II SAB/Wr 934/22

II SAB/Wr 934/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1534/23 - Wyrok NSA z 2023-11-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 35, art, 36, art, 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy w przedmiocie dobudowy do budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy dopuścił się bezczynności i w sposób przewlekły prowadził postępowanie; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. przyznaje na rzecz skarżącego od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy sumę pieniężną w kwocie 2500 zł (słownie: dwa tysiące pięćset złotych); V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. G. (dalej jako skarżący) w dniu 1 czerwca 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy (dalej: PINB) w przedmiocie dobudowy do budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę.
W dniu 7 lipca 2002 r. Starosta Oleśnicki zawiadomił skarżącego o wszczęciu na wniosek U. i A. T. postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego i rozbudowy budynku mieszkalnego.
W dniu 23 sierpnia 2002 r. Starosta wydał decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego oraz dobudowanych do budynku gospodarczego pomieszczeń mieszkalnych i tarasu. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. G.
W wyniku odwołania skarżącego, Wojewoda Dolnośląski uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – Wojewoda wskazał, że należy wyjaśnić, czy w sprawie zastosowanie będą miały przepisy prawa budowlanego z 1974 r.
Następnie w dniu 31 grudnia 2002 r. Starosta na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r - Prawo budowlane nałożył obowiązek udostępnienia posiadanych dokumentów i informacji związanych z użytkowaniem obiektów.
W dniu 31 stycznia 2003 r. Starosta udzielił pozwolenia na użytkowanie wcześniej wspomnianych obiektów. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.
Na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), kompetencje z zakresu m.in. art. 42 ustawy Prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 r. przejął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jako organ I instancji. W tym stanie rzeczy, decyzją z dnia 16 października 2003 r. nr 1111/2003 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego w Oleśnicy. Powyższa decyzja, wraz z aktami sprawy, wpłynęła do organu pierwszej instancji w dniu 24 października 2003 r. Zgodnie z zawartymi w niej zaleceniami organ I instancji powinien zgromadzić materiał wystarczający do ustalenia, czy przedmiotowe obiekty wybudowano do końca 1994 r.
W dniu 19 listopada 2003 r. PINB zawiadomił strony postępowania o terminie wizji wyznaczonej na dzień 27 listopada 2003 r., która odbyła się w wyznaczonym terminie. W dniu 17 maja 2005 r. wpłynęło pismo interwencyjne, w którym skarżący zarzucił, że od dwóch lat w postępowaniu nie zostały podjęte żadne czynności.
Następnie w dniu 10 czerwca 2005 r. PINB zawiadomił strony o gotowości decyzyjnej i wyznaczył termin do ustosunkowania się co do zebranego materiału dowodowego.
Decyzją z dnia 20 czerwca 2005 r. nr 107/2005, PINB udzielił A. i U. T. pozwolenia na użytkowanie wcześniej określonych obiektów. Od tej decyzji odwołanie w dniu 5 lipca 2005 r. wniósł skarżący. W dniu 15 sierpnia 2005 r. DWINB decyzją nr 1296/2005 uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. DWINB wyjaśnił, że zebrane dowody nie potwierdzają daty zakończenia budowy i wskazał na konieczność wydania odrębnych rozstrzygnięć co do budynku gospodarczo-garażowego i budynku mieszkalnego.
Postanowieniem z dnia 25 lutego 2011 r. PINB wyodrębnił do dalszego samodzielnego postępowania sprawę budowy budynku gospodarczo-garażowego i sprawę dobudowy do budynku mieszkalnego.
Prowadząc dalej postępowanie w sprawie dobudowy budynku organ I instancji w dniu 17 maja 2011 r. przeprowadził wizję z udziałem stron postępowania. Następnie, w 27 lipca 2016 r. przeprowadził kolejną wizję. W toku dalszych czynności, w dniu 2 listopada 2017 r. wystąpił do Urzędu Gminy Oleśnicy o wydanie wypisu i wyrysu z planu miejscowego obowiązującego w dacie budowy przedmiotowych obiektów, tj. w 1980 r. W odpowiedzi, w dniu 13 listopada 2017 r. wpłynął wypis i wyrys z planu miejscowego według stanu na 1990 r. Jednocześnie organ gminy poinformował, że w zasobach archiwalnych brak jest planu z 1980 r. Najstarszy zaś plan pochodzi z 1984 r.
W dniu 13 listopada 2017 r. PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska w terminie 7 dni.
Decyzją z dnia 8 grudnia 2017 r. nr 135/2017, PINB umorzył postępowanie w sprawie dobudowy do budynku mieszkalnego. Decyzja ta została doręczona inwestorom w dniu 11 grudnia 2017 r. Przesyłka zawierająca akt administracyjny skierowana do skarżącego została natomiast zwrócona do nadawcy z uwagi na jej niepodjęcie.
W dniu 9 lutego 2021 r. do organu wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji z dnia 8 grudnia 2017 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. PINB w dniu 11 lutego 2021 r. przesłał odwołanie do DWINB.
Postanowieniem z dnia 2 marca 2021 r. nr 235/2021, DWINB odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W wyniku zaskarżenia ww. postanowienia, WSA we Wrocławiu w dniu 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 220/21 wydał wyrok uchylający ten akt administracyjny. Sąd nakazał wyjaśnienie okoliczności związanych z doręczeniem decyzji oraz tego, czy PINB i operator pocztowy posiadają dowody w tym zakresie.
W wyniku dodatkowego postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia 25 stycznia 2022 r. nr 96/2022, DWINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 8 grudnia 2017 r. DWINB ustalił, że decyzja ta nie została prawidłowo doręczona, wobec czego nie można przyjąć fikcji prawnej doręczenia. W tej sytuacji organ I instancji powinien doręczyć decyzję w sposób prawidłowy. Skoro postępowanie w sprawie przywrócenia terminu nie może być prowadzone na podstawie art. 58 k.p.a. (gdyż termin do wniesienia odwołania nie został uchybiony, skoro nie rozpoczął biegu) to nie istnieją przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na tej podstawie, dlatego nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania.
W dniu 2 lutego 2022 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącego o prawidłowe doręczenie decyzji z dnia 8 grudnia 2017 r. Czynność ta wykonana została przez PINB w dniu 7 lutego 2022 r.
Następnie w dniu 9 lutego 2022 r. do organu wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji z dnia 8 grudnia 2017 r. Tego samego dnia PINB przekazał je do organowi drugiej instancji.
Decyzją z dnia 30 marca 2022 r. nr 368/2022 DWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. DWINB wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu konieczna jest ocena legalności inwestycji z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
PINB pismem z dnia 22 kwietnia 2022 r. zawiadomił strony o terminie oględzin wyznaczonych na dzień 12 maja 2022 r. Jednocześnie wystąpił do organu gminy o aktualny wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żądane dokumenty wpłynęły w dniu 10 maja 2022 r. W dniu 12 maja 2022 r. odbyły się oględziny.
Zawiadomieniem z dnia 16 maja 2022 r. organ poinformował strony o gotowości decyzyjnej i wyznaczył termin 7 dni na zapoznanie się z aktami i wypowiedzenie się w sprawie. Pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami w dniu 26 maja 2022 r.
W dniu 27 maja 2022 r. do PINB wypłynęło zażalenie skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego a w dniu 1 czerwca 2022r. skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W skardze zarzucono PINB rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zaufania do organów władzy publicznej, b) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przewlekły; c) art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w przewidzianych w przedmiotowym przepisie terminach; d) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewskazanie przyczyn zwłoki, a także niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy oraz wniesiono o: 1/ dopuszczenie dowodu z zażalenia z dnia 27 maja 2022 r., na okoliczność jego treści, a w szczególności na okoliczność wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem niniejszej skargi, 2/ na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie PINB w Oleśnicy do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 4) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 24 723,95 zł; 6) na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 7) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego, autor skargi podniósł, że w sprawie wniesione zostało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania (w skardze nazwane ponagleniem) wobec czego spełniony został wymóg dopuszczalności skargi na bezczynność/przewlekłość organu. O przewlekłości organu, zdaniem strony, świadczą wieloletnie przerwy w podejmowaniu jakichkolwiek czynności procesowych. Podkreślono, że okres przewlekłości należy liczyć od dnia 24 października 2003 r., a nie od decyzji DWINB z dnia 30 marca 2022 r. Zaznaczono także, że PINB nie zakończył postępowania, pomimo trzykrotnego uchylania decyzji wydanych w sprawie. Według strony, z zarzutu bezczynności nie zwalnia organu nadanie do skarżącego decyzji z dnia 8 grudnia 2017 r., gdyż akt ten nie został prawidłowo doręczony i okres ten należy wliczyć do okresu bezczynności PINB. W dalszej części uzasadnienia skarżący przywołał orzecznictwo sądowo-administracyjne odnoszące się do rozumienia rażącego naruszenia prawa w kontekście bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej umotywowany został koniecznością zadośćuczynienia za krzywdę jaką strona poniosła.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że sprawa została rozpatrzona decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r. i wniósł o jej oddalenie. Z przekazanych akt wynika, że ww. decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r. nr 45/2022 PINB umorzył postępowanie w sprawie dobudowy do budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę. W wyniku odwołania skarżącego DWINB decyzją z dnia 14 lipca 2022 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 ww. ustawy sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności i przewlekłości Wojewody w załatwieniu sprawy dotyczącej dobudowy do budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę. Poprzedzona została zażaleniem z dnia 27 maja 2022 r., w którym pełnomocnik skarżącego zarzucił PINB przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd miał przy tym na uwadze, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdują przepisy dotyczące zażalenia zamiast ponaglenia (art. 37 k.p.a.), z uwagi na fakt, że postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmiana ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017r., poz.935). Zgodnie z art. 16 powyższego aktu, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Tym samym, wobec wniesienia przez stronę zażalenia na przewlekłość organu spełniony został warunek formalny skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Uwzględniając powyższe wskazać należy, że bezczynność i przewlekłość nie zostały zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.
W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, CBOSA). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Według ujęcia doktrynalnego przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności – wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu – w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,).
W konkretnym przypadku mogą wystąpić obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.
Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności lub zakwestionowane przez stronę postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).
Trzeba także zauważyć, że przewlekłe prowadzenie postępowania jest rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r. Sprawa toczy się zaś przed PINB od 24 października 2003 r. W związku z powyższym, rozważyć należało, czy przepisy dotyczące przewlekłości należy stosować także do stanu faktycznego sprzed daty wejścia w życie wskazanej wyżej nowelizacji k.p.a. Sąd przychyla się do stanowiska, że zastosowanie będzie mieć zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego, zgodnie z którą nowe przepisy regulują zdarzania o charakterze otwartym, które rozpoczęły się przed wejściem w życie nowego prawa i nie zostały dotychczas zakończone. Pogląd dotyczący retrospektywności prawa, nie objętego zakazem retrospektywności, wynikającym z art. 2 Konstytucji, znalazł swoje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK), jak i Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1 oraz z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2). W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych przyjmuje się jednak, że nowa ustawa ma zastosowanie nie tylko do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, ale również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006r. sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Inna sytuacja ma miejsce w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, które zgodnie z przepisami intertemporalnymi ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, może zostać stwierdzone wyłącznie po dacie wejścia w życie rzeczonego aktu prawnego.
W niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało w dniu 7 lipca 2002 r. przez Starostę Oleśnickiego, zgodnie z jego ówczesnymi kompetencjami. W myśl jednak przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), kompetencje z zakresu m.in. art. 42 ustawy Prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 r. przejął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego – tu PINB w Oleśnicy - jako organ I instancji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak też fakt, że skarga dotyczy także przewlekłości PINB w Oleśnicy, Sąd objął swoją kontrolą okres od przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez DWINB decyzją z dnia 16 października 2003 r. nr 1111/2003 w związku z uchyleniem decyzji Starosty Oleśnickiego. Ocena sądowa obejmuje zatem okres postępowania prowadzonego przez PINB, tj. okres od 24 października 2003 r. (data doręczenia decyzji DWINB z 16 października 2003 r. wraz z aktami sprawy) do dnia wniesienia skargi, przy uwzględnieniu istotnych zdarzeń zaistniałych do dnia wydania orzeczenia sądowego.
Analiza przebiegu postępowania w tak określonych granicach czasowych wskazuje, że po dniu przekazania akt sprawy przez DWINB (tj. po dniu 24 października 2003 r.) PINB wydał decyzję kończącą postępowanie dopiero w dniu 20 czerwca 2005 r., przy czym, w tym okresie jego aktywność ograniczyła się tylko do przeprowadzania oględzin w dniu 19 listopada 2003 r. Organ nie tylko zatem przekroczył maksymalny, dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej, ale również nie poinformował stron o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu zakończenia postępowania, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że bierność organu przez większość wskazanego wyżej dwudziestomiesięcznego okresu nie znajdowała żadnego uzasadnienia. Od momentu przeprowadzenia wizji do dnia wydania decyzji (w dniu 20 czerwca 2005 r.) PINB nie zebrał żadnego nowego materiału dowodowego i nie podejmował żadnych czynności procesowych. Oznacza to, że niezwłocznie po wizji lokalnej mógł wydać orzeczenie w sprawie, jednak zwlekał z tym przez osiemnaście miesięcy. Co więcej, akta sprawy organ otrzymał wraz z decyzją kasacyjną DWINB, której zalecenia powinny go ukierunkować i przyśpieszyć podejmowane działania, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w jego aktywności. Również analiza ustaleń podjętych podczas wizji lokalnej nie wymagała tak długiego czasu. Przedstawiony przebieg wydarzeń wskazuje, że w omawianym okresie organ bezsprzecznie dopuścił się bezczynności jak też przewlekle prowadził postępowanie.
Ponieważ od decyzji PINB z dnia 20 czerwca 2005 r. zostało wniesione odwołanie, Sąd nie wliczył do omawianego okresu czasu w którym toczyło się postępowanie przed organem II instancji (czyli okresu od 21 czerwca 2005 r. do 16 sierpnia 2005r.).
Kontrolą należało jednak objąć następny okres, od dnia wpływu decyzji kasacyjnej z dnia 16 sierpnia 2005 r. wraz z aktami sprawy – co miało miejsce w dniu 26 sierpnia 2005 r. - do dnia wydania kolejnej decyzji przez PINB (tj. do dnia 8 grudnia 2017 r.). W tym okresie zachowanie organu cechowała bezczynność i przewlekłość. Po zwrocie akt przez organ II instancji, PINB przez prawie sześć lat nie podejmował żadnych działań procesowych. Dopiero w 2011 r. dokonał wyłączenia sprawy dobudowy do budynku mieszkalnego do odrębnego postępowania i w dniu 17 maja 2011 r. przeprowadził oględziny. Na tej czynności jednak poprzestał, gdyż nie doszło do wydania decyzji kończącej postępowanie. Kolejną czynność wykonał po upływie 5 lat, ponawiając w dniu 27 lipca 2016 r. oględziny. Następnie, przez ponad rok nie podejmował żadnych działań. Dopiero w listopadzie 2017 r. wystąpił do organu gminy o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w dniu 8 grudnia 2017 r. wydał decyzję kończącą postępowanie.
Z powyższego wynika, że na przestrzeni kolejnych 12 lat PINB praktycznie nie przejawił aktywności procesowej ograniczając się jedynie do wykonania co kilka lat oględzin oraz do wystosowania pisma do organu gminy. Bezsprzecznie zatem w okresie tym dopuścił się bezczynności. Omówiona zwłoka w załatwieniu sprawy jest szczególnie naganna zarówno ze względu na brak jej uzasadnienia jak też sam czas jej trwania. W istocie, organ ponad dwanaście lat nie zajmował się sprawą, ograniczając się do czynności pozorujących postępowanie – bo tak należy zakwalifikować wykonywane co kilka lat oględziny bez dalszych działań zmierzających do zakończenia postępowania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że czynności procesowe w toku postępowania mogły i powinny być wykonane o wiele szybciej. W decyzji kasacyjnej z 2005 r. organ II instancji nakazał prowadzenie odrębnych postępowań w stosunku do każdego z obiektów oraz wyjaśnienie daty zakończenie robót budowlanych. PINB powinien zalecenia te wykonać niezwłocznie – praktycznie czas procedowania powinien zamknąć się w dwóch miesiącach. Jednak organ, po doręczeniu mu ww. decyzji kasacyjnej, przez sześć lat nie podjął żadnych czynności w sprawie. Gdyby to uczynił, zbędne byłoby ponawianie co kilka lat oględzin celem weryfikacji ewentualnych zmian. PINB mógł także wcześniej wystąpić do odpowiedniego organu o wyrys i wypis z planu miejscowego. Powinien także wcześniej podjąć inne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pojęcie tych działań niewątpliwie nie wymagało aż tak długiego czasu, liczonego w latach. Ocenę tę potwierdza fakt wydania przez PINB decyzji w 2017 r. już po niecałych 30 dniach od uzyskania wyrysu i wypisu z planu miejscowego. Gdyby zatem organ podjął wskazane czynności niezwłocznie po doręczeniu decyzji kasacyjnej ograniczyłby dwunastoletnią zwłokę do okresu przynajmniej kilku miesięcy (uwzględniając zawiadomienie stron o wizji z odpowiednim wyprzedzeniem i oczekiwanie na odpowiedź od organu gminy).
W kolejnym okresie tj. po wydaniu decyzji z dnia 8 grudnia 2017 r. do dnia 4 kwietnia 2022 r. (czyli do dnia doręczenia PINB decyzji kasacyjnej z dnia 30 marca 2022 r. wraz z aktami sprawy) wbrew stanowisku skarżącego, organowi nie można postawić zarzutu bezczynności ani przewlekłości. Z chwilą wydania decyzji z dnia 8 grudnia 2017 r. PINB zakończył bowiem toczące się przed nim postępowanie. Decyzja ta skutecznie doręczona została drugiej stronie postępowania – inwestorowi, zatem weszła do obrotu prawnego. Wraz z doręczeniem ww. decyzji organ był związany zawartym w niej rozstrzygnięciem. Dopiero późniejsze działania pełnomocnika skarżącego doprowadziły do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji, w wyniku czego została ona uchylona przez DWINB decyzją kasacyjną z dnia 30 marca 2022 r. Jednak do czasu wydania decyzji przez organ odwoławczy, przed PINB nie toczyło się (bo toczyć się nie mogło) żadne postępowanie. Organ nie pozostawał więc w zwłoce. O takiej zwłoce ( bezczynności) – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie świadczy kwestia nieprawidłowego doręczenia mu przesyłki zawierającej decyzję z dnia 8 grudnia 2017r. Nie można bowiem zapominać, że skarżący nie był jedyną stroną postępowania. W przypadku zaś wielości stron postępowania – a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – fakt nieskutecznego doręczenia decyzji jednej ze stron nie niweluje wejścia decyzji do obrotu prawnego, jeżeli pozostałym stronom została ona skutecznie doręczona. Nadto, należy mieć na uwadze, że doręczenie decyzji, jest czynnością materialno-techniczną polegającą na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Czynność ta nie przyznaje, stwierdza lub uznaje uprawnienia lub obowiązku, gdyż fakt doręczenia ma jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Czynność doręczenia decyzji nie jest czynnością z zakresu administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2012 r., I OSK 1788/12). Wskazać jednocześnie należy, że prawidłowość doręczenia decyzji może być oceniana w toku postępowania odwoławczego, może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności aktu. Niewykonanie takiej czynności lub jej opieszałe podjęcie nie jest natomiast bezczynnością lub przewlekłością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (por. postanowienia NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 1194/12; z dnia 19 lutego 2009 r., I OSK 438/08; z dnia 18 października 2006 r., II OSK 1360/06).
Podsumowując, organ wydając decyzje z 8 grudnia 2017 r. zakończył postępowanie, a poprzez jej prawidłowe doręczenie inwestorom – co nie jest kwestią sporną – został nią związany. Nie można więc uznać, że pozostawał bezczynny lub przewlekły w omawianym okresie. Stan bezczynność czy też przewlekłość nie miał miejsca również z uwagi na brak prawidłowego doręczenia ww. decyzji, gdyż wykonanie tej czynności nie rzutuje na zwłokę w załatwieniu sprawy (przez wydanie aktu) a brak działania w tym zakresie nie podlega kontroli w trybie skargi na bezczynność. Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że w analizowanym okresie organ nie pozostawał w zwłoce.
Koniec tego okresu należy łączyć z doręczeniem do PINB decyzji kasacyjnej, uchylającej decyzję z dnia 8 grudnia 2017 r., wraz z aktami sprawy, gdyż z tym momentem organ miał możność i obowiązek podjąć kolejne działania zmierzające do zakończenia postępowania administracyjnego.
W kolejnym okresie, który rozpoczyna dzień doręczenia decyzji kasacyjnej DWINB z dnia 30 marca 2022 r. (data doręczenia organowi – 4 kwietnia 2022 r.) pierwsze czynności procesowe organ podjął po upływie 18 dni, zawiadamiając strony o wyznaczeniu terminu wizji. Jednocześnie wystąpił o wypis i wyrys z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konieczność uzupełnienia akt w zakresie pozyskania wypisu i wyrysu z aktualnego m.p.z.p wynikała z zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej, natomiast przeprowadzenie oględzin spowodowane było upływem czasu w postępowaniu i niezbędnym zaktualizowaniem informacji o przedmiotowym obiekcie budowlanym. Należy zatem uznać, że działanie to było konieczne dla dalszego procedowania w sprawie. Zdaniem Sądu nie było jednak przeszkód aby wykonać je szybciej, tj niezwłocznie po otrzymaniu akt. Tego rodzaju pismo nie należy do pism skomplikowanych i nie musiało być poprzedzone pracochłonną analizą akt – wystarczyło zapoznać się z treścią decyzji kasacyjnej. Nie było przeszkód aby organ wystosował je szybciej.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ działał już jednak szybko i po czterech dniach zawiadomił strony o gotowości decyzyjnej. Pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami 26 maja 2022 r. a po pięciu dniach złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB. Następnie, w dniu 7 czerwca 2022 r. organ wydał decyzję kończącą postępowanie.
Zdaniem Sądu w ostatnim analizowanym okresie (od 4 kwietnia 2022r. do 1 czerwca 2022 r.) organ nie pozostawał bezczynny. Przede wszystkim sześćdziesięciodniowy termin (a taki należy przyjąć ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy) na załatwienie sprawy, biegnący od dnia doręczenia akt wraz z orzeczeniem kasacyjnym, upływał z dniem 4 czerwca 2022 r. czyli już po dacie złożenia skargi. Tym samym PINB, na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie przekroczył w powyższym okresie terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. , a co za tym idzie nie był bezczynny. Co więcej, w tym czasie, PINB został zobowiązany przez organ II instancji do dokonania dodatkowych czynności dowodowych, które jak wskazuje opis zdarzeń wykonał do dnia złożenia skargi. W tym okresie oczekiwał na wizję, plan miejscowy i wyznaczył stronom termin na ustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego. Wskazane okresy nie podlegają zaś wliczeniu do biegu terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.).
Wobec powyższego Sąd uznał, że w analizowanym okresie organ nie był bezczynny jednak można mu postawić zarzut przewlekłości postępowania. Możliwe bowiem było podejmowanie czynności dowodowych w krótszych okresach.
Uwzględniając przedstawione wyżej wywody odnoszące się do wszystkich etapów postępowania stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej organ prowadził przez 19 lat. Analiza poszczególnych etapów postępowania wskazuje, że PINB dopuścił się w nim bezczynności. W pierwszym i drugim okresie stwierdzone zostały wieloletnie wręcz przekroczenia terminów załatwienia sprawy, czym organ naruszył art. 35 § 1-3 k.p.a. Jednocześnie nie informował stron o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy (naruszenie art. 36 § 1 k.p.a.). Zasadny jest także zarzut przewlekłości postępowania. Opis przebiegu postępowania uwzględniający poszczególne etapy wskazuje, że zabrakło w nim koncentracji działań, czynności podejmowane były w odstępach wieloletnich co w efekcie wymagało ich powtórzenia i prowadziło do pozorowania działań procesowych. Zaznaczyć także należy, że w toku tego postępowania występowały okresy w których nie można organowi skutecznie zarzucać zwłoki. W szczególności chodzi tu o okres - którego Sąd nie wlicza do okresu bezczynności i przewlekłości - od wydania decyzji z dnia 8 grudnia 2017 r. do dnia doręczenia decyzji kasacyjnej DWINB z dnia 30 marca 2022 r. wraz z aktami sprawy. Uwzględnienie tej okoliczności nie zwalnia jednak organu z zarzutu bezczynności i przewlekłości która wystąpiła na wcześniejszych etapach postępowania i została wcześniej szczegółowo omówiona. Z tego też względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu i przewlekłe je prowadził.
Biorąc pod uwagę całokształt powyższych ustaleń, uwzględniając także stopień skomplikowania sprawy oraz zakres stwierdzonego naruszenia prawa Sąd stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania i bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.
W ocenie Sądu co najmniej kilkunastokrotne – a już na pewno wieloletnie - przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle istotnym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania, powinno być też traktowane jako przekroczenie dające podstawę do stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., II OSK 2012/21, CBOSA).
Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności już tylko pobieżna analiza przebiegu i terminów podejmowania poszczególnych czynności w okresach od 2003 do 2017 r. wskazuje, że naruszono w oczywisty sposób art. 35 § 3 k.p.a. który przyjmuje maksymalny termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organ naruszył art. 12 oraz art. 35, art. 36 k.p.a. Zaistniała zwłoka nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na wieloletnie przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz brak należytej aktywności organu w gromadzeniu materiału dowodowego – w szczególności w dwóch pierwszych okresach procedowania sprawy (czyli od 2003 r. do 2005 i od 2005 do 2017 r.). PINB przez wiele lat zachowywał bierność i podejmował działania co parę lat, podczas gdy powinien w tym czasie podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób szybki, skonsolidowany i adekwatny do kolejnych powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zwłoka która wystąpiła w okresie od 2003 do 2017 r. została zawiniona przez organ, który nie dołożył należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a. w sytuacji gdy taka możliwość istniała.
Opisane zachowanie organu pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Procedowanie sprawy łącznie przez prawie piętnaście lat (nawet po odliczeniu okresów oczekiwania na przeprowadzenie wizji, uzupełnianie akt o wyrysy i wypisy z planu miejscowego oraz okresy postępowania przed organem II instancji), podważa nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a.
Opisana postawa organu nie daje się także pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które w okresie przed wniesieniem skargi nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.
Ocena powyższa dotyczy zarówno stanu bezczynności jak i przewlekłości, pomimo, że – jak wcześniej to sygnalizowano – w przypadku przewlekłości oceny stopnia naruszenia prawa Sąd dokonywać może dopiero od dnia 11 kwietnia 2011 r. tj. od dnia wejście w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Także bowiem w okresie od 2011 r. do 2017 r. zachowanie organu - opisanych wyżej względów - kwalifikować należy jako rażąco naruszające prawo.
Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności oraz, że przewlekłe prowadził postępowanie, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).
Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż – jak wcześniej sygnalizowano - na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r., Skoro przed rozpoznaniem skargi organ załatwił sprawę dobudowy do budynku mieszkalnego, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do załatwienia sprawy podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła bowiem przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia sprawy. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).
W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności i przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 2.500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki NSA z: 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17; 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19; 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1360/19; 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20; 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Skorzystanie z omawianej regulacji ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest bezbronny wobec bezczynności organu a sąd administracyjny dostrzega wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich doznaje on, na skutek zwłoki w załatwieniu i prowadzeniu jego sprawy oraz, że obejmuje skarżącego swoją ochroną (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, CBOSA). Zważywszy na powyższe okoliczności, Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej.
Zasądzając powyższą sumę Sąd miał również na uwadze funkcję dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy, powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcia skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej bezczynności i przewlekłości i postawy organu, który w pewnych okresach przez wiele lat nie zajmował się sprawą). Określając wysokość sumy niższą niż wnioskowana, Sąd miał także na względzie nie tylko fakt załatwienia sprawy ale także to, że okres zwłoki która wystąpiła od 2017r. do 1 kwietnia 2022 r. nie może obciążać organu oraz, że w ostatnim okresie PINB znaczenie zaktywizował działania. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organu administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).