II SAB/Wr 998/25

II SAB/Wr 998/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35, art 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi J. H. i E.H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim w przedmiocie samowolnych robót budowlanych wykonywanych w lokalu usługowym I. oddala skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu albo dokonania czynności; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim na rzecz skarżących kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. H. i E. H. (dalej: skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli w dniu 22 lipca 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (dalej: WPINB, organ) w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w lokalu usługowym przy ul. [...], w budynku usługowo-handlowym na działce na [...] w B., gmina K.
Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 18 kwietnia 2024r. do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęła skarga E. i J. H. z dnia 15 kwietnia 2024r., w której podniesiony został zarzut nielegalnego wykonania robót budowlanych związanych z ww. inwestycją. W wyniku wstępnego zbadania sprawy, PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w wyszczególnionej wyżej sprawie, o której to czynności PINB zawiadomił skarżących jako strony postępowania pismem z dnia 6 czerwca 2024 r. Pismem z dnia 7 czerwca 2024 r. PINB zawiadomił, w oparciu o art. 36 k.p.a., o nowym terminie załatwienia sprawy, uzasadniając zwłokę między innymi koniecznością przeprowadzenia w sprawie dowodu z oględzin. Termin ten został wskazany stronom, jako 30 dni od dnia przeprowadzenia oględzin. Termin czynności oględzin został ustalony przez organ na dzień 1 sierpnia 2024 r. (zawiadomieniem z dnia 24 czerwca 2024 r.). W terminie zakreślonym przez PINB oględziny zostały przeprowadzone i protokolarnie oraz fotograficznie udokumentowane. W dniu 19 sierpnia 2024 r. PINB odebrał wyjaśnienia od inwestora, przekazane pismem z dnia 8 sierpnia 2024 r. Pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. PINB wezwał określone strony do złożenia wyjaśnień w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego wezwania. Jednocześnie, pismem z dnia 20 grudnia 2024 r., PINB na podstawie art. 36 k.p.a., wskazał stronom nowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2025 r., podając, jako przyczynę zwłoki konieczność przeprowadzenia oględzin i zgromadzenia materiału dowodowego. W piśmie z tego samego dnia organ wezwał strony postępowania do złożenia pisemnych wyjaśnień w zakresie posiadanej wiedzy dotyczącej stanu pierwotnego budynku usługowego w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego wezwania. Odpowiedzi w tej sprawy strony składały w okresie od dnia 17 stycznia 2025 r. do dnia 10 lutego 2025 r. Następnie, pismem z dnia 28 lutego 2025 r. PINB zwrócił się do Starosty Powiatu Wrocławskiego o wypożyczenie dokumentacji projektowej, którą uzyskał w dniu 20 czerwca 2025 r., natomiast pismem z dnia 10 czerwca 2025 r. wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska wobec dokonanej przebudowy budynku, co nastąpiło w piśmie tegoż organu z dnia 18 lipca 2025 r. Organ, pismem z dnia 11 czerwca 2025 r., zawiadomił strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. dwa miesiące od dnia otrzymania dalszej dokumentacji oraz stanowiska konserwatora zabytków.
Wobec braku załatwienia sprawy, skarżący złożyli datowane na dzień 2 czerwca 2025 r. ponaglenie.
W treści skargi na bezczynność i przewlekłość organu skarżący wnieśli o: stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie PINB do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 40 908,60 zł; zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania oraz dopuszczenie wskazanych w skardze dowodów.
W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując dotychczasowy przebieg postępowania. Zwrócił uwagę, że nieznaczne rozciągnięcie w czasie postępowania spowodowane było koniecznością zgromadzenia w sprawie dodatkowego materiału dowodowego oraz zajęcia stanowiska przez inny organ. W czasie tym organ trzykrotnie zawiadamiał o konieczności zmiany terminu załatwienia sprawy. PINB zwrócił także uwagę na ograniczony zakres współdziałania stron postępowania oraz wynikającą z tego faktu potrzebę zwrócenia się do Starosty Powiatu Wrocławskiego o przekazanie dokumentacji projektowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a zatem m.in. w sprawach kończących się wydaniem decyzji administracyjnej.
W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. w przypadku bezczynności jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem datowanym na dzień 2 czerwca 2025 r. wnieśli wymagane ponaglenie, wobec czego przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona.
Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi należy zauważyć, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Z kolei pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Zasada szybkości postępowania jest jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że strona, składając wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego ma prawo oczekiwać, że jej sprawa zostanie załatwiona w terminach określonych w przepisach prawa, a w sytuacji, gdy okaże się to, z różnych przyczyn, niemożliwe – że zostanie poinformowana o przyczynach zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia jej sprawy. Organ natomiast powinien dołożyć wszelkich starań, aby zadośćuczynić wynikającym z k.p.a. obowiązkom sprawnego zgromadzenia materiału dowodowego, należytej jego oceny i wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
W pierwszej kolejności, mając na względzie, że bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. oraz zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, Sąd stwierdza, że pismem z dnia 11 czerwca 2025 r. organ zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego. Mając na względzie akta sprawy przekazane przez organ, na dzień wniesienia skargi wyznaczony przez ten organ na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a. termin nie upłynął, co musiało skutkować oddaleniem skargi w tym zakresie (pkt I sentencji wyroku).
W dalszej kolejności wskazać jednakże należy, że ustalona i opisana przez Sąd sekwencja czynności procesowych organu, trwająca od kwietnia 2024 r. wskazuje, że w okresie objętym kontrolą, a zatem do dnia wniesienia skargi (22 lipca 2025 r.) organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ powinien bowiem podejmować czynności, które jak najszybciej doprowadziłby go do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2252/22, zgodnie z którym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie sprawnie jest zmobilizowanie uczestników postępowania do jego sprawnego zakończenia, a nie w istocie bierne oczekiwanie na działania tych podmiotów. To, że organ takich działań mobilizujących nie podejmował skutecznie świadczy o nieefektywnym prowadzeniu postępowania, a brak stosownych działań uczestników postępowania i innych podmiotów może świadczyć jedynie o braku rażącego charakteru przewlekłości.
Dostrzec należy zatem, że działania organu niewątpliwie powiązane były z działaniami samych stron postępowania, które nie reagowały na wezwania organu w sposób przez niego oczekiwany. Niemniej jednak nie stanowi to okoliczności wyłączającej możliwość postawienia organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, albowiem winien on już na samym początku postępowania rozważyć wszelkie istotne do wyjaśnienia kwestie, których wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia konkretnego postępowania dowodowego i podjąć czynności zmierzające do załatwienia sprawy w najkrótszym możliwym terminie. Stwierdzić należy, że poszczególne czynności procesowe w postępowaniu były podejmowane ze znacznym odstępem czasu, co także wydłużyło czas trwania tego postępowania. W tym względzie nie sposób pominąć, że już Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się w treści postanowienia z dnia 23 grudnia 2024 r. (nr 1348/2024) do ponaglenia skarżących, uznał, iż doszło do przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania.
W konsekwencji stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku.
Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17).
Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy uwzględnić, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19).
Uwzględniając wszystkie skazane dotąd okoliczności, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a u.p.p.s.a.), o czym rozstrzygnął w pkt III sentencji wyroku. Na ocenę charakteru stwierdzonej przewlekłości zasadniczy wpływ miał fakt, że nieefektywne działanie organu spowodowane było zasadniczo chęcią dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem szerokiego materiału dowodowego.
Jednocześnie wobec zakończenia przez organ postępowania decyzją z dnia 1 września 2025 r. (nr 315/2025), bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy, co po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie (pkt IV sentencji wyroku).
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W warunkach sprawy nie uznał, aby zaistniały tego rodzaju okoliczności, które uzasadniałyby zasądzenie sumy pieniężnej, dlatego też w tym zakresie skargę oddalił, o czym orzekł w pkt V sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.