III ARN 30/90

Postanowienie z dnia 4 grudnia 1996 r. Sygn. akt P. 7/96 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie: Janusz Trzciński – przewodniczący Tomasz Dybowski Stefan J. Jaworski Krzysztof Kolasiński Wojciech Łączkowski Ferdynand Rymarz Jadwiga Skórzewska – Łosiak Błażej Wierzbowski – sprawozdawca po rozpoznaniu 4 grudnia 1996 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odpowiedź na następujące pytanie prawne składu orzekającego: – czy przepisy § 11 ust. 2, § 12 ust. 3 i § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych (Dz.U. Nr 72, poz. 312) są zgodne z przepisami: art. 18 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zmianami), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zmianami), art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami) oraz pozostawionymi w mocy tą Ustawą Konstytucyjną art. 1 i art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych wyrażających zasadę zaufania obywateli do państwa i jego prawa oraz zasadę właściwego i rzetelnego stosowania prawa postanawia: umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109. poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 13, poz. 59; z 1996 r. Nr 77, poz. 367). Uzasadnienie: 1. Po rozpoznaniu, 20 maja 1996 r., na posiedzeniu niejawnym, pytania prawnego Pełnego Składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593), o następującym brzmieniu: 1) czy zarząd gminy wydając decyzję, o której mowa w § 12 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych (Dz.U. Nr 72, poz. 312) związany jest wysokością opłaty adiacenckiej określonej w uchwale rady gminy, podjętej zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zmianami), czy też ustala sam wysokość opłaty adiacenckiej w oparciu o cały materiał dowodowy; 2) czy rozliczenie kosztów scalenia, o których mowa w art. 17 ust. 4 ustawy winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, w świetle postanowień § 13 ust. 2 rozporządzenia wymienionego w pytaniu 1, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił: na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności przepisów § 11 ust. 2, § 12 ust. 3 i § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych (Dz.U. Nr 72, poz. 213) z przepisami art. 18 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zmianami), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zmianami), a także art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami) oraz pozostawionymi w mocy tą Ustawą art. 1 i art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, wyrażającymi zasadę zaufania obywateli do państwa i jego prawa oraz zasadę właściwego i rzetelnego stanowienia prawa. Rozpoznając przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pytania prawne Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż uzasadnione jest zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności § 11 ust. 2, §. 12 ust. 3 i § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych (Dz.U. Nr 72, poz. 312) – zwanym dalej rozporządzeniem – ze wskazanymi przepisami ustaw. Od rozstrzygnięcia tych zagadnień zależy bowiem treść odpowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego na pytania przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kwestionowane przepisy rozporządzenia są niezgodne z wynikającą z art. 1 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego, z której wynika m.in. zasada zaufania obywateli do państwa i jego prawa. Zasada ta wymaga, by stanowione normy prawne wprowadzające obciążenia dla obywateli ustanawiały równocześnie jasne zasady postępowania, umożliwiające dochodzenie przez obywateli swoich praw. Wymogi w tym zakresie wynikają również z art. 3 ust. 1 Konstytucji RP – mianowicie rzetelne stanowienie norm prawnych musi obejmować rzetelne informowanie w nich, z jakim działaniem administracji obywatel ma do czynienia, aby mógł realizować przysługujące mu uprawnienia. Kwestionowane przepisy rozporządzenia nie spełniają wskazanych wymogów, a przez to są niezgodne z powołanymi przepisami konstytucyjnymi pozostawionymi w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426). Ponadto, z naruszeniem art. 54 Ustawy Konstytucyjnej, przepisy te wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. 2. Prokurator Generalny przedstawił następujące stanowisko: przepisy § 11 ust. 2, § 12 ust. 3 i § 13 ust. 2 rozporządzenia są niezgodne z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz z art. 1 i art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami). Prokurator Generalny podzielił pogląd składu orzekającego NSA, że przepis § 11 ust. 2 omawianego rozporządzenia nie znajduje wystarczającego oparcia w upoważnieniu ustawowym, oraz że koliduje z innymi aktami normatywnymi rangi ustawowej. Zdaniem Prokuratora Generalnego podobnie budzi zastrzeżenia legalność i konstytucyjność zaskarżonego przepisu § 12 ust. 3. Zamieszczony on został w rozdziale 5 rozporządzenia, zawierającym przepisy regulujące “ustalenie opłat adiacenckich oraz rozliczenie kosztów”. Wskazano w nim zarząd gminy jako organ do ustalania tych obowiązków, podczas gdy w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym “decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz”. Uregulowanie to nie tylko nie znajduje wystarczającego oparcia w upoważnieniu, ale co istotne, jest sprzeczne z przytoczonym przepisem ustawy o samorządzie terytorialnym, a także z zasadami ustrojowymi samorządu terytorialnego określonymi w rozdziale 3 tej ustawy. Odnosząc się do konstytucyjności przepisu § 13 ust. 2 rozporządzenia Prokurator Generalny stwierdził, że zarówno z upoważnienia, jak i innych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dotyczących kosztów postępowania scaleniowego, nie wynika, aby określały one organy właściwe do ustalania tych kosztów w sprawach jednostkowych. Przy takim stanie regulacji prawnej mają zastosowanie przepisy ogólnie obowiązujące w postępowaniu administracyjnym (publicznym). Materia objęta postępowaniem scaleniowym podlega postępowaniu administracyjnemu. 3. W sprawie wypowiedział się Prezes Rady Ministrów, który w imieniu Rady Ministrów przedstawił co następuje: stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym właściwość organów do realizacji praw podmiotowych może być w świetle zasad konstytucyjnych regulowana tylko ustawą, a zarząd gminy jest organem władnym do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji jedynie w przypadkach zastrzeżonych dla niego w przepisach rangi ustawy, jest zasadne. Treść pytań prawnych skierowanych do NSA przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz argumentacja uzasadniająca postawione pytania prawne nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, że od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Niewłaściwe określenie organu gminy ustalającego, zgodnie z uchwałą rady gminy, opłaty adiacenckie nie ma wpływu na odpowiedź czy wydając decyzję, o której mowa w § 12 ust. 3 rozporządzenia, organ ten jest związany wysokością opłaty adiacenckiej określonej w uchwale rady gminy, czy też sam ustala wysokość opłaty adiacenckiej w oparciu o cały materiał dowodowy. Również zarzut niekonstytucyjności przepisu § 11 ust. 2 i 13 ust. 2 nie ma uzasadnienia w świetle zgłoszonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pytania prawnego. Stwierdzenie, że “uchwała stanowi podstawę do rozliczenia kosztów postępowania i ustalenia opłat adiacenckich” nie oznacza, że tego rodzaju rozliczenia są zawarte w tej uchwale. Uchwała stanowi podstawę do rozliczenia kosztów w tym sensie, że dopiero po jej wejściu w życie właściwy organ może dokonać stosownych rozliczeń oraz innych czynności wymienionych w § 11 ust. 1 pkt 1–5 rozporządzenia. Odnośnie natomiast formy w jakiej właściwy organ ma ustalić wysokość kosztów oraz sposób i termin ich spłaty, to mając na uwadze iż postępowanie scaleniowe jest postępowaniem administracyjnym, należy stwierdzić, że użyta w przepisach nazwa aktu administracyjnego kończącego postępowanie administracyjne nie jest istotna dla jego właściwej kwalifikacji. Istotne są natomiast te jego elementy, które pozwalają na odróżnienie decyzji administracyjnej od innych aktów administracyjnych, nie rozstrzygających indywidualnych spraw co do ich istoty. Pogląd taki był wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie NSA, jak również SN (np. wyrok SN z 28 listopada1990 r., sygn. akt III ARN 30/90; OSP 1992, z. 5, poz. 116). 4. Do stanowiska Prokuratora Generalnego ustosunkował się Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Budownictwa w piśmie z 13 listopada 1996 r. (Pr 1/024 Tr Rz/5/96), w szczególności zaś do oceny upoważnienia ustawowego określonego w art. 18 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jego zdaniem stanowiska Prokuratora Generalnego nie sposób w całości podzielić. Pytanie prawne składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy konstytucyjności przepisów rozporządzenia i nie obejmuje swym przedmiotem art. 18 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, upoważniającego Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane, zamiany własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości na własność lub użytkowanie wieczyste wydzielonych działek budowlanych, wyboru i działania rady uczestników scalenia, ustalania opłat adiacenckich oraz rozliczenia kosztów. Przepis ten nie może być zatem oceniany w tym trybie, tym bardziej że art. 24 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym uniemożliwia wszczęcie w tym zakresie postępowania również z powodu upływu pięciu lat od dnia ogłoszenia przepisu. Nie wydaje się więc możliwa w ramach prowadzonego postępowania ocena tego przepisu jako “częściowo sprzecznego z przepisami konstytucyjnymi”. Podstawą uznania przez Prokuratora Generalnego, że przepis § 11 ust. 2 rozporządzenia nie znajduje wystarczającego oparcia w upoważnieniu ustawowym, oraz że koliduje z innymi aktami normatywnymi rangi ustawowej, jest stwierdzenie, że art. 15 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w ogóle nie przewiduje możliwości określenia w uchwale kosztów postępowania, a w odniesieniu do określenia opłat adiacenckich uchwała ta winna zawierać jedynie informacje, które z natury rzeczy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć (decyzji) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Stanowisko powyższe – zdaniem Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Budownictwa – jest wynikiem błędnego odczytania przepisu § 11 rozporządzenia, zgodnie z którym uchwała stanowi podstawę do rozliczenia kosztów w tym sensie, że dopiero po jej wejściu w życie właściwy organ może dokonać stosownych rozliczeń oraz innych czynności wymienionych w § 11 ust. 1 pkt 1–5. Taką formułą posługuje się również ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości np. w art. 17 ust. 1 gdzie stwierdza się, iż uchwałą rady gminy, o której mowa w art. 14 ust. 1, stanowi podstawę do dokonania odpowiednich wpisów w księgach wieczystych. Przepisu tego nie można rozumieć w ten sposób, że uchwała, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy, określa rodzaje wpisów w księgach wieczystych. A zatem przepis § 11 ust. 2 rozporządzenia mieści się w upoważnieniu ustawowym, ustawodawca dał bowiem temu w nim wyraz oraz udzielił w tym zakresie istotnych wskazówek co do sposobu regulacji, ustalając w art. 17 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że koszty związane ze scaleniem i podziałem nieruchomości na działki budowlane ponoszą uczestnicy postępowania proporcjonalnie do powierzchni posiadanych przez nich nieruchomości. Zdaniem Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Budownictwa powołane argumenty prowadzą do wniosku, że § 11 rozporządzenia jest zgodny z upoważnieniem ustawowym. 5. 5 listopada 1996 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych (Dz.U. Nr 131, poz. 617). Zmiany dotyczą wszystkich trzech przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia objętych pytaniem prawnym. § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. został skreślony (§ 1 pkt 3 lit. “b” rozporządzenia zmieniającego), § 12 ust. 3 i § 13 ust. 2 otrzymały nowe brzmienie (§ 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia zmieniającego). Według zmienionych przepisów organ, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, ustala opłaty adiacenckie zgodnie z informacjami zawartymi w uchwale rady gminy i ustala w drodze decyzji wysokość należności wynikającej z rozliczenia kosztów sporządzenia dokumentacji postępowania scaleniowego. Nowe przepisy mają zastosowanie również do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego (§ 2 tego rozporządzenia). Tym samym przepisy, których dotyczyło pytanie prawne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (§ 12 ust. 3, § 13 ust. 2) i późniejsze pytanie prawne składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego (§ 11 ust. 2, § 13 ust. 2) nie będą mogły być zastosowane w sprawie rozpoznawanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim i incydentalnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Od odpowiedzi na postawione Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne nie zależy więc rozstrzygnięcie sprawy ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowym. W wyniku zmiany stanu prawnego odpada zatem pozytywna przesłanka dla rozpoznania pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny przewidziana w art. 11 ust. 1 w związku z art. 12 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym. W zakresie, w jakim sprawa mogłaby być rozpoznana przez Trybunał, zakwestionowane przepisy utraciły moc obowiązującą (art. 4 ust. 2 ustawy o TK). Przepisy, których legalność i konstytucyjność była przedmiotem pytania prawnego, mogą być bowiem po wejściu w życie rozporządzenia zmieniającego stosowane jedynie w sprawach, które dotyczą weryfikacji decyzji ostatecznych, podjętych przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego. Sprawa, w związku z którą pytanie prawne zostało skierowane do Trybunału Konstytucyjnego, do takich spraw nie należy. Na użytek sprawy niniejszej bezprzedmiotowe stały się więc kwestie podniesione w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanowiskach uczestników postępowania i piśmie Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Utrata mocy obowiązującej przez przepis w takim zakresie, w jakim przepis ten mógł być przedmiotem konkretnej kontroli, zobowiązuje Trybunał Konstytucyjny do umorzenia postępowania (art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Objęcie zaś kontrolą abstrakcyjną przepisów § 11 ust. 2, 12 ust. 3 i 13 ust. 2 rozporządzenia z 16 lipca 1991 r. w takim zakresie, w jakim mogą być one nadal stosowane, nie jest możliwe. Trybunał Konstytucyjny nie może wszcząć postępowania z urzędu ze względu na upływ pięcioletniego terminu od ogłoszenia rozporządzenia (art. 24 ustawy o TK). W ewentualnych postępowaniach sądowo – administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny będzie mógł samodzielnie ocenić, czy powołane wyżej przepisy, które zostały zastosowane przy wydawaniu decyzji ostatecznych przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego, są zgodne z ustawą lub ( i ) z konstytucją (por. uzasadnienie postanowienia z 16 października 1996 r., P. 5/96 ). Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie.