II SAB/WR 86/23

II SAB/Wr 86/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Władysław Kulon /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J.P. na przewlekłość Burmistrza Miasta Jedlina Zdrój w przedmiocie nakazania wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
J. P. (zwany dalej: skarżącym) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta Jedlina-Zdrój postępowania w przedmiocie nakazu wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej.
Zarzucił naruszenie art. 35 § 1-3a, 36, 6, 8, 9, 12 k.p.a. i wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie terminu zakończenia postępowania.
Wyjaśnił, że w dniu 11 lutego 2022 r. Burmistrz Miasta Jedlina-Zdrój wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nakazania przyłączenia należącej do skarżącego nieruchomości w J., zlokalizowanej przy ul. [...], do sieci kanalizacji sanitarnej.
Do dnia sporządzenia skargi jest ono nadal prowadzone, a co istotne jest prowadzone nie od dnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowania, ale znacznie wcześniej, tj. od roku 2020.
Skarżący wyjaśnił, że podnosząc zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania wielokrotnie występował do Burmistrz Miasta Jedlina-Zdrój o zakończenie postępowania, m.in. pismami z dnia 4 września 2022 r., 3 października 2022r. czy 26 stycznia 2023 r. Nadto, w dniu 31 stycznia 2023 r. wystąpił z ponagleniem.
Skarżący wyjaśnił, że przez cały czas Burmistrz Miasta Jedlina-Zdrój nie powiadomił o przyczynach zwłoki, nie wskazał terminu załatwienia sprawy, nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Dopiero po wniesieniu ponaglenia organ przedłużył termin do końca marca 2023 r. uzasadniając to koniecznością przeprowadzenia dodatkowych dowodów. Zdaniem strony takie powiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy obejmuje okres powyżej dwóch miesięcy, wykraczający poza terminy określone art. 35 k.p.a., a zatem jest niezgodny z obowiązującymi regulacjami. Ponadto, uzasadnienie przedłużenia postępowania "koniecznością przeprowadzenia dodatkowych dowodów" jest nazbyt ogólnikowe, gdyż nie wyjaśnia jakie działania organ zamierza podjąć i w jakim celu, jakie okoliczności faktycznie legły u podstaw przedłużenia postępowania. Z takich przyczyn uzasadnienie przedłużenia postępowania ma charakter pozorny.
Skarżący zarzucił także zaniechanie pouczenia strony o prawie do wystąpienia z ponagleniem oraz wskazał, że w jego ocenie sprawa przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej chociaż nie jest skomplikowana, to organ prowadzi ją od 11 lutego 2022 r. (jeśli nie znacznie wcześniej) w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Podniósł przy tym, że przez cały czas Burmistrz Miasta Jedlina-Zdrój nęka skarżącego dziesiątkami różnych pism, w tym przymuszających pod groźbą kary, do określonych zachowań, jak np. udziału w czynnościach w miejscowości, w której skarżący nie zamieszkuje, do tego w godzinach pracy. Przez cały ten czas jak zauważył – jest w stanie niepewności prawnej. Z tych też przyczyn przekroczenie przez Burmistrza Miasta Jedlina-Zdrój ustawowych terminów załatwienia sprawy określonych art. 35 § 1 - 3a k.p.a. oraz ustawowych obowiązków określonych art. 36 k.p.a. jest znaczne i niezaprzeczalne.
Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przywołał poglądy judykatury.
W odpowiedzi na skargę Burmistrza Miasta Jedlina-Zdrój wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 27 października 2022 r. w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego wydał decyzję nakazującą skarżącemu, będącym właścicielem nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], wykonanie obowiązku, polegającego na przyłączeniu tej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, usytuowanej w drodze dz. nr [...] w J.
Organ wskazał, że przedłużające się postępowanie wynikało z zawiłości sprawy i niespójności złożonych przez skarżącego wyjaśnień, oświadczeń, dokumentów oraz licznych wniosków dowodowych i pism, do których organ musiał się w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego odnieść - a także z konieczności pozyskania informacji przedmiotowo istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - od podmiotów trzecich. Strona, składanymi w dniach od 4 marca 2022 do 24 października 2022 r. kolejnymi wnioskami w liczbie 12, przeciągała prowadzone postępowanie administracyjne. Wnioski te stanowiły m.in. wnioski dowodowe, o umorzenie postępowania, o wskazanie okoliczności prowadzenia przez organ dalszego postępowania administracyjnego oraz udzielenie informacji, o ujawnienie danych osobowych pracownika urzędu prowadzącego postępowanie, o przeprowadzenie kontroli zbiornika, o podanie regulacji prawnej prowadzonego postępowania, o udostępnienie informacji publicznej w sprawie przeprowadzonych przez organ kontroli zbiorników bezodpływowych, prowadzonych i zakończonych postępowań, o udostępnienie informacji publicznej w sprawie wszczętych postępowań dotyczących nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe oraz liczby zakończonych postępowań, o wyłączenie pracownika z prowadzonego postępowania administracyjnego.
Organ w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego musiał odnieść się do każdego z przesłanych pism. Aby rzetelnie i kompleksowo załatwić sprawę organ badał ją wnikliwie, co wymagało czasu.
Dalej Burmistrz wyjaśnił, że w dniu 28 listopada 2022 r. skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, które to decyzja z dnia 5 stycznia 2023 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Jedlina-Zdrój z 27 listopada 2022 r. w sprawie nakazania wykonania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 ze zm.) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja kasacyjna wpłynęła do organu I instancji w dniu 13 stycznia 2023 r., po czym Burmistrz podjął niezwłocznie kroki, aby wyjaśnić wątpliwości wskazane w decyzji Kolegium, tj.:
- w dniu 17 stycznia 2023 r. wystąpił do W. sp. z o.o. (dalej: W.) o sprawdzenie i ponowne potwierdzenie, czy istnieją realne warunki techniczne przełączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej;
- w dniu 25 stycznia 2023 r. organ wysłał zawiadomienie do W. wyznaczając na dzień 9 lutego 2023 r. termin przeprowadzenia wizji lokalnej przy udziale strony postępowania, w celu potwierdzenia możliwości wykonania przyłącza;
- w dniu 31 stycznia 2023 r. ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowych dowodów zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. przedłużył termin prowadzonego postępowania administracyjnego do końca marca 2023 r., powiadamiając o tym stronę postępowania;
- w dniu 31 stycznia 2023 r. wydał postanowienie w sprawie dopuszczenia dowodu z oględzin nieruchomości przy ul. [...] w J. znajdującej się na działce nr [...] oraz nieruchomości stanowiącej drogę publiczną (działka nr [...]), powiadamiając o tym stronę postępowania;
- w dniu 31 stycznia 2023 r. wezwał właściciela nieruchomości przy ul. [...] w J. do okazania przedmiotu oględzin w dniu 9 lutego2023 r.;
- w dniu 9 lutego 2023 r. przeprowadzono wizję lokalną;
- w dniu 21 lutego 2023 r. zawiadomiono skarżącego o stanie gotowości decyzyjnej.
Dalej organ wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, postanowieniem z dnia 7 lutego 2023 r. orzekło, że Burmistrz Miasta Jedlina-Zdrój nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (SKO 4131/6/2023), a w dniu 3 lutego 2023 r. Kolegium przesłało Burmistrzowi kolejne ponaglenie skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, zw. dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przy kontroli przez sąd przewlekłości postępowania ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).
W orzecznictwie przyjmuje się, iż z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16).
Nadto, w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16).
W ocenie Sądu, w realiach rozstrzyganej sprawy nie mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością oceniana na dzień wniesienia skargi. W tym kontekście należy zauważyć, że postępowanie w sprawie wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej zostało wszczęte z urzędu pismem z dnia 11 lutego 2022 r., zaś skarga została wywiedziona pismem z dnia 6 lutego 2023 r. W toku prowadzonego postępowania Burmistrz Miasta Jedlina-Zdrój podejmował czynności ukierunkowane nie tylko na zakończenie postępowania przez wydanie decyzji, ale również udzielał odpowiedzi na liczne pisma i wnioski przedkładane przez skarżącego. Łącznie przez okres 8 miesięcy skarżący wystosował do organu 12 pism, kolejno z dnia: 4 marca 2022 r., 4 kwietnia 2022 r., 29 maja 2022 r., 20 czerwca 2022 r., 19 lipca 2022 r., 20 lipca 2022 r., 23 sierpnia 2022 r., 4 września 2022 r., 3 października 2022 r., 18 października 2022 r., 23 października 2022 r., 24 października 2022 r. Każdorazowo wymagało to zapoznania się z ich treścią w kontekście zasadności przedstawianych tam stanowisk oraz składanych wniosków, a te były różnorodne. Skarżący występował bowiem kilkukrotnie z wnioskami dowodowymi, wnioskami o umorzenie postępowania, o wskazanie podstaw prawnych prowadzonego postępowania, o udzielenie informacji, o ujawnienie danych osobowych pracownika urzędu prowadzącego postępowanie, o przeprowadzenie kontroli zbiornika, o udostępnienie informacji publicznej, o wyłączenie pracownika z prowadzonego postępowania administracyjnego. Z przedłożonych akt wynika, iż organ w badanym okresie zarzucanej przewlekłości wydał 13 samych postanowień w przedmiocie dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia dowodów w sprawie. Jednocześnie oprócz wezwań skierował do skarżącego 7 pisma procesowych w odpowiedzi na składane przez niego pisma procesowe. Tym samym w ocenie Sądu, czynny udział skarżącego w postępowaniu, przejawiający się występowaniem z wielością pism i wniosków, w sposób istotny przyczynił się do wydłużenia niniejszego postępowania. Trzeba przy tym zauważyć, że oczywiście strona ma prawo do przedkładania pism procesowych zawierających jej stanowisko w sprawie czy przedstawiających okoliczności faktyczne sprawy, jak również jest uprawniona do występowania z określonymi wnioskami procesowymi, ale jednocześnie musi być świadoma tego, że obowiązkiem organu w ramach rzetelnej procedury jest rozpatrzenie każdego jej wystąpienia, co siłą rzeczy wydłuża tok postępowania. W tych okolicznościach nie można więc organowi stawiać zarzutu opieszałości w prowadzonym postępowaniu.
W realiach badanej sprawy, znaczna, aczkolwiek w pełni dozwolona i akceptowalna z punktu widzenia konieczności obrony swych praw aktywność strony siłą jednak rzeczy miała wpływ na podejmowany przez organ tok czynności procesowych i terminowość rozpoznania niniejszej sprawy. Złożenie bowiem każdego pisma procesowego przez stronę obligowało organ do zapoznania się z jego treścią i przeanalizowania go w kontekście podejmowanych działań w sprawie. Zauważalnym i bezspornym pozostaje zaś fakt systematycznego udzielania przez organ stronie informacji w odpowiedzi na jej wystąpienia.
Rozpoznając niniejsza sprawę i nie podzielając twierdzeń co do przewlekłego prowadzenia postępowania, tut. Sąd miał również na względzie to, że czynności w sprawie nie były podejmowane w dużych odstępstwach czasowych. Oceniając całokształt czynności podejmowanych przez Burmistrza w postępowaniu Sąd stwierdził, że w żadnym okresie organ nie podejmował też czynności zbędnych czy pozornych. Za takie bez wątpienia nie można uznać przeprowadzonych oględzin, wystąpień do W. sp. z o.o. o udzielnie informacji czy zostały wydane warunki techniczne przyłączenia do kanalizacji lub czy nieruchomość jest podłączona do kanalizacji sanitarnej, wystąpienie o przesłanie protokołu kontroli zbiornika bezodpływowego na nieczystości przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim, zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Czynności te wprost zmierzały do załatwienia sprawy, które ostatecznie znalazły odzwierciedlenie w wydanej przez Burmistrza Miasta Jedlina-Zdrój w dniu 27 października 2022 r. decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne.
W tych okolicznościach nie sposób uznać, że w podejmowanych przez organ czynnościach nie ma racjonalnego uzasadnienia a ich charakter nie wynika z istoty sprawy czy mają pozorny charakter. Przy czym zestawienie dat podejmowanych czynności przez organ, nie wykazuje jak podnosi skarżący na opieszałości w ich podejmowaniu.
Dalej należy zauważyć, że od decyzji Burmistrza skarżący złożył odwołanie, wyniku rozpoznania, którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Akta zostały Burmistrzowi zwrócone 13 stycznia 2023 r., po czym skarżący pismem z dnia 6 lutego 2023 r. wystąpił ze skargę. Wobec konieczności rozpatrzenia odwołania czas od końca października 2022 r. do 13 stycznia 2023 r. nie podlega ocenie w kontekście zarzucanej Burmistrzowi przewlekłości. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że organy administracyjne podejmują swoje rozstrzygnięcia w oparciu o akta sprawy. Tym samym do chwili zwrotu akt z organu odwoławczego organ I instancji praktycznie nie może procedować w sprawie. Nie można więc czynić zarzutu organowi, że pozostawał w zwłoce, jeżeli nie miał możliwość do wydania stosownych rozstrzygnięć bez akt sprawy. Ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji mogło bowiem nastąpić dopiero po zwróceniu akt z organu odwoławczego. W realiach badanej sprawy organ niezwłocznie po zwrocie akt z Kolegium, tj. w dniu 17 stycznia 2023 r. wystąpił do W. sp. z o.o. o sprawdzenie i ponowne potwierdzenie, czy istnieją realne warunki techniczne przełączenia przedmiotowej nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, a w dniu 25 stycznia 2023 r. wysłał zawiadomienie do tegoż podmiotu wyznaczając na dzień 9 lutego 2023 r. termin przeprowadzenia wizji lokalnej przy udziale strony postępowania, w celu potwierdzenia możliwości wykonania przyłącza. Nadto, w dniu dnia 31 stycznia 2023 r. przedłużył termin prowadzonego postępowania administracyjnego do końca marca 2023 r., wydał postanowienie w sprawie dopuszczenia dowodu z oględzin oraz wezwał właściciela nieruchomości przy ul. [...] w J. do okazania przedmiotu oględzin w dniu 9 lutego 2023 r.
Mając zatem na uwadze przywołane okoliczności Sąd uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż Burmistrz Miasta Jedlina-Zdrój prowadził postępowanie przewlekle.
W tych okolicznościach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w całości, uznając ją za nieuzasadnioną.