II SO/WA 46/24

II SO/Wa 46/24 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Wymierzenie grzywny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Orzeczono o wymierzeniu grzywny -art.55 ustawy PoPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 55 par. 1, art. 54 par 2, art. 154 par 6, art. 200, art. 205 par 1, art. 64 par 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] o wymierzenie Prezesowi Najwyższej Izby Kontroli grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi postanawia: 1) wymierzyć Prezesowi Najwyższej Izby Kontroli grzywnę w wysokości 200 zł (słownie: dwieście złotych); 2) zasądzić od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...], kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1462/24 odrzucił skargę Fundacji [...] z siedzibą
w [...] (zwanej dalej skarżącą) na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli
z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z 23 sierpnia 2024 r. skarżąca wniosła za pośrednictwem ePUAP skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W liście załączników do skargi widniał plik o nazwie "Pełnomocnictwo KK
i KRS", jednak nie dołączono tego załącznika.
W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 10 września 2024 r. Sąd wezwał skarżącą do usunięcia braku skargi w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem jej odrzucenia poprzez przez złożenie dokumentu, np. informacji Krajowego Rejestru Sądowego lub jego uwierzytelnionego odpisu, określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej w dacie wniesienia skargi. Wezwanie to doręczono skarżącej 3 października 2024 r. Pismem z 3 października 2024 r. skarżąca wniosła drogą elektroniczną pismo o treści: "W odpowiedzi na wezwanie ws. II SA/Wa 1462/24 w załączeniu uzupełniam braki formalne". Do powyższego pisma przewodniego nie załączono żadnych dokumentów.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 listopada 2024 r. odrzucił skargę, z uwagi na nieuzupełnienie jej braku formalnego.
Skarżąca w dnia 5 grudnia 2024 r. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Ponadto w tym samym dniu skarżąca złożyła wniosek o wymierzenie organowi grzywny, za nieprzekazania Sądowi kompletnej skargi.
Skarżąca wyjaśniła, że złożyła w Najwyższej Izbie Kontroli skargę wraz
z załącznikami. Jak wynika z akt postępowania II SA/Wa 1462/24, załączniki te nie zostały przekazane. W efekcie tego Sąd wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi. Braki te zostały uzupełnione, jednak w wyniku nieznanych przyczyn załącznik nie dodał się do pisma. To spowodowało odrzucenie skargi
i zamknęło skarżącej możliwość sądowej kontroli decyzji. Skarżąca złożyła zażalenie na to postanowienie.
Skarżąca podniosła, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy może być fakt, że organ korzysta z systemu EZDRP. To system państwowy opracowywany przez NASK. Skarżąca wskazała, że miała już dwukrotnie, w innych sprawach, styczność
z sytuacją, gdy przy tworzeniu paczki sądowej w systemie EZDRP nie załączały się załączniki w formacie .zip. Skarżąca dwukrotnie występowała od NASK z prośbą
o zajęcie stanowiska w tej sprawie, jednak bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Skarżąca nie przesądza przy tym, że jest to błąd EZDRP, jednak sygnalizuje, że znany jest jej fakt sygnalizowania takich problemów z EZDRP.
Jednocześnie skarżąca wskazała, iż ma nadzieję, że organ zweryfikuje prawidłowość działania wykorzystywanych przez siebie systemów, a także podejmie temat obsługi zgłoszeń błędów w EZDRP przez NASK. Jest to bowiem system wykorzystywany przez setki urzędów, obsługujący miliony spraw.
W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ podniósł, że wniosek ten jest bezzasadny.
Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1003) akta sprawy prowadzone w postaci elektronicznej przekazuje się jako wyodrębniony z systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją, w rozumieniu przepisów o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, zbiór dokumentów obejmujących akta sprawy, tj. paczką eADM.
W niniejszym sprawie, w dniu 6 września 2024 r., pełnomocnik Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, z pomocą pracownika Biura Informatyki Najwyższej Izby Kontroli odpowiedzialnego w NIK za system elektronicznego zarządzenia dokumentacją (EZD), która utworzyła na potrzeby niniejszej sprawy dwie paczki administracyjne. Do paczki eADM nr 1 załączony został dokument o nazwie "skarga na decyzję" w formacie "xml". Dokument ten zawierał załącznik "pełnomocnictwo KK
i KRS" w formacie "zip", który po rozpakowaniu jest widoczny w EZD NIK.
Organ podniósł, że nie został wezwany do przedłożenia przedmiotowego pełnomocnictwa, co w konsekwencji spowodowało po stronie organu brak wiedzy, że plik ten nie jest widoczny dla Sądu. Jednocześnie skarżąca nie informowała, że skarga przekazana przez NIK jest niekompletna, tj. brakuje załącznika.
W ocenie organu brak widoczności załącznika po dokonaniu otwarcia pliku może stanowić jedynie błąd techniczny, co do którego organ nie miał wiedzy. Pełnomocnik organu sporządzając bowiem odpowiedź na skargę wskazywał, że Skarżąca działa za pośrednictwem pełnomocnika, a zatem miał świadomość, że pełnomocnictwo istnieje i nie ukrywał tego faktu. Tworząc natomiast paczkę eADM, korzystał z pomocy pracownika Biura Informatyki odpowiedzialnego za system EZD w Najwyżej Izbie Kontroli by uniknąć jakichkolwiek pomyłek. Ewentualny brak załącznika wynika zatem z błędu systemowego lub wadliwości sporządzonego przez skarżącą pełnomocnictwa.
Zdaniem organu warto mieć także na względzie, że skarżąca, po otrzymaniu
z Sądu wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa wysłała ten sam dokument
i nadal nie jest on widoczny dla Sądu, stąd postanowienie o odrzuceniu skargi z uwagi na braki formalne. Potwierdza to zatem, że sporządzone przez skarżącą pełnomocnictwo jest wadliwe, tj. przekazane w złym formacie, uniemożliwiającym jego odczytanie pomimo załączenia do pisma przewodniego. W żadnym zatem razie nie można uznać, że przedmiotowa sytuacja związana jest z celowym działaniem czy opieszałością organu w realizowaniu nałożonych obowiązków. Stąd przedmiotowy wniosek należy uznać za niezasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy szczególne mogą przewidywać wyjątki od wskazanej zasady, ustalając inne terminy przekazywania skarg do sądu przez organy administracji publicznej.
W związku z tym, że skarga, której dotyczy wniosek o wymierzenie grzywny, dotyczy dostępu do informacji publicznej w sprawie ma zastosowanie przepis art. 21 pkt 1 u.d.i.p., mający charakter przepisu szczególnego. Zgodnie z tym przepisem przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi.
Stosownie natomiast do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Uprawnienie sądu do nałożenia na organ administracji grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., aktualizuje się zatem w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego.
Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak
i przez inne organy.
Podnieść też należy, że obowiązek przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1104/21). NSA w uzasadnieniu wskazanej wyżej uchwały z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09 wskazuje, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a.
Należy też zauważyć, że grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, wobec tego nawet w przypadku spełnienia wskazanych tamże przesłanek, sąd nie jest zobligowany do orzeczenia grzywny. Obowiązkiem sądu jest uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy.
Wniosek o wymierzenie grzywny złożony przez skarżącą w niniejszej sprawie dotyczy skargi na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Sprawa z tej skargi została zarejestrowana w Sądzie pod sygnaturą akt II SA/Wa 1462/24. Z akt tej sprawy wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu 23 sierpnia 2024 r. W dniu 6 wrześni 2024 r. została udzielona odpowiedź na skargę oraz przekazana została do Sądu skarga wraz z aktami sprawy. Organ zrealizował zatem obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie określonym w art. 21 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Obowiązek ten nie został jednak przez organ wykonany w całości, albowiem do Sądu nie zostały przekazane załączniki do skargi w postaci pełnomocnictwa oraz wydruku wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego skarżącej.
Wyjaśnić należy, że skarga wraz z odpowiedzią na skargę zostały przekazane do Sądu drogą elektroniczną. Po przekazaniu do Sądu skargi jej załączniki nie mogły zostać pobrane przez pracowników Sądu. Sytuacja ta zinterpretowana została jako błąd skarżącej na etapie dołączania pliku do skargi i spowodowała wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1003), dalej "rozporządzenie", skargę oraz odpowiedź na skargę organ przekazuje w formie lub postaci, w jakiej zostały sporządzone. Skargę lub odpowiedź na skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego organ przekazuje do elektronicznej skrzynki podawczej sądu (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).
Stosownie do treści § 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia w przypadku gdy akta sprawy są prowadzone w postaci elektronicznej, organ przekazuje akta sprawy w sposób, o którym mowa w § 7 ust. 1, wraz ze skargą lub odpowiedzią na skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego, do elektronicznej skrzynki podawczej sądu.
Z kolei § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że akta sprawy prowadzone w postaci elektronicznej przekazuje się jako wyodrębniony z systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją, w rozumieniu przepisów o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, zbiór dokumentów obejmujących akta sprawy, zwany dalej "paczką eADM".
Organ w odpowiedzi na wniosek wskazał, że pełnomocnik organu, z pomocą pracownika Biura Informatyki Najwyższej Izby Kontroli odpowiedzialnego za system elektronicznego zarządzenia dokumentacją (EZD), utworzył na potrzeby niniejszej sprawy dwie paczki administracyjne. Do paczki eADM nr 1 załączony został dokument o nazwie "skarga na decyzję" w formacie "xml". Dokument ten zawierał załącznik "pełnomocnictwo KK i KRS" w formacie "zip", który po rozpakowaniu był widoczny w EZD NIK. Organ był zatem w posiadaniu załączników do skargi. Potwierdzone to zostało również przez nadesłanie tych złączników przez organ przy piśmie z dnia 14 stycznia 2025 r., co miało miejsce na wezwanie Sądu z dnia 9 stycznia 2025 r.
Sytuacja ta świadczy o tym, że do błędu doszło po stronie organu na etapie tworzenia paczki eADM i przekazywania skargi do Sądu. W tej sytuacji należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o wymierzenie grzywny zasługiwał na uwzględnienie, albowiem skarga została przekazana do Sądu jako niekompletna.
W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ podnosił, że skarżąca, po otrzymaniu z Sądu wezwania w sprawie o sygn. II SA/Wa 1462/24 do przedłożenia pełnomocnictwa wysłała ten sam co dołączony do skargi i dokument ten nadal nie był widoczny dla Sądu. Zdaniem organu potwierdza to, że sporządzone przez skarżącą pełnomocnictwo jest wadliwe, tj. przekazane w złym formacie, uniemożliwiającym jego odczytanie pomimo załączenia do pisma przewodniego. Odnosząc się do tej kwestii wyjaśnić należy, że skarżąca do pisma z dnia 3 października 2024 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie Sądu do uzupełnienia braków formalnych skargi, nie dołączyła żadnego załącznika. Nie zachodziła zatem sytuacja, w której nadesłany przez skarżącą plik nie był możliwy do odczytania przez Sąd.
Wyjaśnić też należy, że wymierzając grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy, uwzględnia więc m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (tak postanowienie NSA o sygn. akt I OZ 1259/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustalając wysokość grzywny w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę fakt, że skarga w niniejszej sprawie rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi. Sąd uwzględnił również fakt, że w sprawie doszło do uchybienia terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. wyłącznie w zakresie przekazania do Sądu załączników do skargi. Sąd wziął pod uwagę również to, że nieprzekazanie załączników do skargi
w znaczny sposób opóźniło możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarga pierwotnie została bowiem odrzucona przez Sąd postanowieniem z dnia 12 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1462/24. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2025 r. Sąd uwzględnił zażalenie skarżącej i uchylił powyższe postanowienie. Skarga w dalszym ciągi oczekuje zatem na merytoryczne rozpoznanie, co spowodowane było m.in. nieprzekazaniem przez organ załączników do skargi.
W tej sytuacji zdaniem Sądu grzywna w wysokości 200 zł pozwoli na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Wymierzona grzywna spełni w tym przypadku przede wszystkim funkcję represyjną, a także prewencyjną. Nie jest bowiem pożądanym, aby tego typu zaniedbania, jakich dopuściła się organ, występowały w przyszłości.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji niniejszego postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania, jak w pkt 2 sentencji postanowienia, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis od wniosku w wysokości 100 zł.