technicznych co do sposobu realizacji inwestycji budowlanej może być przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (autor uzasadnienia), Sędziowie SN: Adam Józefowicz (sprawozdawca), Janusz Łętowski, Maria Tyszel, Andrzej Wróbel, Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 1996 r. sprawy ze skargi Jadwigi M.-U. na decyzję Wojewody G. z dnia 29 lipca 1994 r., [...] w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 15 lutego 1995 r., [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 13 czerwca 1994 r. [...] Prezydent Miasta G. wyraził Annie B. i Januszowi B. zgodę na odstępstwo przy rozbudowie domu jednorodzinnego przy ul. Z. w G od przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 61). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 sierpnia 1993 r., [...] uchylając decyzje organów I i II instancji w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego przy ul. Z. wyjaśnił, iż zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych lub norm, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), powinna być wyrażona w formie decyzji administracyjnej przez organ lub jednostkę określoną przez właściwego ministra. Prezydent Miasta G. uzyskał upoważnienie do wyrażania takiej zgody po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W związku z powyższym organ administracyjny zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji wyrażającej zgodę na odstępstwo od obowiązujących przepisów. Właścicielka sąsiedniej nieruchomości, oznaczonej nr 89 wniosła zastrzeżenie do budowy i żądała wydania nakazu rozbiórki części obiektów wzniesionych przy granicy jej działki. W związku z tym zobowiązano Annę B. i Janusza B. do dostarczenia wykonanej przez rzeczoznawcę w specjalności architektonicznej (z listy Wojewody), analizy dotyczącej możliwości rozbudowy domu, zgodnej z przepisami oraz przeanalizowania skutków wykonanej rozbudowy dla są- siedniej nieruchomości. Z analizy wykonanej przez dra nauk technicznych inż. arch. Jerzego K. wynika, że zabudowa jednorodzinna typu bliźniaczego, została w latach 50 tego stulecia, wykonana na niewielkiej szerokości działek, wyno- szących około 10 m. Linię zabudowy przeprowadzono uskokowo w celu uzyskania 8 metrowej odległości między domami. Większość domów przy ul. Z. została rozbudowana, ponieważ nie spełniały warunków funkcjonalnych i użytkowych w obecnych czasach. Właściciele posesji nr 87 wystąpili w październiku 1992 r. do Urzędu Miejskiego w G. z wnioskiem (załączając projekt) o wydanie decyzji o udzielającej pozwolenia na rozbudowę swojego domu jednorodzinnego. Według planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy G.-W. teren, którego postępowanie dotyczy, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Występuje więc zgodność z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo bu- dowlane. Projekt rozbudowy domu jednorodzinnego przy ul. Z. został opracowany przez mgr inż. arch. Annę B.-B., posiadającą uprawnienia budowlane. Autorka projektu wybrała optymalną możliwość rozbudowy domu w konkretnej sytuacji. Z uwagi na to, że budynek jednorodzinny na posesji nr 89 został rozbudowany, jedyną możliwością rozbudowy domu jednorodzinnego na posesji nr 87 jest wykonanie jej w kierunku północnym do granicy z posesją nr 89. Pozwala to na zachowanie odległości 8 m między budynkami na działkach sąsiednich (§ 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r., jak również z § 6 i § 15 ust. 3 warunków technicznych). Zdaniem organu I instancji zap- rojektowana rozbudowa domu nie narusza żadnego z uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego i nie ma przeszkód do udzielenia pozwolenia na budowę. Rozbudowa domu nie utrudni również prawidłowej zabudowy na działce sąsiedniej. Powyższe względy zadecydowały o tym, że organ I instancji udzielił Annie i Januszowi B. decyzją z 27 stycznia 1993 r. zezwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego. Decyzję tę organ II-ej instancji utrzymał w mocy decyzją z 30 marca 1993 r. Na skutek zaskarżenia tych decyzji, NSA wstrzymał ich wykonanie. Jednakże do daty wstrzymania decyzji został wykonany stan surowy rozbudowy domu oraz z dobudowa garażu z pomieszczeniem gospodarczym, a po tej dacie właściciele posesji nr 87 wykonali prace wykończeniowe o wysokim standardzie i wprowa- dzili się do swojego domu, który opuścili na czas trwania prac budowlanych. Powołując się na art. 10 ust. 1 i 2 prawa budowlanego organ I instancji uznał, że jest dopuszczalne odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych lub norm wobec wprowadzenia lepszych efektów społeczno-gospodarczych rozbudowy, która nie pogarsza bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony środowiska oraz warunków higieniczno-sanitarnych i użytkowych. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa pismem z 4 marca 1993 r. upoważnił Prezydenta Miasta G. do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 cyt. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1989 r. Wobec braku możliwości rozbudowy domu zgodnie z przepisami, nie powodującej pogorszenia warunków na działce sąsiedniej i wpływu na rozbudowę domu na działce nr 89 organ I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 cyt. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w zakresie odległości od granicy nieruchomości i budynku gospodarczego na działce nr 89. Po rozpatrzeniu odwołania Jadwigi M.-U. od powyższej decyzji z dnia 13 czerwca 1994 r., Wojewoda G. decyzją z dnia 29 lipca 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że część garażowo-gospodarcza rozbudowy przylega do budynku gospodarczego o tej samej funkcji na działce sąsiedniej Nr 89, oraz że wysokość rozbudowanego budynku wyliczona została zgodnie z § 6 ust. 1-3 cyt. rozporządzenia. Poza tym spełnione są warunki do wyrażenia zgody wymienionej w art. 10 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 lutego 1995 r., [...] oddalił skargę na decyzję Wojewody G. z dnia 29 lipca 1994 r. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że realizując wytyczne Sądu organ I instancji wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne, którego wynik uzasadniał wyrażenie zgody na odstępstwo od § 12 cyt. rozporządzenia. Rozstrzygnięcia organów obu instancji oparte są na opinii rzeczoznawcy, którą uznały za rzetelny i przekonywujący dowód w sprawie. Skarga nie zawiera merytorycznych zarzutów odnoszących się do opinii i nie wykazała, że zaskarżona decyzja oparta została na błęd- nych podstawach. Wobec niestwierdzenia naruszenia prawa, NSA skargę oddalił na zasadzie art. 207 § 5 k.p.a. Od powyższego wyroku Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną, zarzucając temu wyrokowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy wziął pod rozwagę, że wydaje się nieuzasadniony zarzut, iż kwestia ewentualnych odstępstw od wymagań co do sposobu realizacji inwestycji budowlanej zawartych w § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) - nie może być samoistnym przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Nie daje zwłaszcza podstaw do takiego twierdzenia treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), który zastrzega jedynie, że zgodę na odstępstwo wyraża organ lub jednostka właściwa miejscowo i rzeczowo. Wprawdzie zgoda taka jest jednym z elementów złożonej procedury poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, to jednak samoistność lub subsydiarnaość postępowania wszczętego przed właściwymi organami dla uzyskania takiej zgody zależy od wielu okoliczności, a zwłaszcza od stopnia związania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z uprzednim rozstrzygnięciem o odstępstwach od przepisów techniczno-bu- dowlanych, zakresu spraw, które powinny być ustalone i zbadane przed wyrażeniem zgody, kręgu uczestników postępowania zainteresowanych wynikami tego rozstrzygnięcia incydentalnego itp. Prawo budowlane z roku 1974 wymagało jedynie określonej kolejności rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych w toku postępowania wszczętego dla uzyskania pozwolenia na budowę, w tym m.in. znaczeniu, że wszelkie odstępstwa od standardowych wymagań co do przepisów techniczno-budowlanych powinny być w zasadzie udzielone jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego. Nawet przyjmując pogląd, że zgoda na odstępstwa od ogólnych wymagań techniczno-budowlanych jest z natury swej jedynie fragmentem postępowania administracyjnego wszczętego dla uzyskania pozwo- lenia na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego, należy mieć na uwadze, że każda decyzja administracyjna może rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty jedynie w określonej, autonomicznej części (art. 104 § 2 k.p.a.), pełniąc w ten sposób m.in. fun- kcję określonego prejudykatu. Rozpatrując zatem zawarty w rewizji nadzwyczajnej zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 Prawa budowlanego w tym szczególnym kontekście, Sąd Najwyższy nie mógł podzielić jego trafności. Rozpatrując jednak sprawę w kontekście podstaw rewizyjnych wynikających z art. 381 k.p.c. Sąd Najwyższy uznał, że w sprawie tej nie zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyniki rozprawy przed Sądem Najwyższym, a zwłaszcza przedłożone przez uczestnika postępowania Jadwigę M.-U. nowe dokumenty pozwalają powątpiewać, czy organy administracji I i II instancji wyczerpały wszystkie dostępne środki dowodowe i czy odwołanie się jedynie do opinii rzeczoznawcy jest w tej sprawie wystarczające. Zwłaszcza dodatkowego zbadania np. w drodze wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu, w którym warunki atmosferyczne pozwalają na pełne rozeznanie co do następstw od odchylenia od warunków techniczno-budowlanych spornej inwes- tycji dla interesów posiadaczy i właścicieli działek sąsiednich, wymaga uporczywie podnoszony przez skarżącą Jadwigę M.-U. zarzut, że stojący na będącej jej własnością działce budynek gospodarczy przylegający do rozbudowanej części garażowo-gospodarczej domku jednorodzinnego małżonków B. jest bardzo niski, a ponadto położony jest po północnej stronie działki i co się z tym wiąże powoduje znaczne zacie- nienie. Skarżąca szczególny nacisk położyła na wynikające z rozbudowy domku jednorodzinnego na sąsiedniej nieruchomości niekorzystne skutki, jakie niesie ona dla obecnego oraz przyszłego korzystania z nieruchomości będącej jej własnością. Wskazała, że dokonana rozbudowa ograniczyła dopływ światła słonecznego, zmieniła stosunki wodne na gruncie, a także uniemożliwiła dokonanie rozbudowy posiadanego przez nią domu. Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. =======================================