II UZP 2/10

Uchwała z dnia 18 marca 2010 r. 
II UZP 2/10 
 
Przewodniczący SSN Romualda Spyt (sprawozdawca), Sędziowie SN: 
Zbigniew Hajn, Halina Kiryło. 
 
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy 
z wniosku P.W. Spółki z o.o. w W. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-
Oddziałowi w W. z udziałem zainteresowanych: Rafała G., Jacka G., Rafała G., Zbi-
gniewa H., Krzysztofa H., Sebastiana H., Zbigniewa H., Henryka J., Zbigniewa J., 
Wiesława J. o wydanie zaświadczenia E 101, na skutek zagadnienia prawnego prze-
kazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 
2009 r. [...] 
 
„Czy sprawa z odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od-
mawiającej podmiotowi prowadzącemu pozarolniczą działalność gospodarczą wyda-
nia zaświadczeń dotyczących ustawodawstwa właściwego formularz E 101 jest 
sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 476 § 2 pkt 1 kpc i czy 
w przypadku wniesienia odwołania od takiej decyzji odwołującemu się przysługuje 
droga sądowa w rozumieniu art. 2 kpc ?” 
 
p o d j ą ł   uchwałę: 
 
Odmowa wydania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaświadczenia 
dotyczącego ustawodawstwa właściwego (art. 11 rozporządzenia Rady EWG Nr 
574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia 1408/71 
w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników 
najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i członków 
ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, Dz.U. UE. L. 72. 74. 1, Dz.U. 
UE - sp. 05 - 1 - 83 ze zm.) następuje w drodze decyzji, od której przysługuje 
odwołanie do sądu właściwego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecz-
nych. 
 

 
2
U z a s a d n i e n i e 
 
Postanowieniem z dnia 12 listopada 2009 r. Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i 
Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu przedstawił Sądowi Najwyższemu do roz-
strzygnięcia następujące budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne: „czy 
sprawa z odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającej 
podmiotowi prowadzącemu pozarolniczą działalność gospodarczą wydania zaświad-
czeń dotyczących ustawodawstwa właściwego formularz E 101 jest sprawą z zakre-
su ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c. i czy w przypadku 
wniesienia odwołania od takiej decyzji odwołującemu się przysługuje droga sądowa 
w rozumieniu art. 2 k.p.c.” 
Zagadnienie to zostało sformułowane na podstawie następującego stanu fak-
tycznego. P.W. Spółka z o.o. w W. prowadzi od 12 kwietnia 2005 r. pozarolniczą 
działalność gospodarczą jako przedsiębiorstwo pracy czasowej. Spółka zatrudnia 
pracowników w celu delegowania ich do pracy tymczasowej na rzecz podmiotów 
użytkujących na terenie Polski i innych państw członkowskich UE (Francja), prowa-
dząc w różnych formach nabór na terenie Polski. Okres delegowania pracowników 
do Francji wynosi od 3 do 6 miesięcy, w Polsce - kilka dni. W okresie do 30 kwietnia 
2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w W. wydawał dla pracowników 
Spółki delegowanych do pracy w innych państwach członkowskich zaświadczenia 
dotyczące ustawodawstwa właściwego - formularz E 101 - poświadczające podlega-
nie ustawodawstwu polskiemu. 
Decyzją z dnia 2 czerwca 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w 
W. odmówił wydania zaświadczeń E 101 dla ponad 100 pracowników Spółki za okres 
od 1 maja 2007 r. do 1 października 2007 r., powołując się na przepisy art. 11 roz-
porządzenia Rady /EWG/ nr 574/72 w związku z art. 219 k.p.a. oraz art. 83b ustawy 
z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 13 ust. 2a, 
art. 14 ust. 1a rozporządzenia Rady /EWG/ nr 1408/71 w sprawie stosowania sys-
temów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób 
prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemiesz-
czających się we Wspólnocie. W uzasadnieniu decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecz-
nych powołał się na zawartą w decyzji Nr 181 Komisji Administracyjnej Wspólnot Eu-
ropejskich do spraw Zabezpieczenia Społecznego Pracowników - Migrantów z dnia 
13 grudnia 2000 r. wykładnię art. 14 ust. 1, art. 14a ust. 1 oraz art. 14b ust. 1 i 2 roz-

 
3
porządzenia Rady nr 1408/71 w sprawie ustawodawstwa mającego zastosowanie do 
pracowników oddelegowanych i osób pracujących na własny rachunek, którzy cza-
sowo pracują poza granicami właściwego państwa, argumentując, że warunki wysła-
nia muszą być spełnione również po stronie wysyłającego przedsiębiorstwa, a w 
szczególności przedsiębiorstwo to winno prowadzić znaczącą działalność na teryto-
rium państwa członkowskiego, w którym jest zarejestrowane. Ocena, czy kryterium to 
zostało spełnione dokonywana jest na podstawie wszystkich cech charakteryzują-
cych działalność przedsiębiorstwa, w tym liczby osób wykonujących pracę w pań-
stwie wysłania, prawa, któremu podlegają umowy, obrotu osiągniętego w odpowied-
nim przedziale czasowym w Polsce i państwie przejściowego zatrudnienia. Zdaniem 
organu rentowego, Spółka P.W. prowadzi w Polsce działalność, której nie można 
ocenić jako znaczącej - biorąc pod uwagę liczbę realizowanych umów, prawo, któ-
remu podlegają, stan zatrudnienia i obroty firmy. 
W odwołaniu od powyższej decyzji P.W. Sp. z o.o. zarzucała rażące narusze-
nie art. 13 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady /EWG/ nr 
1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku 
do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek 
oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, poprzez rozsze-
rzającą wykładnię przesłanek określonych w art. 14 ust. 1 powołanego rozporządze-
nia. W uzasadnieniu - powołując się na orzecznictwo ETS - odwołujący się wywodził, 
że ZUS dokonał rażącej nadinterpretacji decyzji nr 181 Komisji Administracyjnej, bo-
wiem nie określa ona wielkości obrotu osiąganego w państwie przedsiębiorstwa de-
legującego. 
Wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r. Sąd Okręgowy we Wrocławiu zmienił za-
skarżoną decyzję w ten sposób, że nakazał Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-
Oddziałowi w W. wydanie zaświadczeń E 101 za okres od dnia 1 maja 2007 r. do 31 
października 2007 r. dla pracowników wymienionych w punkcie 1 sentencji. W uza-
sadnieniu wyroku Sąd Okręgowy argumentował, że P.W. sp. z o.o. spełniła przesłan-
ki warunkujące wydanie zaświadczeń potwierdzających podleganie ustawodawstwu 
krajowemu, podzielając argumentację przedstawianą w toku postępowania przez 
odwołującego się. Sąd Okręgowy w szczególności podkreślił, że decyzja nr 181 cy-
tuje argumentację użytą w orzecznictwie ETS i nie zawiera kwotowego lub procento-
wego oznaczenia obrotów, które mogłoby stanowić kryterium dla oceny, jakiemu 
ustawodawstwu mieliby podlegać pracownicy spółki. Zdaniem Sądu, odwołująca się 

 
4
Spółka spełniła kryterium „znaczącej części działalności prowadzonej na terenie pań-
stwa wysyłającego”. 
W apelacji od wyroku Sądu Okręgowego Zakład Ubezpieczeń Społecznych-
Oddział w W. wnosił o jego zmianę i oddalenie odwołania ewentualnie o jego uchyle-
nie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu. Apelują-
cy zarzucał, między innymi, naruszenie prawa materialnego - art. 13 ust. 2a i art. 14 
ust. 1a rozporządzenia Rady /EWG/ nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów 
zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowa-
dzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczają-
cych się we Wspólnocie, a także decyzji Komisji Administracyjnej Nr 181, co dopro-
wadziło do zobowiązania Zakładu do wydania zaświadczeń E 101 dla pracowników 
wymienionych w sentencji zaskarżonego wyroku za okres tam wyszczególniony. 
Rozpoznając powyższą apelację, Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń 
Społecznych we Wrocławiu powziął wątpliwości co do wykładni art. 476 § 2 pkt 1 
k.p.c., które sformułował jako zagadnienie prawne o treści przywołanej na wstępie. 
Wątpliwości te zrodziła okoliczność - podnoszona w odwołaniu - iż odmowa wydania 
formularza E 101 oznacza w istocie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych daje w ten 
sposób wyraz poglądowi o nieobjęciu pracownika delegowanego krajowym syste-
mem ubezpieczeń społecznych. Ta zaś kwestia ma fundamentalne znaczenie dla 
realizacji zasady swobody przepływu pracowników wprowadzonej rozporządzeniem. 
Od decyzji organu rentowego przysługują odwołania do sądu w terminie i według 
zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, co wynika z tre-
ści art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń 
społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, powoływanej dalej 
jako ustawa systemowa). Kodeks postępowania cywilnego definiuje sprawy z zakre-
su ubezpieczeń społecznych w art. 476 § 2 i 3, stanowiąc, że należą do nich, między 
innymi, sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których wniesiono odwołanie 
od decyzji organów rentowych dotyczących ubezpieczeń społecznych i ubezpiecze-
nia rodzinnego. Ogólna zasada sformułowana w art. 180 § 1 k.p.a. stanowi, że w 
sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postę-
powania administracyjnego, chyba, że przepisy ubezpieczeń ustalają odmienne 
zasady postępowania w tych sprawach. Są to sprawy wynikające z przepisów o 
ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o fundu-
szu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach 

 
5
wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne ( art. 180 § 
2 k.p.a.). Przepis art. 83b ust. 1 ustawy systemowej, dodany przez art. 1 pkt 41 
ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecz-
nych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) i obo-
wiązujący od dnia 1 stycznia 2003 r., stanowi, że jeżeli przepisy Kodeksu postępo-
wania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępo-
wanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Od wydanych w trak-
cie postępowania innych postanowień Zakładu zażalenie nie przysługuje. Wydawa-
nie zaświadczeń reguluje dział VII k.p.a. stanowiąc, że organ administracji publicznej 
wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli 
urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis 
prawa, albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w 
urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 i art. 
217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o tre-
ści żądanej przez osobę ubiegająca się o nie następuje w drodze postanowienia, na 
które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).  
Sąd Apelacyjny podniósł, że z jednej strony analiza treści powołanych przepi-
sów prowadzić może do wniosku, że w przypadku wydania przez Zakład decyzji od-
mawiającej wydania zaświadczenia dotyczącego ustawodawstwa właściwego przy-
sługuje od niej odwołanie do sądu, bowiem wynika ona z przepisów o ubezpiecze-
niach społecznych, a od takiej decyzji przysługuje odwołanie do sądu właściwego w 
terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.  
Odmienna jest natomiast sytuacja, gdy organ wydaje zaświadczenie. Przepisy 
o wydawaniu zaświadczeń stanowią osobny dział Kodeksu postępowania admini-
stracyjnego. Powszechnie przyjmuje się, że zaświadczenia jako potwierdzenia już 
istniejących faktów lub stanu prawnego mają znamiona czynności materialnotech-
nicznej, odrębnej od rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji admini-
stracyjnej. Decyzja kończy bowiem sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty, 
ustalając wynik postępowania, którym będzie określenie konsekwencji prawnych 
stanu faktycznego, stwierdzenie lub ukształtowanie prawnej pozycji strony, albo też 
kończy sprawę w danej instancji przez umorzenie bezprzedmiotowego postępowa-
nia. Postanowienia natomiast nie kształtują stosunków materialnoprawnych. 
Sąd Apelacyjny zastrzegł, że znany mu jest pogląd Sądu Najwyższego, iż od-
mowa wydania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaświadczenia lub zaświad-

 
6
czenia o treści żądanej przez osobę ubiegająca się o nie w przedmiocie zalegania z 
opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fun-
dusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, następuje w dro-
dze decyzji, od której przysługuje odwołanie do sądu właściwego w sprawach z za-
kresu ubezpieczeń społecznych (art. 4778 § 1 k.p.c.), a także pogląd, że od decyzji 
ZUS odmawiającej wydania zaświadczenia o niezaleganiu z opłatą składek płatniko-
wi przysługuje odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych. Sąd Apelacyjny pod-
kreślił także, że nie neguje, iż katalog spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych nie 
ma charakteru zamkniętego i że do kwalifikacji sprawy jako sprawy z zakresu ubez-
pieczeń społecznych nie jest konieczna każdorazowo jej pozytywna egzemplifikacja 
rodzajowa w procedurze. Tym niemniej pytający Sąd zauważył, że w przypadku de-
cyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie wydania zaświadczenia doty-
czącego ustawodawstwa właściwego istnieje spór co do samego podlegania danego 
podmiotu ubezpieczeniom społecznym określonym w ustawie systemowej. W decyzji 
o odmowie wydania takiego zaświadczenia - wydanej na podstawie art. 83b ust. 1 
ustawy systemowej - mieści się zatem rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kształtu-
jące prawną pozycję strony. Przy tym decyzja taka zapada w wyniku analizy ele-
mentów ocennych.  
W ocenie Sądu Apelacyjnego, można też skłaniać się ku stanowisku, że 
wbrew treści art. 83 ust. 1b w związku z art. 83 ust. 2 powołanej ustawy, sugerują-
cych, że decyzja odmowna organu rentowego wydana w rozpoznaniu wniosku o wy-
danie zaświadczenia zaskarżalna jest odwołaniem do sądu powszechnego, istnieją 
jednak akty odmawiające wydania zaświadczenia, które ustawa kwalifikuje jako de-
cyzje, ale które nie powinny zastępować decyzji kształtujących prawną pozycję 
strony. Skoro bowiem, określając charakter prawny zaświadczenia, traktuje się je 
jako środek dowodowy należący do czynności faktycznych lub czynności materialno-
technicznych administracji, niemający cech aktu administracyjnego, posiadający je-
dynie cechę urzędowej informacji o stanie prawnym lub faktycznym w danym czasie, 
wydawanej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni, w przypadku osoby 
ubiegającej się ze względu na swój interes prawny - na podstawie prowadzonej 
przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posia-
daniu, choć z możliwością przeprowadzenia przez organ w koniecznym zakresie po-
stępowania wyjaśniającego (art. 218 § 1 i 2 k.p.a.), to wątpliwe jest czy można - 
poprzez rozwiązanie przyjęte w art. 83 ust. 1 b ustawy systemowej - zmienić ten cha-

 
7
rakter. Poglądy dotyczące charakteru prawnego zaświadczenia są w zasadzie jedno-
lite - zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wydaje się 
zatem, że możliwe jest przyjęcie stanowiska, że brak uzasadnionych podstaw, aby w 
tak zasadniczy sposób różnicować charakter czynność polegającej na wydaniu za-
świadczenia od czynności polegającej na odmowie jego wydania.  
Sąd Apelacyjny wskazał także, iż sformułowany został także pogląd, że prze-
pis art. 83b ust. 1 ustawy systemowej nie znajduje w ogóle zastosowania w sprawie 
odmowy wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia określonej treści, bowiem nie 
jest ono wydawane w postępowaniu dotyczącym indywidualnej sprawy administra-
cyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 ustawy (tak: P. Brzo-
zowski: Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2008 r., II UZP 8/07 
GSP-Prz.Orz. 2008 nr 4 poz. 4). 
 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
 
Pytanie Sądu Apelacyjnego sprowadza się do wątpliwości związanych możli-
wością zakwalifikowania decyzji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia E 
101 bądź jako decyzji (deklaratoryjnej) rozstrzygającej pewien spór prawny dotyczą-
cy podlegania ubezpieczeniom wedle ustawodawstwa polskiego, bądź jako odmowę 
wydania zaświadczenia, stanowiącego jedynie urzędową informację o stanie praw-
nym lub faktycznym w danym czasie w rozumieniu art. 217 i następnych k.p.a. - w 
oparciu o przepis art. 219 k.p.a. 
 
Od zmiany stanu prawnego w wyniku dodania do ustawy o systemie ubezpie-
czeń społecznych art. 83b Sąd Najwyższy przyjmuje, że odmowa wydania przez or-
gan rentowy zaświadczenia w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych nastę-
puje w drodze decyzji Zakładu, od której przysługuje odwołanie do sądu właściwego 
w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Począwszy od wyroku z dnia 4 
lipca 2007 r., II UK 279/06 (OSNP 2008 nr 17-18, poz. 259), poprzez uchwałę z dnia 
5 grudnia 2007 r., II UZP 4/07 (OSNP 2008 nr 5-6, poz. 74 z krytyczną glosą J. Jan-
kowiaka, LEX/el 2008), do uchwały z dnia 19 lutego 2008 r., II UZP 8/07 (OSNP 
2008 nr 13-14, poz. 198 z krytyczna glosą P. Brzozowskiego, GSP-Prz. Orz. 2008, nr 
4, s. 35) jednolicie przyjmowano, że odmowa taka ma charakter postanowienia koń-
czącego postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, a zatem zgodnie z art. 
83b ustawy systemowej przybiera formę decyzji, od której na podstawie art. 83 ust. 2 

 
8
tej ustawy przysługuje odwołanie do sądu właściwego według przepisów Kodeksu 
postępowania cywilnego (sądu właściwego w sprawach z zakresu ubezpieczeń spo-
łecznych - art. 4778 k.p.c.). Przepis art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń 
społecznych stanowi bowiem, że jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administra-
cyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, 
Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Taka kwalifikacja odmowy wydania za-
świadczenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych została jednak poddana krytyce 
w piśmiennictwie. P. Brzozowski w krytycznej glosie do uchwały II UZP 8/07 (Gdań-
ski Studia Prawnicze - Prz.egląd Orzcznictwa 2008 nr 4, s. 4) przede wszystkim 
stwierdził, że odmowa ta nie jest wydana w postępowaniu dotyczącym indywidualnej 
sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 
ustawy systemowej. Nadto stanął na stanowisku, że odmowa wydania zaświadcze-
nia lub zaświadczenia określonej treści następuje co prawda w kwalifikowanej formie 
aktu administracyjnego - postanowienia, bynajmniej jednak nie będzie to następo-
wało w formie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, lecz nastąpi to w 
drodze postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 123 § 2 k.p.a.). W 
tym przypadku mamy do czynienia z rozstrzygnięciem co do istoty sprawy wydania 
zaświadczenia. Wobec czego oczywiste jest, jego zdaniem, że przepis art. 83b ust. 1 
ustawy systemowej nie znajdzie zastosowania. Do charakteru prawnego odmowy 
wydania jakiegokolwiek zaświadczenia ubezpieczeniowego odniósł się także J. Jan-
kowiak w krytycznej glosie do uchwały II UZP 4/07. Przyjął on, że decyzja organu 
rentowego w tym przedmiocie jest decyzją odmawiającą dokonania przez organ ad-
ministracji publicznej pewnej czynności materialno-technicznej, a więc decyzją o 
charakterze administracyjnoprocesowoprawnym, a nie materialnoprawnym. W od-
niesieniu do tych wszystkich decyzji administracyjnoprocesowoprawnych, jak też 
administracyjnoprocesowoprawnej części decyzji mającej zarazem wymiar material-
noprawny, w konsekwencji przysługuje odwołanie nie do sądu ubezpieczeń społecz-
nych, lecz do organu wyższego stopnia nad Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. W 
obecnym stanie prawnym tym organem jest wskazany w ust. 5 art. 66 ustawy syste-
mowej minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Podkreślić należy, 
że przedstawiana rozbieżność poglądów dotyczy odmowy wydania zaświadczenia o 
niezaleganiu z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, bowiem o tego ro-
dzaju zaświadczenia toczył się spór w sprawach objętych wyrokiem II UK 279/06, 
oraz uchwałami II UZP 4/07 i II UZP 8/07. 

 
9
W przypadku decyzji w przedmiocie wydania zaświadczenia E 101 w pierw-
szej kolejności rozważyć należy jej charakter, a mianowicie czy w istocie stanowi ona 
informację o stanie faktycznym bądź prawnym, czy też rozstrzyga spór prawny. W 
doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że zaświadczenie, o którym mowa 
w dziale VII k.p.a., jest to akt przewidziany przepisami prawa; wydawany na żądanie 
osoby, która się o niego ubiega; ta osoba musi wykazać interes prawny w jego pozy-
skaniu; jest to akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny; jest to akt wyda-
wany przez organ administrujący - art. 217 k.p.a. (M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks 
postępowania administracyjnego. Komentarz: Warszawa 2008 s. 892-896). Rozróż-
nienie zaświadczenia od decyzji deklaratoryjnej może wywołać trudności w sytuacji, 
w której organ administracyjny w wydanym akcie odnosi się do stanu prawnego. De-
cyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza 
bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko 
czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie 
jest to jego główny cel. Jak wskazują C. Banasiński i D. Szafrański: „Zaświadczenia 
nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są 
oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdze-
niem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ 
stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy” (por. C. Banasiń-
ski, D. Szafrański: Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działal-
ności koncesjonowanej, Monitor Prawniczy 1996 nr 7, s. 241). Zdaniem T. Kiełkow-
skiego, o różnicy między zaświadczeniem a decyzją stanowi ich odmienna rola w 
procesie konkretyzacji normy prawnej (T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Kra-
ków 2004, s. 73). Według Z.R. Kmiecika z decyzją administracyjną mamy do czynie-
nia wówczas, gdy akt wskazuje na uprawnienie lub obowiązek w oparciu o przepis 
aktu normatywnego. Zaświadczeniem są natomiast te akty, które potwierdzają istnie-
nie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, 
a także oparte tylko o akt generalny, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wy-
maga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryj-
nym aktem prawnym, aktem woli (por. Z.R. Kmiecik: Charakter prawny zaświadcze-
nia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Prokurator i Prawo 2004 nr 10, s. 
60-61). Z kolei W. Chróścielewski podkreśla, że różnica między decyzją deklarato-
ryjną a zaświadczeniem polega na tym, że w przypadku decyzji takie wiążące usta-
lenie, czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wy-

 
10
maga tego konkretny przepis prawa. Na ogół zachodzi to wówczas, gdy okoliczności 
związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne, ich istnienie może budzić 
wątpliwości lub wokół ich powstania istnieje spór. Zaświadczenie wydaje się nato-
miast, gdy fakt powstania takich skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o 
niczym rozstrzygać (W. Chróścielewski, J.P. Tarno: Postępowanie administracyjne i 
postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 285). 
Przepisy rozporządzenia Rady EWG nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w 
sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najem-
nych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i członków ich rodzin 
przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U.UE.L.71.149.2; Dz.U.UE-sp.05-1-35 
ze zm. - zwanego dalej rozporządzeniem 1408/71 lub rozporządzeniem) służą do 
rozstrzygnięcia kolizji, w razie sprzeczności wynikającej z zastosowania różnych 
ustawodawstw, bądź ustalają właściwe podmioty zobowiązane do świadczenia, w 
razie sporu negatywnego. Powyższe normy są adresowane do pracowników podej-
mujących pracę w różnych państwach członkowskich, przy czym pojęcie pracownika 
jest definiowane na podstawie ustawodawstwa mającego zastosowanie w sprawie. 
Podstawowym wyznacznikiem wskazującym właściwe ustawodawstwo jest miejsce 
wykonywania pracy. Zgodnie z art. 13 ust. 2a rozporządzenia - pracownik zatrudnio-
ny na terytorium jednego państwa członkowskiego UE podlega ustawodawstwu tego 
państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego lub 
jeżeli przedsiębiorstwo lub pracodawca, który go zatrudnia, mają swoją zarejestro-
waną siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności na terytorium innego państwa 
członkowskiego. Jest to zasada lex loci laboris. Miejsce wykonywania pracy, czyli 
państwo, w którym jest ona wykonywana, jest więc tym czynnikiem, który decyduje o 
zastosowaniu określonego ustawodawstwa. Od powyższej reguły istnieją wyjątki 
wskazane w art. 14-17 rozporządzenia nr 1408/71, które są efektem specyfiki za-
trudnienia lub wykonywania zawodu. W niniejszej sprawie spór dotyczy zastosowa-
nia wyjątku przewidzianego w art. 14 ust. 1a rozporządzenia, który stanowi, że pra-
cownik zwykle zatrudniony przez przedsiębiorstwo na terytorium jednego państwa 
członkowskiego, który zostaje przez to przedsiębiorstwo skierowany do wykonywania 
pracy na terytorium innego Państwa Członkowskiego, w dalszym ciągu podlega w 
dziedzinie zabezpieczenia społecznego ustawodawstwu państwa wysyłającego, pod 
warunkiem, że przewidywany okres wykonywania pracy za granicą nie przekracza 12 
miesięcy i że pracownik nie został skierowany w miejsce innej osoby, której okres 

 
11
delegowania upłynął. Pracownikowi delegowanemu przysługują - w okresie tymcza-
sowego zatrudnienia poza granicami kraju - wszelkie uprawnienia przewidziane 
ustawodawstwem państwa wysyłającego. Instytucja tymczasowego delegowania 
pracowników, o jakiej mowa w art. 14 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 
1408/71, została w 2000 r. doprecyzowana w decyzji Komisji Administracyjnej do 
spraw Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących Nr 181 z dnia 13 
grudnia 2000 r. w sprawie interpretacji art. 14(1), 14a(1) oraz 14b(1) i (2) rozporzą-
dzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 w zakresie ustawodawstwa właściwego dla pracow-
ników delegowanych oraz osób pracujących na własny rachunek tymczasowo wyko-
nujących pracę poza terytorium państwa właściwego. Dodatkowo, w 2004 r. na pod-
stawie wyżej wskazanej decyzji Nr 181, Komisja Administracyjna opracowała tzw. 
Praktyczny przewodnik w dziedzinie oddelegowania pracowników w państwach UE, 
EOG i Szwajcarii, niemający wprawdzie charakteru wiążącego, lecz stanowiący ro-
dzaj kodeksu dobrych praktyk w zakresie delegowania. Oba te dokumenty pozwoliły 
na dalsze uszczegółowienie kryteriów delegowania. Decyzja Nr 181 doprecyzowuje, 
określone ogólnie w rozporządzeniu nr 1408/71, kryteria kwalifikowania danej sytua-
cji jako delegowania w rozumieniu przepisów o wspólnotowej koordynacji systemów 
zabezpieczenia społecznego.  
W przypadku delegowania pracownika najemnego zgodnie z art. 14 ust. 1 
rozporządzenia 1408/71, stosownie do z art. 11 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 
574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia 1408/71 w 
sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najem-
nych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i członków ich rodzin 
przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U.UE.L.72.74.1, Dz.U.UE-sp.05-1-83 ze 
zm.), instytucja wyznaczona przez właściwe władze Państwa Członkowskiego, które-
go ustawodawstwo pozostaje stosowane, wydaje na wniosek pracownika najemnego 
lub jego pracodawcy świadectwo potwierdzające, że pracownik najemny w dalszym 
ciągu podlega temu ustawodawstwu do określonej daty. Zastosowanie polskiego 
ustawodawstwa w zakresie zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracownika 
delegowanego jest potwierdzane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych poświad-
czonym formularzem E 101 (zaświadczeniem dotyczącym ustawodawstwa właści-
wego), którego wzór zawiera decyzja nr 202 z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie wzo-
rów formularzy niezbędnych do stosowania rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i 
(EWG) nr 574/72 (E 001, E 101, E 102, E 103, E 104, E 106, E 107, E 108, E 109, E 

 
12
112, E 115, E 116, E 117, E 118, E 120, E 121, E 123, E 124, E 125, E 126 oraz E 
127) - Dz.U.UE.L.06.77.1.  
 
Z powyższego wynika, że wydanie poświadczenia formularza E 101, jak i od-
mowa wydania takiego poświadczenia, poprzedzone musi być każdorazowo oceną 
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, czy mając na względzie wyżej wymienione prze-
pisy rozporządzenia 1408/71 doprecyzowane wskazanymi decyzjami Komisji Admi-
nistracyjnej do spraw Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących za-
chodzi wyjątek od zasady określonej w art. 13 ust. 2a rozporządzenia 1408/71, a 
więc od zasady prawa miejsca wykonywania pracy. Wydanie, względnie odmowa 
wydania przez organ rentowy zaświadczenia E 101 stanowi zatem w swej istocie 
rozstrzygnięcie tego organu, odpowiednio co do objęcia, względnie odmowy objęcia 
pracownika delegowanego polskim ubezpieczeniem społecznym w danym okresie 
(por. tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 października 2009 r., II UK 63/09, 
niepublikowanego) i ma, jak słusznie podniósł Sąd Apelacyjny, charakter ocenny. 
Nadto odmowa wydania tego zaświadczenia w praktyce przekłada się zwykle na 
konieczność opłacania wyższych niż w Polsce składek ubezpieczeniowych. Spór w 
takiej sprawie dotyczy zatem kwestii najogólniejszej - pozostawania bądź wyłączenia 
z krajowego systemu ubezpieczeń społecznych. Problem w sprawie jest zatem głęb-
szy, gdyż wnioskodawcy ubiegającemu się o poświadczenie E 101 nie chodzi o zwy-
kłe zaświadczenie jako swoiste poświadczenie stanu faktycznego lub prawnego na 
daną chwilę. Jego żądanie w istocie wykracza poza formułę „zaświadczenia”, czyli 
informacji o stanie ewidencyjnym wynikającym z akt organu rentowego. Jak wska-
zano wyżej zaświadczenie ze swej istoty nigdy bowiem nie rozstrzyga sprawy i nie 
taki jest jego cel. W przedmiotowej sprawie wyraźnie istota sprawy (sporu) przejawia 
się w tym, że strony rozbieżnie oceniają stan prawny. Nie można zatem zredukować 
sprawy tylko do odmowy wydania zaświadczenia. Pozwany organ rentowy w uza-
sadnieniu decyzji na tym nie poprzestał, podobnie Sąd pierwszej instancji dokonywał 
oceny stanu prawnego, dokonując odmiennej niż Zakład Ubezpieczeń Społecznych 
wykładni wskazanych przepisów wspólnotowych. Przedmiot sprawy ujęty w decyzji 
organu rentowego, a zarazem wyznaczony przez nią zakres sporu, był zatem szer-
szy niż formalnie „negatywne zaświadczenie” (por. uzasadnienie wyroku z dnia 4 
lipca 2007 r., II UK 279/06 odnoszącego się do odmowy wydania zaświadczenia o 
niezaleganiu z zapłatą składek). W przypadku wydania poświadczenia E 101 organ 
rentowy nie tyle poświadcza dany stan faktyczny czy prawny, ale wypowiada się 

 
13
władczo co do objęcia konkretnej osoby polskim systemem zabezpieczenia społecz-
nego. Jak zwraca uwagę M. Jaśkowska (op. cit., s. 894) w istocie o tym, czy w kon-
kretnym przypadku mamy do czynienia z decyzją deklaratoryjną czy zaświadczeniem 
decydują przepisy szczególne, wskazujące na formę danej czynności. Forma decyzji 
wymaga zaś zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wska-
zania jej w sposób wyraźny lub dorozumiany. Poszukując podstawy prawnej dla wy-
dania poświadczenia E 101 w formie decyzji należy wskazać, że umocowana jest 
ona wprost w art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy systemowej, zgodnie z którym Zakład wy-
daje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności prze-
biegu ubezpieczeń. 
Przeszkodą w takim zakwalifikowaniu charakteru poświadczenia E 101 nie jest 
także jego forma narzucona przez decyzję nr 202 z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie 
wzorów formularzy niezbędnych do stosowania rozporządzeń Rady (EWG) nr 
1408/71 i (EWG) nr 574/72. Ramy jej są bowiem tak ujęte, że spełniają minimum 
wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, do których zalicza się: ozna-
czenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie 
sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (por. wyrok Naczelnego Sądu 
Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169 
z glosą J. Borkowskiego oraz A. Wróbla, op. cit. s. 511-512). Decyzja taka może być 
wydana tylko w następstwie uwzględnienia w całości żądania strony (jest to ze swej 
istoty zawsze decyzja pozytywna). Na mocy art. 107 § 4 k.p.a. nie wymaga ona za-
tem uzasadnienia. Nie stanowi zatem przeszkody, że formularz E 101 nie zawiera 
miejsca na uzasadnienie. W przypadku nieuwzględnienia żądania wnioskującego 
wydania zaświadczenia o podleganiu ustawodawstwu polskiemu w zakresie zabez-
pieczenia społecznego, nie wydaje się bowiem „negatywnego” poświadczenia E 101, 
ale należy odmówić jego wydania. Skoro zaś istnieją argumenty przemawiające za 
tym, że wydanie poświadczenia E 101 następuje w drodze decyzji Zakładu Ubezpie-
czeń Społecznych opartej o art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy systemowej, to tym bardziej 
należy uznać, iż w takiej formie powinno zapaść rozstrzygnięcie o odmowie wydania 
takiego poświadczenia (w tym wypadku decyzji negatywnej). 
Należy także podkreślić, iż dopuszczalność drogi sądowej w sprawie odmowy 
wydania zaświadczenia E 101, została już pośrednio przyznana w orzecznictwie 
Sądu Najwyższego. Co prawda, kwestia ta nie stanowiła jak dotąd przedmiotu sporu, 
a zatem i rozważań Sądu Najwyższego, ale odnotowania wymagają wyroki, w któ-

 
14
rych Sąd Najwyższy orzekł merytorycznie w sprawach z odwołania od odmowy wy-
dania zaświadczeń E 101, a więc nie stwierdził w tych sprawach nieważności postę-
powania, która miałaby miejsce w przypadku, gdyby droga sądowa była niedopusz-
czalna (por. wyroki z dnia 27 października 2009 r., II UK 63/09, z dnia 5 listopada 
2009 r., II UK 99/09, z dnia 25 listopada 2009 r., I UK 107/09, niepublikowane). 
Przedstawione stanowisko rozstrzyga najdalej idącą wątpliwość Sądu Apela-
cyjnego dotyczącą dopuszczalności drogi sądowej w sprawie z odwołania od decyzji 
odmawiającej wydania zaświadczenia E 101. Droga ta przysługuje w sprawie cywil-
nej (w znaczeniu materialnym albo w znaczeniu formalnym - art. 1 k.p.c.), chyba że 
przepis szczególny wyłącza kompetencję sądów powszechnych (dotyczy to wyłącz-
nie wypadku, gdy dana sprawa cywilna jest sprawą cywilną w znaczeniu materialnym 
- art. 2 § 3 k.p.c.). Niedopuszczalność drogi sądowej zachodzi wówczas, gdy w 
sprawie brak jednego z tych dwóch elementów, tj. gdy sprawa nie jest w ogóle 
sprawą cywilną lub gdy - będąc nią - została wyłączona spod kompetencji sądów 
powszechnych. Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych stanowią sprawy cywil-
ne w znaczeniu formalnoprawnym, dla których przepisy Kodeksu postępowania cy-
wilnego wskazują drogę postępowania sądowego (Tytuł VII, Dział III, Rozdział 1 i 3). 
Zgodnie z art. 476 § 2 k.p.c. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych ro-
zumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych do-
tyczących: ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, 
innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń 
Społecznych. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się także 
sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym 
terminie, a także sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódz-
kiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz sprawy o rosz-
czenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych 
a tymi funduszami lub ich organami (art. 476 § 3 k.p.c.). Z kolei w myśl art. 83 ust. 1 
ustawy systemowej Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw doty-
czących w szczególności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ich przebiegu, 
ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu skła-
dek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wymiaru świad-
czeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do sądu 
ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2 ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, że 
sprawa dotycząca podlegania (bądź niepodlegania) ubezpieczeniom społecznym, w 

 
15
tym ustawodawstwu polskiemu w zakresie zabezpieczenia społecznego, stanowi 
sprawę cywilną, a od negatywnej decyzji organu rentowego w tej kwestii przysługuje 
odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych. 
 
Z tych przyczyn podjęto uchwałę o treści wynikającej z jej sentencji. 
========================================