II UZP 1/06

Uchwała z dnia 9 marca 2006 r. II UZP 1/06 Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar (sprawozdawca), Sędziowie: SN Beata Gudowska, SA Zbigniew Korzeniowski. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy z wniosku Magdaleny S. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddziałowi w G. o rentę, na skutek zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Apelacyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2005 r. [...] „Czy, do kogo oraz jaki środek odwoławczy przysługuje stronie od decyzji or- ganu rentowego o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 82 ustawy z 13 paź- dziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) ?” p o d j ą ł uchwałę: Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszeniu postępowa- nia wydanej w sprawie o rentę z tytułu niezdolności do pracy służy odwołanie do właściwego sądu okręgowego - sądu ubezpieczeń społecznych (art. 82 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecz- nych - Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm. oraz art. 4778 k.p.c.). U z a s a d n i e n i e Przytoczone w sentencji uchwały zagadnienie prawne powstało na tle nastę- pującego stanu faktycznego. Decyzją z dnia 31 października 2003 r. Zakład Ubez- pieczeń Społecznych-Oddział w G., powołując się na art. 82 ustawy z dnia 13 paź- dziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zawiesił postępowanie w sprawie o prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy z wniosku Magdaleny S., do czasu przedłożenia zaświadczenia o stanie zdro- wia na wymaganym druku N-9. W odwołaniu skarżąca domagała się uchylenia decy- 2 zji, wskazując że w dniu 3 grudnia 1996 r. orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekar- skiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w G. została zaliczona do III grupy inwali- dów z ogólnego stanu zdrowia z przesądzeniem, że inwalidztwo jest trwałe i istnieje od okresu niemowlęctwa. W ocenie odwołującej się brak więc podstaw prawnych do podejmowania przez organ rentowy działań prowadzących „do ewentualnej weryfika- cji przyznanych przez uprawnioną komisję świadczeń o charakterze beztermino- wym". Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2004 r. Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku z siedzibą w Gdyni oddalił odwołanie. Sąd ustalił, że wnio- skodawczyni urodzona 4 października 1973 r. legitymuje się wyższym wykształce- niem i zatrudnieniem w okresach od 15 grudnia 1994 r. do 20 listopada 1997 r. w charakterze pracownika ekonomicznego oraz od 1 kwietnia 1998 r. do 31 marca 2002 r. w charakterze specjalisty. Decyzją z dnia 12 grudnia 1996 r. organ rentowy odmówił przyznania dochodzonego po raz pierwszy świadczenia wobec braku wy- maganego okresu ubezpieczenia. Decyzję tę poprzedzało orzeczenie OKiZ (Obwo- dowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia), stwierdzające trwałe i istniejące od dzieciństwa inwalidztwo spowodowane przewlekłym atopowym zapale- niem skóry i stanem po operacji stawów biodrowych. Do ponownego wniosku o rentę złożonego w dniu 26 września 2003 r. wnioskodawczyni - mimo zobowiązania jej przez organ rentowy - nie dołączyła zaświadczenia o stanie zdrowia, wobec czego organ rentowy wydał zaskarżoną decyzję. Sąd uznając tę decyzję za zgodną z pra- wem przyjął, że odmowa przedłożenia aktualnego zaświadczenia o stanie zdrowia uniemożliwia organowi rentowemu weryfikację spełnienia przesłanki istnienia nie- zdolności do pracy jako jednego z warunków prawa do renty. Wskazał na treść aktu- alnie obowiązujących przepisów definiujących pojęcie niezdolności do pracy i ich odmienność w stosunku do przepisów obowiązujących w dacie złożenia pierwszego wniosku o rentę, która w ocenie Sądu dyskwalifikuje możliwość zastąpienia wymaga- nego zaświadczenie o stanie zdrowia orzeczeniem OKiZ z 1996 r. i tym samym uza- sadnia decyzję organu rentowego. W apelacji od powyższego wyroku wnioskodawczyni zarzucając „naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", wnio- sła o jego uchylenie w całości oraz „zasądzenie o zmianie decyzji ZUS" i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przeka- zanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Według skar- 3 żącej, orzeczenie OKiZ świadczy o spełnieniu przesłanek wymienionych w art. 14 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) i stanowi wystarczającą podstawę do wyda- nia orzeczenia przez lekarza orzecznika. W ocenie Sądu Apelacyjnego, art. 82 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej ustawą systemową, upoważniający organ rentowy do wydania decyzji o zawieszeniu postępowania w sytuacji gdy ubez- pieczony utrudnia wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nie zawiera żadnej regulacji dotyczącej trybu i sposobu zaskarżenia takiej decyzji i nie odsyła do przepi- sów postępowania cywilnego. Jednocześnie art. 123 ustawy systemowej stanowi, że w sprawach w niej nieuregulowanych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisy Kodeksu postępowa- nia administracyjnego przewidują w art. 127 § 2 możliwość odwołania się od decyzji do właściwego organu „wyższego stopnia". Sąd Apelacyjny zauważając brak „wła- ściwego organu wyższego stopnia" dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, będące- go państwową jednostką organizacyjną posiadającą status organu administracji pu- blicznej (art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy systemowej), wskazał na zasadę zaskarżalności orzeczeń o zawieszeniu postępowania wydanych w toku postępowania, a więc nie- rozstrzygających o istocie sprawy, tak według przepisów procedury cywilnej, jak i administracyjnej. W art. 82 ustawy systemowej ustawodawca zastrzegł dla tego ro- dzaju orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym przed organem ren- towym formę decyzji. Można zatem przyjąć, że jest ona zaskarżalna, bowiem tylko „od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień Zakładu zażalenie nie przysługuje" (art. 83b ust. 2), a ponadto przysługuje od niej odwołanie według zasad określonych w art. 83 ust. 2 ustawy systemowej. Pogląd ten wspiera nadto treść art. 180 i 181 Konstytucji. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Na wstępie warto zauważyć, że status prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecz- nych uległ zasadniczej zmianie z dniem wejścia w życie tzw. reformy emerytalnej (z dniem 1 stycznia 1999 r.). O ile przed tą datą ZUS był centralnym organem admini- stracji państwowej (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i fi- nansowaniu ubezpieczeń społecznych; jednolity tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 4 137 ze zm.), o tyle po niej jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1 ustawy systemowej). Kompetencje ZUS zostały określone w sposób niewyczerpujący przez art. 68 ustawy, według którego Zakład stwierdza i ustala obowiązek ubezpieczenia społecz- nego, ustala uprawnienia do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wypłaca te świadczenia, z zastrzeżeniem gdy na mocy odrębnych przepisów, obowiązki te wy- konują płatnicy składek, a także wymierza i pobiera składki na ubezpieczenia spo- łeczne. Nowe akty normatywne istotnie zmieniające obowiązujący dotychczas system ubezpieczeń społecznych, utrzymały konstrukcję, w myśl której pierwszeństwo przed regulacją zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają przepisy postępowania zawarte w ustawie systemowej, stanowiąc w art. 123, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjne- go, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa ta nadto przewidziała odrębny niż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tryb odwoławczy, wskazując w art. 83 ust. 2, że od decyzji organu rentowego wydanych w zakresie indywidualnych spraw dotyczących między innymi ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru tych świadczeń przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Podobną regulację odnoszącą się do postępowania w sprawach o renty i emerytury zawiera ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Fun- duszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Według art. 124 tej ustawy w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że ustawa stanowi ina- czej. Dotyczy to postępowania przed organem rentowym, ale wywołuje skutki także w postępowaniu odwoławczym, które regulowane jest przepisami Kodeksu postępo- wania cywilnego, bowiem sprawy z ubezpieczenia społecznego mają charakter spraw cywilnych (art. 1 k.p.c.). Powołana wyżej ustawa systemowa zawiera szczegółowe rozwiązania doty- czące zasad postępowania w tych sprawach, które jako przepisy odrębne korzystają z pierwszeństwa przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jed- nym z takich przepisów szczególnych jest art. 82, stanowiący, że w przypadku gdy ubezpieczony utrudnia wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, Zakład Ubezpie- czeń Społecznych może w drodze decyzji, wstrzymać wypłatę świadczenia lub za- 5 wiesić postępowanie do chwili podjęcia współpracy. Działając na jego podstawie ZUS w wypadku zaistnienia wskazanych okoliczności może bądź to wstrzymać wy- płatę świadczenia, bądź też zawiesić postępowanie, co może nastąpić wyłącznie przez wydanie decyzji administracyjnej. Chodzi w tym przypadku o wydanie tzw. de- cyzji niemerytorycznej (nierozstrzygającej o istocie sprawy). Należy zauważyć, że każde rozstrzygnięcie, które przyjmuje kształt decyzji administracyjnej, objęte jest regułą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), z której wynika, że od każdej decyzji wyda- nej w pierwszej instancji służy odwołanie bądź jego swego rodzaju substytut w po- staci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Reguła ta odnosi się do decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., a więc decyzji merytorycznie lub formalnie kończą- cych postępowanie w danej instancji. Decyzja organu rentowego o zawieszeniu po- stępowania w sprawie prowadzonej przez ten organ taką decyzją nie jest. Nie ozna- cza to jednak, że nie może być poddawana kontroli sądów ubezpieczeń społecznych. Postępowanie odwoławcze od decyzji organu rentowego wydanej na podstawie art. 82 jest uregulowane - jak to wyżej zaznaczono - w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w przepisach, do których ustawa systemowa odsyła. W myśl art. 83 ust. 1 tej ustawy ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczą- cych w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpie- czeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymia- ru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, a od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu po- stępowania cywilnego (art. 83 ust. 2). Odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych służy nie tylko od decyzji wymienionych przykładowo w art. 83 ust. 1 ustawy, ale i od innych decyzji wydawanych przez ten organ (ZUS) poza sytuacjami wyjątkowymi, wymienionymi enumeratywnie w art. 83 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Decyzja organu rentowego w przedmiocie zawieszenia postępowania (art. 82), „zamyka” drogę do wydania decyzji merytorycznej i w związku z tym podlega kontroli sądowej jako decyzja wydana w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Kon- trolę tę sprawuje sąd ubezpieczeń społecznych właściwy rzeczowo ze względu na przedmiot sprawy „głównej”, w której doszło do zawieszenia postępowania, tak więc 6 w sprawie o rentę z tytułu niezdolności do pracy, właściwy będzie sąd okręgowy - sąd ubezpieczeń społecznych (art.4778 §1 i 2 k.p.c.). Właściwość miejscową określa art. 461 § 2 k.p.c. Kierując się powyższymi względami Sąd Najwyższy podjął przytoczoną w sentencji uchwałę. ========================================