III ARN 35/94

- 1 - Wyrok z dnia 4 listopada 1994 r. III ARN 35/94 Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (sprawozdawca), Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel, Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz- poznaniu w dniu 4 listopada 1994 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno- -Usługowo-Handlowego "S.-P." Spółka z o.o. w S. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 20 sierpnia 1992 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wymiarze cła, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatel- skich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lis- topada 1993 r., [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. U z a s a d n i e n i e Dyrektor Urzędu Celnego w K. decyzjami z dnia 2 grudnia 1991 r, zawartymi w zgłoszeniach celnych wymierzył Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowo-Hand- lowemu "S.-P." Spółka z o.o. w S. stosowne cło za sprowadzone w okresie listopad- -grudzień 1991 r. wino marki "Gran-Cazano". W dniu 21 maja 1992 r. Prezes Głów- nego Urzędu Ceł wszczął z urzędu postępowanie dla zbadania ważności wydanych w tej sprawie decyzji celnych, a następnie decyzją własną z dnia 20 sierpnia 1992 r. stwierdził ich nieważność jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta zobowiązywała Dyrektora Urzędu Celnego w K. do dokonania ponownego wymiaru cła w trybie art. 23 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 75, poz. 445 ze zm.). Decyzja ta została zaskarżona przez Przedsiębiorstwo "S.-P." do Na- czelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z powołaniem się na zarzut niewłaś- ciwego zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz naruszenie - 2 - przepisów Prawa celnego. Urząd Celny w K. decyzjami z dnia 8 września 1992 r. dokonał ponownego wymiaru należności celnych w następstwie czego stwierdzony został niedobór tych należności w wysokości 163.696.000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 1993 r. [...] skar- gę Przedsiębiorstwa "S.-P." oddalił. W ocenie tego Sądu zastosowanie niewłaściwej stawki celnej w następstwie czego powstał znaczny niedobór cła, powinno być oce- nione jako wada prawna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a organ nadzoru ad- ministracyjnego po stwierdzeniu takiej wady jest zobowiązany do stwierdzenia nie- ważności decyzji. Polemizując z argumentem o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji celnych wobec nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że skoro przepisy Prawa cel- nego dopuszczają możliwość korekty wysokości należności celnych, zarówno w razie nadpłaty jak i niedoboru - nie ma podstaw do przyjęcia, iż nieprawidłowy wymiar cła wywołuje nieodwracalne skutki prawne. NSA nie dopatrzył się "nieodwracalnych skutków" także i w tym, że wyższe należności celne za sprowadzone wino nie zostały swego czasu wkalkulowane w cenę wina, skoro te ujemne następstwa późniejszych zmian wydanych decyzji celnych, mogą być conajwyżej potraktowane jako szkoda w rozumieniu art. 160 k.p.a. do dochodzenia której jest uprawniony każdy kto w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej poniósł rzeczywistą szkodę, o ile oczywiście sam nie ponosi winy za powstanie okoliczności wymienio- nych w powołanym przepisie prawa. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Rzecz- nik Praw Obywatelskich zarzucając mu niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istot- nych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz sprzeczność ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału i wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającą go decyzją Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 20 sierpnia 1992 r. Rewizja nadzwyczajna powołuje się na wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadę niewzruszalności decyzji ostatecznych, w kontekście której sądy administracyjne są zobowiązane uwzględniać w prawnie dopuszczalnym zakresie prawa nabyte w dobrej wierze na podstawie decyzji administracyjnych uznanych następnie za nieważne. Rewizja nadzwyczajna powołuje się na pogląd prawny wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. w sprawie III ARN 56/93 zgodnie z którym stwierdzenie nieważ- - 3 - ności decyzji na skutek "rażącego naruszenia prawa" winno być traktowane ze znaczną ostrożnością i w sposób sugerujący raczej zwężającą wykładnię tego prze- pisu. Podmiot zaskarżający wyrok reprezentuje także pogląd, że jeżeli zastosowanie niewłaściwej stawki celnej było błędem funkcjonariusza celnego, to brak jest uzasad- nienia faktycznego dla przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny rygoryzmu w takiej sprawie. W wypadku bowiem, gdy organ administracji zamiast czynić zadość obowiązkowi wynikającemu dla niego z art. 7 k.p.a., sam narusza prawo na skutek jego nieznajomości - nie powinien skutków tego naruszenia przerzucać na strony postępowania administracyjnego. Przechodząc do oceny zarzutów rewizji nadzwyczajnej Sąd Najwyższy wziął pod rozwagę okoliczność, że w ostatnim okresie w orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowała się pewna rozbieżność co do przesłanek koniecznych dla zastosowa- nia sankcji nieważności decyzji organów celnych w wypadku niezgodności wymiaru należności celnych ze stawkami obowiązującej taryfy celnej, w sytuacji gdy ten błąd organów celnych nastąpił bez jakiegokolwiek wpływu uczestnika postępowania cel- nego, a zwłaszcza gdy nie został on wywołany jego niesumiennym lub niestarannym zachowaniem się w czasie odprawy celnej. W niektórych sprawach Sąd Najwyższy akceptował wyrażony w kontrolowanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administra- cyjnego kierunek orzecznictwa sugerujący swoisty "automatyzm" w stosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wypadkach błędu decyzji celnej co do wybranej stawki wymia- ru należności celnych i to bez względu na to czy błąd ten został przez kogokolwiek zawiniony, w innych natomiast nakazywał daleko idącą ostrożność w stosowaniu tej normy prawnej w tej kategorii spraw. Sąd Najwyższy rozpatrując zarzuty prawne rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich w tej sprawie podziela co do samej zasady pogląd prawny i wy- nikające z niego sugestie wyrażony w wyroku SN z dnia 4 listopada 1994 r. w spra- wie III ARN 28/94 co do pożądanego kierunku orzecznictwa w tej kategorii spraw, że konflikt między obowiązkiem eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyj- nych sprzecznych z prawem a uzasadnionymi interesami uczestników postępowania administracyjnego, działającymi w zaufaniu do organów państwa, które mogą być narażone na istotny uszczerbek w wypadku stwierdzenia nieważności decyzji ad- ministracyjnej, nie powinien być traktowany na płaszczyźnie wyboru między prawem - 4 - a bezprawiem. Sąd Najwyższy wypowiedział w tej sprawie pogląd, że w wypadku ta- kiego obiektywnego konfliktu między literalnie pojmowanym i stosowanym przepisem prawa, a wartościami, które powinny kształtować wzajemne stosunki między obywa- telem a organami państwa, konkluzja końcowa powinna być następstwem całościo- wej oceny trzech głównych elementów, wynikająca z całokształtu materiału dowodo- wego. Pierwszym jest stwierdzenie przez orzekający sąd faktycznego poczucia zau- fania u zainteresowanego (mogącego być przyrównanym do stanu pozostawania w dobrej wierze, od lat znanego orzecznictwu sądów wyrokujących w sprawach cywil- nych). Drugim - jest stwierdzenie przez sąd istnienia obiektywnych i odpowiadających prawu okoliczności, pozwalających na wytworzenie się właśnie takiej świadomości, a wreszcie trzecim elementem podlegającym ocenie sądu powinno być odpowiednie zachowanie się stron stosunku prawnego (a więc wyeliminowanie sytuacji ewentualnej zmowy lub nawet przestępstwa - te ostatnie powinno być zresztą udo- wodnione w przepisany prawem sposób), wskazujące także na to, czy zainteresowa- ny zachował się niewątpliwie w sposób uczciwy i rzetelny. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy NSA powinien zatem dokonać analizy całokształtu materiału dowodowego niniejszej sprawy, włączając w to ocenę zacho- wania, zarówno organu administracji celnej, jak i skarżącego i w rezultacie rozstrzyg- nąć, czy w wyniku tej oceny można i należy przyjąć, iż błąd w wymiarze stawki celnej był wyłącznie rezultatem pomyłki organu celnego wynikającej np. z niedbalstwa, a skarżący miał podstawy, by przyjąć w dobrej wierze, iż wymierzono mu stawkę w prawidłowej wysokości i w tej sytuacji powinien podlegać ochronie wynikającej z zasady zaufania do prawidłowości działań organu administracji. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich, iż stronie, która poniosła szkodę uchyleniem ostatecznej decyzji administracyjnej, nale- ży się odszkodowanie w pełnej wysokości, Sąd Najwyższy przychyla się do wynikają- cego z rewizji nadzwyczajnej poglądu, że przepisy k.p.a. o naprawianiu szkody wyrządzonej wydaniem decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.c. lub stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, muszą być interpretowane w łączności systemowej z przepisami o stwierdzaniu nieważności decyzji. Przepisy o odszkodo- waniu normują bowiem następstwa stwierdzania nieważności decyzji i wydawania - 5 - decyzji podlegających uchyleniu z powodu nieważności. Konieczność rekompensowania uszczerbków majątkowych spowodowanych przez administrację jest jedną z niekwestionowanych konsekwencji państwa prawa. Zasady prawa wymagają bowiem, aby nieuchronne ryzyko pomyłek, błędów, a nawet celowych, bo podjętych w interesie ogólnym, lecz szkodzących jednostce działań administracji (w postaci np. eliminowania z obrotu decyzji wadliwych, a więc ich uchylenia), nie było przerzucane tylko na tę jednostkę, zwłaszcza, gdy po jej stronie nie można dopatrzeć się naganności postępowania. W tym więc zakresie SN przy- chyla się do poglądu, wyrażonego w rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywa- telskich. Wskazać należy, że właśnie po pierwsze istnienie, po drugie realne funkcjono- wanie systemu odszkodowań w takich wypadkach ułatwić może organowi decydują- cemu o uchyleniu decyzji z powodu nieważności lub kontrolującemu wydanie takiej decyzji, zajęcie stanowiska: organ lub sąd wiedzą bowiem, że mogą przy decy- dowaniu nie brać pod uwagę negatywnych majątkowych konsekwencji zajętego stanowiska (dla strony), ponieważ wspomniane negatywne konsekwencje zostaną zrekompensowane poprzez odszkodowanie. Dlatego też w sprawie należało rozwa- żyć, czy i o ile uchylenie decyzji ostatecznej wiązało się z powstaniem szkody wywo- łanej uchyleniem ostatecznej decyzji i dokonaniem wymiaru nowego prawidłowego naliczenia cła. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił bowiem, iż tak właśnie przed- stawia się stan rzeczy w odniesieniu do niniejszej sprawy. W każdym postępowaniu toczącym się na podstawie art. 160 k.p.a. powinna zostać ustalona w świetle dowodów (a zatem nie gołosłownie podana) przyczyna wadliwości decyzji uchylanej z racji jej nieważności. Tym zresztą się m.in. różni pos- tępowanie o uchylenie decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. (gdzie przyczyna wadliwo- ści jest obojętna i zasadniczo wystarczy samo jej stwierdzenie, i gdzie nie ma po- trzeby prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia winnego spowodowania wadliwości) i postępowania o odszkodowanie, o którym mowa w art. 160 § 4 k.p.a. Szkoda rzeczywista, do której ogranicza się odszkodowanie na tle art. 160 k.p.a. wyraża się - zgodnie z powszechnym przekonaniem polskiego piśmiennictwa w różnicy, wynikającej z porównania sytuacji majątkowej poszkodowanego w mome- ncie przed wyrządzeniem szkody (w tym wypadku okres przed wydaniem decyzji - 6 - uchylającej pierwotną decyzję uznaną za nieważną na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na zastosowanie niewłaściwej stawki celnej, z sytuacją następującą po tym wydarzeniu, a więc po wydaniu decyzji uchylającej). Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zgodności z prawem uchy- lenia decyzji o wymiarze należności celnych nie jest organem właściwym do rozpatry- wania związanych z tym kwestii odszkodowawczych (gdzie musi być wydana decy- zja, w innym postępowaniu i podlegająca kontroli w ramach postępowania przed sądem to jednak orzekając na podstawie art. 156 k.p.a. sąd ten również nie może całkowicie abstrahować od problematyki odszkodowawczej. Dlatego obowiązkiem NSA orzekającego o uchyleniu decyzji administracji celnej na podstawie art. 156 k.p.a. jest zwrócenie uwagi, czy organ administracji uchylający wadliwą decyzję ostateczną zachował się wobec obywatela w sposób właściwy (podstawę stanowią tu przepisy art. 8 i 9 k.p.a.), wskazując mu na fakt istnienia "drugiego aktu", a więc konsekwencji sprawy, w postaci możliwości odrębnego postępowania odszkodowa- wczego i jego ewentualnych konsekwencji. W tym właśnie kierunku powinny iść rów- nież ustalenia sądu orzekającego w wyniku powtórnego rozpatrzenia niniejszej spra- wy. Celowe również będzie w takim wypadku ze strony NSA wyjaśnienie wątpli- wości, co do faktów towarzyszących wydaniu uchylonej decyzji, tak. aby móc ustalić, na której ze stron postępowania ciąży ryzyko błędu, powodującego zastosowanie zaniżonej stawki. Wniosek taki nasuwa się z systemowego związku zachodzącego między z art. 156 i 160 k.p.a., ponieważ ten ostatni przepis do swego zastosowania wymaga tego rodzaju ustaleń. Biorąc zatem wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd Najwyższy na zasadzie art. 411 § 2 k.p.c. orzekł, jak w sentencji. ========================================