II SO/Ke 1/25

II SO/Ke 1/25 - Postanowienie WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Grzywna w trybie p.p.s.a.
Sygn. powiązane
III OZ 478/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-01
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 54 § 2, art. 55 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 21 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. K. o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w Ostrowcu Świętokrzyskim grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. p o s t a n a w i a : I. wymierzyć Prokuratorowi Rejonowemu w Ostrowcu Świętokrzyskim grzywnę w kwocie 800 (osiemset) złotych; II. oddalić wniosek w pozostałym zakresie; III. zasądzić od Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na rzecz A. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 12 czerwca 2025 r. A. K. (zwana dalej "wnioskodawczynią"), działając na podstawie art. 55 §1 w zw. z art. 154 § 6 i § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosek o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w Ostrowcu Świętokrzyskim grzywny w kwocie 5.000 zł – z powodu nieprzekazania do tut. Sądu skargi na bezczynność tego organu, domagając się jednocześnie przyznania na swoją rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy ww. grzywny, tj. 2.500 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że 18 lutego 2025 r. (a zatem 4 miesiące wcześniej) wniosła – za pośrednictwem ww. organu do tut. Sądu skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim w przedmiocie udzielenia dostępu do informacji publicznej (w zał.). Pomimo wymogów określonych w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p.". z początkiem czerwca 2025 r. wnioskodawczyni uzyskała w tut. Sądzie informację, że skarga ta dotychczas nie wpłynęła – co przesądza o znacznym (niespełna ośmiokrotnym) przekroczeniu ustawowego terminu do przekazania skargi oraz istniejącej nadal bezczynności po stronie organu, stanowiąc zarazem podstawę do nałożenia żądanej grzywny. Jeśli chodzi o okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi tut. Sądowi, to pozostają one bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, gdyż wyłączną materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewykonanie wskazanych w u.d.i.p. obowiązków. Na realizację ustawowego obowiązku nie może mieć wpływu subiektywne przekonanie organu co do zasadności skargi, gdyż to w kompetencjach Sądu jest rozpoznanie skargi. W związku z tym organ powinien przekazać skargę w terminie 15 dni, a skoro obowiązek ten nie został dopełniony, podlega karze grzywny z uwagi na naruszenie m. in. konstytucyjnego prawa skarżącej do sądu (por. uchwała NSA z 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09).
W złożonej w sposób łączny odpowiedzi – zarówno na skargę, jak i ww. wniosek – Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim wniósł o odrzucenie skargi – na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a., argumentując że składane wnioski o udzielenie informacji publicznej z 25 stycznia 2025 r. i 27 stycznia 2025 r. zostały rozstrzygnięte 4 lutego 2025 r. w oparciu o art. 156 § 5 b k.p.k. oraz art. 156 § 5 k.p.k. zarządzeniem Prokuratora o odmowie udzielenia informacji i udostępnienia akt zakończonego postępowania przygotowawczego, z informacją o braku możliwości procedowania w trybie u.d.i.p. Mianowicie, wnioskodawczynię poinformowano o tym w pkt II skierowanego doń pisma – niestanowiącego decyzji administracyjnej lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podlegających kontroli sądowej. Natomiast zgodnie z przyjętym i ugruntowanym orzecznictwem niedopuszczalna jest skarga na pismo informacyjne niestanowiące decyzji administracyjnej lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podlegających kontroli sądowej.
Z tych względów organ, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. a contrario – w odniesieniu do złożonego w niniejszej sprawie wniosku – wniósł o niewymierzanie grzywny, wskazując że jego motywacja oraz okres naruszenia obowiązku nie wskazują na rażące naruszenia prawa. Natomiast nałożenie grzywny na organ wiąże się z funkcją represyjną, która ma zapobiec powstaniu nieuzasadnionej zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Zwłoka w niniejszej sprawie nie była znaczna i nastąpiła wyłącznie z powodu konieczności analizy składanych pism, które zainicjowały nie tylko postępowanie IP ale również skargowe. Ponadto, składane w Prokuraturze Rejonowej skargi na bezczynność organu mają charakter incydentalny i zaistniała sytuacja wymusiła wygenerowanie większej ilości czasu na zapoznanie się z orzecznictwem i doktryną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, przy czym, w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., wynosi 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepisy te trafnie zostały powołane przez pełnomocnika wnioskodawczyni.
Na wstępie wskazać należy, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko pełnienie funkcji represyjnej, ale również funkcji dyscyplinującej, mającej na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego. Takie rozwiązanie służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Ponadto grzywna pełni również funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu ewentualnym naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W wymiarze indywidualnym ukarany organ będzie chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, postanowienie NSA z 11 maja 2012 r. sygn. akt I OZ 328/12). Poza tym nawet wykonanie obowiązku, określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., nie uzasadnia odstąpienia od wymierzenia grzywny (tak m.in. WSA w Olsztynie w postanowieniu z 2 marca 2010 r., sygn. II SA/Ol 42/09).
Należy również zaznaczyć, że powołany przepis pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści tego przepisu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że powołane przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania sądowi administracyjnemu skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę, bez względu na powody takiego stanu rzeczy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OZ 1296/18). Wymierzając natomiast grzywnę, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt I OZ 930/18). Podnieść jednak trzeba (na co również trafnie wskazano w złożonym wniosku), że to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OZ 489/14, z 23 września 2014 r. sygn. akt I OZ 759/14, z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt I OZ 1368/15, z 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OZ 335/16, z 13 lutego 2018 r. sygn. akt I OZ 1940/17, z 20 listopada 2018 r. sygn. akt II GZ 395/18, z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OZ 1296/18).
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt odrębnych spraw – o sygn. akt II SAB/Ke 54/25 i II SAB/Ke 59/25, a także łącznej odpowiedzi organu na skargę oraz wniosek – nie budzi wątpliwości, że wnioskodawczyni skierowała do tut. Sądu zawarte w jednym piśmie skargi na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim w przedmiocie udzielenia dostępu do informacji publicznej (data wpływu do organu – co jest bezsporne – 18 lutego 2025 r.), żądanej wnioskami z dnia 25 i 27 stycznia 2025 r. Ponadto, w petitum tego pisma (skargi) wyraźnie sformułowano zarzuty naruszenia:
"1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna i nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek
2. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: ustawa) poprzez niezasadne przyjęcie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej a w konsekwencji odmowę jej udostępnienia
3. art. 1 ust. 2 w/w ustawy w zw. z art. 156 k.p.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dostęp do żądanych dokumentów jest regulowany autonomicznie i wyłącznie w przepisach k.p.k.".
Treść cyt. skargi wskazuje zatem wyraźnie, że intencją strony była ocena jej żądań zawartych w ww. wnioskach, złożonych w trybie przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. Natomiast, jak trafnie wskazano w złożonym obecnie wniosku o wymierzenie grzywny, kwestia tego, czy organ prawidłowo zidentyfikował te żądania i czy prawidłowo na nie zareagował, podlega rozpoznaniu w ramach skarg na bezczynność organu.
W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że ww. skarga powinna podlegać przekazaniu tut. Sądowi w trybie art. 21 pkt 1 u.d.i.p., tj. w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. Trzeba zresztą zwrócić uwagę, że w ostatecznie przekazanej do tut. Sądu odpowiedzi na ww. skargę organ wskazał:
- po pierwsze, że składane wnioski o udzielenie informacji publicznej z 25 stycznia 2025r. i 27 stycznia 2025 r. zostały rozstrzygnięte 4 lutego 2025 r. w oparciu o art. 156 § 5 b k.p.k. oraz art. 156 § 5 k.p.k. - zarządzeniem Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim o odmowie udzielenia informacji i udostępnienia akt zakończonego postępowania przygotowawczego, z informacją o braku możliwości procedowania w trybie u.d.i.p.;
- po drugie, że skierowane w tym zakresie do wnioskodawczyni pismo nie stanowi decyzji administracyjnej lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podlegających kontroli sądowej – w związku z czym niedopuszczalna jest skarga na takie pismo informacyjne.
Przytoczone wyżej okoliczności dodatkowo świadczą o tym, że Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim badał wnioski z dnia 25 i 27 stycznia 2025 r. "o udostępnienie informacji publicznej" (k. 2 i 5 akt administracyjnej) właśnie pod kątem przepisów u.d.i.p. Nie można zatem podzielić stanowiska organu co do tego, że ww. skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna – co miałoby, jego zdaniem, przesądzać o tym, iż niedopuszczalny jest również wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.
Zestawiając istotne w sprawie okoliczności niesporne – to jest datę wpływu opisanej wyżej skargi, przesłanej drogą elektroniczną do organu – 18 lutego 2025 r. (k. 4 akt sprawy o sygn. akt II SAB/Ke 54/25) – z datą przesłania przez organ akt ze skargą i odpowiedzią do tut. Sądu – 3 lipca 2025 r. (k. 17 akt tej samej sprawy) uznać trzeba, że Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim uchybił terminowi określonemu w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., który wynosi 15 dni.
Wymierzając grzywnę w wysokości 800 zł Sąd miał na uwadze zarówno dość długi – czteromiesięczny – okres opóźnienia w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią, jak i to, że dotychczasowa bezczynność organu nie była efektem złej woli lub chęci uchylenia się od kontroli sądu administracyjnego, a wynikała ze sporadycznego występowania tego typu spraw w Prokuraturze Rejonowej w Ostrowcu Świętokrzyskim. Istotny był wreszcie fakt, że w dacie rozpoznania wniosku skarga wraz z odpowiedzią i aktami została już przekazana do Sądu. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.
Z tych wszystkich względów, mając na uwadze charakter omawianej instytucji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że celowym i zasadnym jest nałożenie na organ grzywny w wysokości orzeczonej w punkcie I sentencji postanowienia na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., uznając że wysokość grzywny osiągnie cel przewidziany w przywołanej normie prawnej.
W odniesieniu do sformułowanego we wniosku żądania przyznania na rzecz wnioskodawczyni sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł orzeczono jak w pkt II postanowienia, a to ze względu na fakt, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. nie przewiduje takiej możliwości. Przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 jest możliwe wyłącznie przy uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., bądź w przypadku niewydania decyzji lub postanowienia, o których mowa w art. 145a § 1 p.p.s.a., w określonym przez sąd terminie – co jednoznacznie wynika z treści art. 145 § 1 i 2 i art. 145 a § 3 p.p.s.a.
Zawarte w pkt III postanowienia orzeczenie w przedmiocie zwrotu przez organ kosztów postępowania sądowego – obejmujących wpis od wniosku (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego wnioskodawczynię radcy prawnego (480 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).