III ARN 38/96

Postanowienie z dnia 4 września 1996 r. III ARN 38/96 Lekarzowi przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję zawieszającą go w prawie wykonywania zawodu lekarza. Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski. Adam Józefowicz, Janusz Łętowski, Walerian Sanetra (sprawozdawca). Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz- poznaniu w dniu 4 września 1996 r. sprawy ze skargi Marii W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 18 stycznia 1995 r. [...] w przedmiocie zawieszenia Marii W. w prawie wykonywania zawodu, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Adminis- tracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. [...] p o s t a n o w i ł: u c h y l i ć zaskarżone postanowienie. U z a s a d n i e n i e Powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 4 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158 ze zm.), art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza (Dz. U. Nr 50, poz. 458 ze zm.) i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 2 września 1991 r. w sprawie postępowania dotyczącego poz- bawiania prawa wykonywania zawodu lekarza z powodu niezdolności do jego wy- konywania (Dz. U. Nr 83, poz. 379) Okręgowa Rada Lekarska w T. uchwałą [...] podjętą w dniu 16 grudnia 1994 r. zawiesiła Marię W. w prawie wykonywania zawodu lekarza do czasu poddania się badaniu przez specjalną komisją powołaną przez Okręgową Radę Lekarską w T. W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że pomimo dwukrotnego, prawidłowego zawiadomienia o miejscu i terminie badania przez lekarzy [...] Maria W. nie stawiła się na badanie i nie usprawiedliwiła swej nieobecności. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 1995 r. odwołania Marii W. od uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w T. utrzymało tę ostatnią uchwałę w mocy [...]. Jako podstawę orzeczenia powołano art. 9 ust. 2 ustawy o zawodzie lekarza, art. 14 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach lekarskich oraz uchwałę Nr 4/94/II Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 19 lutego 1994 r. w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do działania w imieniu Naczelnej Rady Lekarskiej. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 1996 r. [...], wydanym w następstwie skargi Marii W. z dnia 21 marca 1996 r. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 18 stycznia 1995 r. i uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w T. z dnia 16 grudnia 1994 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił jej skargę z powodu braku - jak wyjaśnił - kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego do oceny legalności uchwał organów samorządu lekarskiego (art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 76, poz. 368 ze zm.). Zdaniem tego Sądu "uchwały organów Naczelnej Izby Lekarskiej lub Okręgowej Izby Lekarskiej pod względem niezgodności z prawem mogą być zaskarżone do Sądu Najwyższego przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej - art. 10 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich". Skoro kontroli legalności tych uchwał dokonuje Sąd Najwyższy, to tym samym wyłączona jest kognicja NSA na podstawie art. 19 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stanowisko to zostało zakwestionowane przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 10 ust. 1 i 14 ust. 1 i 2 ustawy o izbach lekarskich i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy NSA do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego stanowisko, jakoby jedynie Sąd Najwyższy był uprawniony do badania zgodności z prawem uchwał samorządu lekarzy jest błędne, gdyż nie uwzględnia ono wszystkich rozwiązań wprowadzonych w tym zakresie w ustawie o izbach lekarskich, a w szczególności regulacji zawartej w art. 14 tej ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich Minister Zdrowia i Opieki Społecznej może zaskarżyć do Sądu Najwyższego sprzeczną z prawem uchwałę organów Okręgowej Izby Lekarskiej lub Naczelnej Izby Lekarskiej pod zarzutem niezgodności z prawem. Wyjątek od tej zasady zawarty został w art. 14 tej ustawy, stosownie do którego do uchwał samorządu lekarzy w sprawach stwierdzenia prawa wykonywania zawodu bądź jego pozbawiania z powodu niezdolności do wykonywania zawodu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnej (ust. 1). Na uchwałę, o której mowa w tym przepisie, służy zainteresowanemu skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego (ust. 2). W ocenie Prezesa NSA dyspozycja tego przepisu obejmuje także uchwały o zawieszeniu lekarza w prawie wykonywania zawodu z powodu odmowy poddania się badaniom lekarskim, o jakich mowa w art. 9 ust. 2 ustawy o izbach lekarskich. Wniosek taki znajduje potwier- dzenie w treści art. 14 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich. Z przepisu tego wynika bowiem, że kognicji NSA poddane zostały uchwały organów samorządu lekarzy w spra- wach "pozbawiania", a nie tylko "pozbawienia" prawa wykonywania zawodu z powodu niezdolności do jego wykonywania (art. 9 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza). "Pozbawienie" prawa wykonywania zawodu jest pojęciem węższym niż jego "pozba- wianie". Oznacza ono odebranie lekarzowi uprawnienia do sprawowania wyuczonego zawodu. Drugim natomiast terminem objęte są nie tylko tego rodzaju działania, ale wszystkie inne, w tym prowadzące dopiero do wyeliminowania lekarzy z działalności zawodowej. Czynnością taką jest niewątpliwie - w ocenie wnoszącego rewizję nadzwy- czajną - podjęcie uchwały o zawieszeniu lekarza w prawie wykonywania zawodu, skoro zarówno jej celem, jak i skutkiem jest zakazanie lekarzowi pracy w zawodzie z przyczyn "pozadyscyplinarnych". Według Prezesa NSA odmienna wykładnia, wyłączająca możliwość kwestio- nowania zaskarżonej uchwały na drodze postępowania przed NSA, stanowi także naru- szenie art. 1 i 56 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez Ustawę Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.), w zakresie dotyczącym prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd, które przewiduje także art. 14 Między- narodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 15 grudnia 1966 r., raty- fikowanego przez Polskę w dniu 3 marca 1977 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 167 i 168). Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wska- zanych. Uprawnienie przyznane w przepisie art. 10 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich polegające na możliwości zaskarżenia przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej uchwał organów Naczelnej Izby Lekarskiej lub okręgowej izby lekarskiej z powodu ich niezgodności z prawem zasadniczo dotyczy aktów o charakterze generalnym, nie zaś uchwał, w których bezpośrednio rozstrzyga się o prawach i interesach poszczególnych lekarzy. Istnienie więc takiego uprawnienia nie uzasadnia tezy, iż w sprawie dotyczącej zawieszenia w prawie wykonywania zawodu lekarza na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o zawodzie lekarza oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie postępowania dotyczącego pozbawiania prawa wykonywania zawodu lekarza z powodu niezdolności do jego wykonywania, ma zastosowanie przepis art. 19 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stanowiący, że NSA nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów. Indywidualny charakter decyzji w kwestii zawieszenia w prawie wykonywania zawodu lekarza powoduje bowiem, że nie może być ona zaskarżona w trybie przewidzianym w art. 10 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich. Przewidziane w tym przepisie uprawnienie przysługuje przy tym Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej, a nie bezpośrednio stronie, stąd też nawet gdyby uznać, że Minister na podstawie tego przepisu może zaskarżyć także uchwałę dotyczącą zawieszenia w prawie wykonywania zawodu lekarza, to nie oznaczałoby to, iż w ten sposób zagwarantowana byłaby realizacja prawa obywateli do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd. Ponadto trudno przyjąć, iż sprawa, w której Minister Zdrowia i Opieki Społecznej występuje do Sądu Najwyższego, jest identyczna ze sprawą, w której podjętą wobec niego decyzję o zawieszeniu w prawie wykonywania zawodu kwestionuje sam zainteresowany lekarz i w związku z tym nie można uznać, że sprawa dotycząca decyzji kwestionowanej przez niego należy do właściwości Sądu Najwyż- szego. Oprócz tego zasadne są zarzuty związane z pominięciem przez NSA wniosków wypływających z analizy art. 14 ustawy o izbach lekarskich, w którym operuje się szerokim pojęciem spraw "pozbawiania", a nie "pozbawienia" prawa wykonywania zawodu lekarza. Użycie tego szerszego pojęcia nie jest w tym przepisie przypadkowe i obejmuje ono także sytuacje zawieszenia w prawie wykonywania zawodu lekarza, a nie tylko wypadek, w którym dochodzi do jego pozbawienia. Formuła z art. 14 ustawy o izbach lekarskich koresponduje przy tym wyraźnie z tytułem rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 2 września 1991 r., gdyż jest to rozporządzenie w sprawie postępowania dotyczącego "pozbawiania" (a nie "pozbawienia") prawa wykonywania zawodu z powodu niezdolności do jego wykonywania, a przy tym roz- porządzenie to, normując problemy "pozbawiania prawa wykonywania zawodu" prze- widuje także przypadek zawieszenia w prawie jego wykonywania. Co więcej, wnioski wyprowadzone z wykładni systemowej pozwalają przyjąć, że również wtedy, gdyby w art. 14 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich użyto terminu "pozbawienie", a nie "pozbawia- nie", to i tak obejmowałby on także zawieszenie lekarza w prawie wykonywania zawodu. Uchwalając w 1989 r. ustawę o izbach lekarskich ustawodawca znowelizował jednocześnie ustawę o zawodzie lekarza, zmieniając między innymi treść jej art. 9. W myśl ustępu pierwszego tego artykułu, lekarz może być pozbawiony prawa wy- konywania zawodu na stałe lub na okres trwania niezdolności do wykonywania zawodu. Natomiast według ustępu drugiego art. 9 możliwe jest także zawieszenie lekarza w prawie wykonywania zawodu (gdy odmawia on poddania się badaniom, a dalsze wykonywanie przez niego zawodu grozi niebezpieczeństwem dla osób przez niego leczonych). W następnych przepisach (ust. 3 i 4) art. 9 ustawy o zawodzie lekarza przewidziano, że postępowanie w sprawach pozbawienia prawa wykonywania zawodu jest poufne oraz, że Minister Zdrowia i Opieki Społecznej ma obowiązek ustalenia szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia (a nie "pozbawiania") prawa wykonywania zawodu. Nie może budzić wątpliwości - jeżeli mieć na uwadze to, iż regulacja z art. 9 ustawy o zawodzie lekarza tworzy określoną całość - iż przepisy jego ustępu 3 i 4 obejmują nie tylko to, co zostało uregulowane w ustępie pierwszym (pozbawienie prawa), ale i w ustępie drugim (zawieszenie w prawie). Tak też rozumie ten artykuł Minister Zdrowia i Opieki Społecznej, skoro w rozpo- rządzeniu z dnia 2 września 1991 r. zamieścił regulacje, które dotyczą nie tylko poz- bawienia prawa wykonywania zawodu lekarza, ale także i decyzji w sprawie zawie- szenia go w prawie wykonywania zawodu. Innymi słowy trzeba uznać, że w art. 9 ustawy o zawodzie lekarza posłużono się pojęciem "spraw pozbawienia wykonywania zawodu" w szerszym rozumieniu, które obejmuje zarówno przypadek "pozbawienia lekarza prawa wykonywania zawodu", jak i sytuację, gdy dochodzi do "zawieszenia lekarza w prawie wykonywania zawodu". Tym szerokim - przy zastąpieniu słowa "poz- bawienie" słowem "pozbawianie" - pojęciem "spraw pozbawienia wykonywania zawodu lekarza" posługuje się ustawodawca także w art. 14 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich, za czym przemawia między innymi to, że to właśnie ta ustawa nadała nowe brzmienie art. 9 ustawy o zawodzie lekarza. Za takim rozumieniem wspomnianej formuły występującej w art. 14 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich przemawia także to, iż w istocie pozbawienie lekarza prawa wykonywania zawodu na stałe lub na określony czas wywołuje w gruncie rzeczy te same następstwa (prawną i faktyczną niemożliwość wykonywania zawodu), jak zawieszenie go w wykonywaniu tego prawa, co uzasadnia taką samą, a może nawet większą (gdy zważyć, że zawieszenie w prawie wykonania zawodu następuje bez orzeczenia komisji lekarskiej) potrzebę ustanowienia systemu kontroli nad decyzjami w tych sprawach i stworzenia możliwości ich zaskarżenia przez stronę postępowania. Wynika stąd, że wnioski wypływające z wykładni systemowej, funkcjonalnej, a także historycznej prowadzą do jednoznacznego stwierdzenia, że w pojęciu "spraw pozbawiania prawa wykonywania zawodu" występującym w art. 14 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich mieści się także przypadek zawieszenia lekarza w wykonywaniu tego prawa, a to z kolei oznacza, iż z mocy art. 14 ust. 2 tej ustawy stronie przysługuje skarga do NSA na uchwałę zawieszającą ją w prawie wykonywania zawodu. Z powyżej wskazanych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 422 § 1 KPC uchylił zaskarżone postanowienie, co powoduje, że skarga Marii W. powinna zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie rozpoznana. ========================================