II UKN 58/99

Wyrok z dnia 29 lipca 1999 r. II UKN 58/99 Po dniu 1 stycznia 1998 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 29 sierp- nia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), ustała możli- wość kompensowania długów składkowych w stosunku do Funduszu Ubezpie- czeń Społecznych z wierzytelnościami wobec budżetu państwa. Przewodniczący: SSN Beata Gudowska (sprawozdawca), Sędziowie: SN Maria Tyszel, SA Krystyna Bednarczyk. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 1999 r. sprawy z wniosku Przedsiębiorstwa Budowlanego „K.-B.” Spółki z o.o. w B. przeciwko Zakładowi Ubez- pieczeń Społecznych-Oddziałowi w G. o potrącenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z wierzytelności posiadanych przez Spółkę wobec pańs- twowej jednostki budżetowej, na skutek kasacji organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 1998 r. [...] z m i e n i ł zaskarżony wyrok w ten sposób, że zmienił wyrok Sądu Woje- wódzkiego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu z dnia 22 kwietnia 1998 r. [...] i oddalił odwołanie. U z a s a d n i e n i e W decyzji z dnia 5 lutego 1998 r. Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G. odmówił uznania za uiszczone przez potrącenie z wierzytelnościami wobec Skarbu Państwa składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, należnych od Spółki z o.o., Przedsiębiorstwa Budowlanego K.-B. w B. za grudzień 1997 r. wraz z odsetkami. Organ ubezpieczeń społecznych stanął na stanowisku, że po dniu wejś- cia w życie ustawy z dnia 29 sierpnia 1998 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) ustała możliwość dokonywania takich potrąceń. Stwierdził także, że zobowiązanie składkowe nie może być spełnione przez potrącenie przy zastosowa- niu przepisów uchylonej ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podat- 2 kowych (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.), jako znajdującej zastosowanie tylko do wniosków zgłoszonych przed dniem 1 stycznia 1998 r. Sąd Wojewódzki-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu uznał kompensację długu składkowego z wierzytelnością wobec Skarbu Państwa za do- puszczalną na podstawie odesłania do art. 64 § 2 Ordynacji podatkowej, zawartego w § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie roz- ciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakre- sie umarzania zaległości podatkowych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Po ustaleniu, że ubezpieczony ma wzajemną wierzytelność wobec państwowej jednostki organizacyj- nej, Zakładu Opieki Zdrowotnej w G.-D., z tytułu robót budowlanych wykonanych na podstawie zamówienia publicznego, którą należy traktować na równi z zobowiąza- niem podatkowym, zaskarżoną decyzję zmienił wyrokiem z dnia 24 kwietnia 1998 r. Wyrokiem z dnia 14 października 1998 r. Sąd Apelacyjny w Gdańsku oddalił apelację organu ubezpieczeń społecznych. Podzielił pogląd prawny Sądu pierwszej instancji co do tego, że wniosek o potrącenie wymagalnej i bezspornej wierzytelności wobec Skarbu Państwa - także zgłoszony po dniu 1 stycznia 1998 r. - Zakład Ubez- pieczeń Społecznych powinien uwzględnić stosując przepisy działu III Ordynacji po- datkowej w związku z art. 341 oraz art. 343 § 2 tej ustawy, skoro zachowuje moc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r., nakazujące stosowanie poprzednio obowiązującego art. 28 ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Pogląd ten wsparł argumentami wyrażonymi przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycz- nia 1997 r., II UKN 42/96 (OSNAPiUS 1997 nr 16, poz. 300). Kasację od jego wyroku Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oparł na podstawie naruszenia prawa materialnego - art. 64 § 2 Ordynacji podatkowej - przez przyjęcie, że wymieniony przepis znajduje zastosowanie do składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Z tej podstawy wywodził żądanie uchylenia wyroków Są- dów obydwu instancji, podtrzymując prezentowany dotychczas pogląd o utracie, z wejściem w życie Ordynacji podatkowej, mocy prawnej przez cytowane rozporządze- nie z dnia 16 lutego 1989 r. oraz braku w Ordynacji upoważnienia do wydania po- dobnego aktu wykonawczego, rozciągającego jej przepisy na inne niż wymienione w art. 2 należności, zwłaszcza składki na ubezpieczenie społeczne, nie będące należ- nościami budżetu państwa. 3 Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Ubezpieczony pracodawca, który ma wierzytelność wobec Skarbu Państwa, a jednocześnie jest dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, może dokonać zapłaty, przedstawiając do po- trącenia tylko taką wierzytelność, dla której Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Skarb Państwa są uznawane za jednolity podmiot zobowiązań publicznoprawnych. Wtedy tylko możliwe jest zaliczenie na poczet długu jednego z tych podmiotów wierzytelno- ści przysługującej drugiemu. Dopuszczalność takiego potrącenia wynikała z § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakresie umarza- nia zaległości podatkowych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji z art. 2 ust. 3 ustawa z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatko- wych (jednolity tekst:Dz.U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.). Do niej odwoływał się Sąd drugiej instancji, dokonując podstawienia w miejsce uchylonej ustawy o zobowiązaniach podatkowych ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.). Zgodnie z art. 343 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej utraciła moc ustawa z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych. Jej przepisy zostały zastąpione przepisami zamieszczonymi w dziale III Ordynacji podatkowej (por. art. 341 ustawy), albo są nadal stosowane według zasad określonych w rozdziale 2 Ordynacji, zawie- rającym przepisy przejściowe. Przepisy te - jak słusznie zostało dostrzeżone w orze- czeniu Sądu drugiej instancji - nie dozwalają na stosowanie w stanie faktycznym ni- niejszego sporu ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Rozstrzygnięcia wymaga, czy znajduje w nim zastosowanie przepis art. 64 § 2 Ordynacji podatkowej. Otóż obowiązujące od dnia 1 stycznia 1998 r. przepisy Ordynacji podatkowej normują wyłącznie zobowiązania podatkowe w zamkniętym zakresie regulacji okreś- lonym w art. 2 § 1 i 2, a więc podatki, opłaty oraz inne niepodatkowe należności bu- dżetu państwa lub gmin, do których ustalenia lub określenia właściwe są organy po- datkowe lub inne organy. W ustawie nie zawarto przepisu analogicznego do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych, przewidują- cego upoważnienie dla Rady Ministrów do rozciągnięcia, w drodze rozporządzenia, przepisów ustawy w całości lub w części na inne rodzaje świadczeń pieniężnych. 4 Wobec tego, w braku odpowiedniego upoważnienia, po dniu wejścia w życie Ordyna- cji podatkowej, a więc po dniu 1 stycznia 1998 r., żaden organ stanowiący prawo nie może wydać przepisu pozwalającego stosować Ordynację do świadczeń pieniężnych innych niż objęte wyliczeniem ujętym w art. 2 § 1 i 2. W tym stanie prawa nie jest uzasadnione twierdzenie o zachowaniu mocy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakre- sie umarzania zaległości podatkowych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), realizujących delegację ustawową z art. 2 ust. 3 ustawy o zobowiązaniach podatkowych także dlatego, że ich dalsze obowiązywanie było możliwe tylko do czasu zastąpienia no- wymi przepisami (nie dłużej niż przez 2 lata od dnia wejścia w życie Ordynacji podat- kowej). Poza tym należy podkreślić, że akty prawne wydawane przez Radę Ministrów lub jej członków mogą czerpać moc normatywną tylko z upoważnienia ustawy. Uchylenie ustawy lub cofnięcie tego upoważnienia powoduje ich unicestwienie (por. art. 92 Konstytucji; także np. uzasadnienia uchwał Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1994 r., II UZP 1/94, OSNCP 1994 z. 7-8, poz. 156 oraz z dnia 27 czerwca 1995 r., III CZP 78/95, OSNC 1995 z. 11, poz. 157). W tej sytuacji kompensacja długów wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wierzytelnościami wobec Skarbu Państwa jest współcześnie wyłączona. Brak przepisu dozwalającego na stosowanie Ordynacji podatkowej do należ- ności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych staje się tym bardziej oczywisty, gdy weźmie się pod uwagę, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie można utożsamiać ze zobowiązaniem podatkowym ani z zaległością podatkową w opłatach stanowiących dochód budżetu państwa, o których mowa w art. 2 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych utworzony na podstawie art. 25 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.) został wyodręb- niony z budżetu państwa z mocy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344) . Art. 3 ust. 1 tego Prawa, wśród dochodów budżetu, nie wymienia składek na ubezpieczenie społeczne. Dochody Funduszu (zobowiązania składkowe) nie są więc - od czasu uregulowania ich ustawą z dnia 25 listopada 1986 r. - "podobne" do podatku. Ustawa ta zerwała bowiem z trwającym od 1 stycznia 1951 r., wprowadzonym uchwałą Rady Ministrów z dnia 14 5 kwietnia 1950 r. w sprawie wstępnych wytycznych do zasad budżetu państwa na rok 1951 (M.P. A-55, poz. 631), zintegrowaniem funduszu ubezpieczeń z budżetem państwa pełnymi sumami dochodów i wydatków. Fundusz ubezpieczeń społecznych, który wchodzi do ustawy budżetowej w formie planu finansowego i jest corocznie uchwalany przez Sejm wraz z budżetem, jest obecnie funduszem parabudżetowym, powiązanym z budżetem "netto", tj. wyłącznie dotacjami na rzecz Funduszu (art. 26 pkt 2 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r.). Dysponentem Funduszu, także jego nadwyżek nad ustawowymi wydatkami, jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może lokować w bankach lub w udziałach. Nie istnieje zatem droga przepływu składek na ubezpieczenie społeczne do budżetu państwa, co czyni oczywistym brak możliwości kompensowania jakichkolwiek zobowiązań budżetu składkami, gdyż po- wodowałoby to uszczuplenie Funduszu. Reasumując, należy stwierdzić, że w związku z utratą mocy przez rozporzą- dzenie Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakresie umarzania zaległości podatkowych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa nie istnieje możliwość rozciągnięcia jej prze- pisów na inne zobowiązania niż te, które zostały wymienione w art. 2 § 1 i 2 tej ustawy. Nie istnieje także możliwość kompensowania długów składkowych w stosun- ku do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z wierzytelnościami wobec budżetu państwa, którą przewidywał art. 28 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiąza- niach podatkowych. Wyłączenie możliwości stosowania przepisów podatkowych do należności składkowych powoduje, że zacytowany przez Sąd Apelacyjny pogląd, wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 1997 r. na gruncie uchylonej ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych, obecnie traci swe znaczenie. W konsekwencji, Sąd Najwyższy uznał podniesioną w kasacji podstawę za usprawiedliwioną, co doprowadziło do zmiany zaskarżonego wyroku w kierunku wskazanym w sentencji (art. 39315 KPC). ========================================