II SAB/WR 765/24

II SAB/Wr 765/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35 par. 1, 2, 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Gmina W. (dalej jako "skarżąca") skargą złożoną dnia 12 maja 2023 r. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako "wojewoda") bezczynność w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę W., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] i nr [...], AM [...], obręb S. (według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła część działki nr [...]).
W skardze wskazano, że pismem z dnia 26 września 2017 r. skarżąca poinformowała wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej jako: PWUS, ustawa komunalizacyjna. Wojewoda pismem z dnia 8 maja 2019 r. bezskutecznie zwrócił się do Dyrektora O. S.A. o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P. , ze szczególnym uwzględnieniem decyzji administracyjnych i protokołów zdawczo-odbiorczych przekazania nieruchomości. W ocenienie skarżącej, opisana wyżej czynność Wojewody stanowi wyraz pierwszej czynności podjętej przez organ w sprawie potwierdzenia nabycia własności ww. nieruchomości przez Gminę W., a dzień 8 maja 2019 r. stanowi datę wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego.
Powołując się na treść art. 35 § 3 k.p.a. autor skargi wskazał, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy Gmina liczyła się z faktem, że zakończenie postępowania będzie musiało zostać poprzedzone zgromadzeniem odpowiedniego materiału dowodowego, co wpłynąć może na jego przedłużenie. W takim przypadku, stosownie do art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Wojewoda powinien zawiadomić strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązku tego jednak nie dopełnił. Dlatego należało uznać, że Wojewoda dopuścił się w sprawie bezczynności.
Niezależnie od powyższego autor skargi wskazał, że w toku prowadzonego postępowania organ nie wykazał żadnej aktywności ponad wskazane wystąpienie do Dyrektora O. S.A. Wojewoda nie poinformował też o ewentualnym udzieleniu przez P.(1) odpowiedzi na pismo wzywające do przedłożenia żądanej dokumentacji. Nie podjął również jakichkolwiek dalszych działań zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego. Skarżąca zauważyła przy tym, że kwestia wykazania za pomocą odpowiednich dokumentów faktu przekazania nieruchomości w zarząd lub użytkowania przedsiębiorstwa państwowego P. ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji wskazanych gruntów. Tylko bowiem w sytuacji gdy przysługujący P.(1) tytuł prawny do nieruchomości może zostać potwierdzony w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uznać można, że grunt ten nie należał do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a co za tym idzie nie podlega komunalizacji. Tym bardziej niezrozumiała jest dla strony skarżącej bierność organu w tym zakresie, którą z całą pewnością trzeba ocenić jako wypełniającą znamiona rażącego naruszenia prawa. Ponadto działanie Wojewody ocenić należy jako rażąco naruszające prawo również z tego powodu, że pozostaje w oczywistej sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. W ocenie Gminy jest niedopuszczalnym fakt, że postępowanie zmierzające do potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości trwa już prawie cztery lata. W tym czasie Wojewoda wydaje się nie dostrzegać, że aktualnie zebrany materiał dowodowy wskazuje na konieczność wydania decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 27.05.1990r., przez Gminę, własności nieruchomości. Długi czas oczekiwania na dostarczenie przez P.(1) S.A. dokumentacji potwierdzającej przysługujący jej tytuł prawny do nieruchomości z całą pewnością uprawnia organ do przyjęcia za udowodnione, że podmiot ten nie dysponuje takim dokumentem.
Dalej skarżąca, powołując się na ciążący na organach administracji obowiązek dążenia do eliminowania przypadków niepewności co do prawa, wskazała, że w sytuacji gdy zwłoka w wydaniu decyzji byłaby szkodliwa dla interesu publicznego prawo materialne wręcz nakłada obowiązek wydania decyzji z urzędu, bez oczekiwania na wniosek stron. Nawet zatem w przypadku gdy wymagany byłby wniosek strony ustawodawca z uwagi na konieczność ochrony interesu publicznego pozwolił na wszczęcie postępowania z urzędu celem uregulowania stanu prawnego w możliwie najkrótszym czasie. Podkreślić zatem należy, że w sytuacjach, w których ustawodawca z uwagi na interes publiczny dostrzega koniczność sprawnego działania organów państwowych, wyposaża je w możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. Zdaniem strony skarżącej, działanie Wojewody w niniejszym postępowaniu zdecydowanie przeczy tej zasadzie.
Z tych powodów pismem z dnia 25 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie, jednak Minister Spraw Wewnętrznych nie przychylił się do stanowiska skarżącej uznając je za nieuzasadnione. Ze stanowiskiem tego organu Gmina W. także się nie zgadza.
Mając na względzie wskazane wyżej argumenty w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do 2 miesięcy oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że postępowanie komunalizacyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, co wyklucza możliwość skutecznego zarzucenia organowi administracji bezczynności. Pismo skarżącej z 26 września 2017 r. nie mogło być więc potraktowane jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogło takiego postępowania uruchomić. Skutku wszczęcia postępowania nie można też wiązać z pismem wojewody z dnia 8 maja 2019 r. skierowanym do Dyrektora O. S.A. Celem tego wystąpienia było zebranie odpowiednich danych, w oparciu o które wojewoda mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Biorąc pod uwagę jego treść, zdaniem organu, nie można uznać, że stanowiło ono wyraz pierwszej czynności podjętej w sprawie komunalizacji przedmiotowych działek, a co za tym idzie było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie. Finalnie wojewoda zaznaczył, że przekazane przez skarżącą dokumenty (zaświadczenia, wypis z ewidencji gruntów, dokumentacja podziałowa), dotyczą co prawda spornej nieruchomości, jednakże w oparciu o ten materiał dowodowy nie można stwierdzić, że wojewoda dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym do wszczęcia postępowania i załatwienia sprawy. Dokumentacja ta w żaden sposób nie odnosi się do decydującej kwestii, czy P.(1) dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości. Z wystąpienia skarżącej z dnia 26 września 2017 r. nie wynika nawet, czy skarżąca przeprowadziła jakiekolwiek ustalenia i działania w tej sprawie (przykładowo, podejmując stosowną kwerendę w swoich zasobach archiwalnych). W konsekwencji dokumentację należy uznać za niekompletną i niedającą podstaw do podjęcia działań jakie przypisuje wojewodzie skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wniesionej skargi wyrokiem z dnia 17 października 2023 r. (sygn. akt II SAB/Wr 224/23) oddalił skargę w całości, wskazując w uzasadnieniu, że skarga na bezczynność mogłaby odnieść oczekiwany skutek jedynie w sytuacji uprzedniego wszczęcia przez wojewodę postępowania komunalizacyjnego uregulowanego w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Jak wskazał dalej WSA, pismo skarżącej z dnia 26 września 2017 r. informujące o konieczności wydania decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej działki nie mogło rodzić skutku w postaci wszczęcia postępowania komunalizacyjnego na wniosek strony. W okresie tym postępowanie komunalizacyjne mogło być prowadzone wyłącznie z urzędu, co wykluczało możliwość jego uruchomiania z inicjatywy strony. Przepis art. 17a ust. 1 PWUS, na który powołano się w skardze, stanowi, że gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. (art. 17a ust. 2 PWUS.). Co istotne, obowiązujący do 17 kwietnia 2020 r. ust. 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna "z urzędu" postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Zakres zastosowania art. 17a PWUS obejmował swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27 maja 1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 PWUS, stały się z mocy prawa własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które, w ich ocenie, spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege. Złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym, a więc decyzji potwierdzającej w sposób prawnie wiążący fakt uzyskania przez gminę prawa własności. Spisy te podlegały weryfikacji w trakcie postępowania wyjaśniającego i w przypadku niespełnienia przesłanek komunalizacji z mocy prawa, określona nieruchomość nie znalazła się w wykazie zawartym w decyzji. Konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 PWUS, było przejście inicjatywy wydania decyzji komunalizacyjnej w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 31 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą.
Wobec tak ukształtowanego stanu prawnego, Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie mogło zostać wszczęte z inicjatywy skarżącej Gminy, bez dokonania określonych prawem czynności przez Wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła Gmina dysponująca interesem prawnym. Zatem w dniu wpływu do Wojewody pisma strony skarżącej z dnia 26 września 2017 r. nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie komunalizacji. Skutku wszczęcia postępowania administracyjnego nie rodziła też okoliczność otrzymania przez Gminę do wiadomości pisma Wojewody z dnia 8 maja 2019 r. adresowanego do P.(1) S.A., które stanowiło jedynie korespondencję, niewątpliwie związaną z przedmiotem oczekiwanego przez stronę skarżącą postępowania, ale nie świadczącą o dokonaniu czynności procesowej przewidzianej przepisami k.p.a. w konkretnej sprawie. Miało bowiem ono charakter ogólny, dotyczyło kilkuset nieruchomości (dokładnie 274), których komunalizacją zainteresowana jest strona skarżąca, tak więc nie można z takim pismem wiązać skutku w postaci wszczęcia z urzędu postępowania w konkretnej sprawie. Zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. W przypadku braku wystosowania do strony takiego sformalizowanego zawiadomienia przyjmuje się w orzecznictwie, że za dzień wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć datę pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (wyroki NSA z dnia: 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA1364/97; 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 321/09). Tymczasem, jak wyżej wyjaśniono, powołane przez Gminę pismo z dnia 8 maja 2019 r. zawiera jedynie ogólne informacje dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P.(1) S.A., w związku z licznymi wystąpieniami strony skarżącej sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, zdaniem Sądu, że Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji konkretnej nieruchomości. Wyraźnie natomiast zaznaczono w jego treści, że "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które można byłoby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Z całą pewnością nie stanowiło ono pierwszej czynności procesowej podjętej przez Wojewodę w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie wszczynało z urzędu tego rodzaju postępowania. Przeciwny wniosek pozbawiałby wojewodę możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.
W związku z powyższym Sąd Wojewódzki stwierdził, że postępowanie administracyjne w przedmiocie komunalizacji nie zostało wszczęte. Jedynie wtedy, gdy żądanie wszczęcia dotyczy postępowania wszczynanego na wniosek, możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia, co wynika z art. 61a § 1 K.p.a. Skoro więc nie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, jak również nie było obowiązku wydania postanowienia odmawiającego jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., zarzucany w skardze stan bezczynności nie wystąpił.
Skargę kasacyjną od podjętego wyroku wniosła Gmina W. , po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2024 r. (sygn. akt I OSK 497/24) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądził od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 560 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia – jak stwierdził NSA – jest to, czy doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu. Powołując dalej przepisy art. 61 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszących się do wszczęcia postępowania administracyjnego, NSA wskazał, że pismo Wojewody z dnia 8 maja 2019 r. zostało skierowane na zewnątrz aparatu administracji, do wiadomości potencjalnych stron postępowania komunalizacyjnego (Gminy W. i P.(1) S.A.) z zaznaczeniem, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia będzie mieć kwestia udokumentowania tytułu prawnego P.(1) do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Ewidentnie zatem pismo to zmierzało do zebrania materiału dowodowego w sprawie, której przedmiot organ sprecyzował, odwołując się do wystąpień Gminy o wszczęcie z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P.(1) S.A. Pismo określało więc przedmiot postępowania, jego strony, było skierowane do podmiotu zewnętrznego i bez wątpienia należy uznać je za pierwszą czynność w sprawie komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P.(1) S.A. Błędne jest przy tym przekonanie organu i Sądu I instancji, chociaż nie wyrażone wprost, jakoby organ wszczynał postępowanie jurysdykcyjne z urzędu dopiero wówczas, gdy zgromadzi niezbędny materiał dowodowy i nabędzie przekonanie co do kierunku rozstrzygnięcia. Jak wyżej podkreślono, w przypadku gdy przedmiot postępowania utraci swój byt w toku postępowania, powinno ono – co do zasady na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. – ulec umorzeniu. Skoro tak, data doręczenia pisma z dnia 8 maja 2019 r. stronom jest datą wszczęcia "z urzędu" postępowania komunalizacyjnego. Rację ma bowiem skarżąca kasacyjnie Gmina, że w przeciwnym wypadku (bez uznania tego pisma za czynność w sprawie w ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym) Wojewoda nie miałby podstawy prawnej do żądania informacji od Dyrektora O. S.A. i informowania o tym stron postępowania.
Za zasadne NSA uznał zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., gdyż WSA niewłaściwie ocenił treść i znaczenie procesowe pisma z dnia 8 maja 2019 r., które stanowiło czynność zmierzającą do zebrania materiału dowodowego w sprawie, o czym strony postępowania zostały poinformowane, co mogło prowadzić także do naruszenia zasady zaufania do działania organu administracji publicznej. Ponieważ Sąd I instancji błędnie ocenił, że nie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego "z urzędu", to nie oceniał sprawy na gruncie art. 149 p.p.s.a., co czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, opartych na drugiej podstawie kasacyjnej, a także powoduje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z oceną prawną jak wyżej.
Po powrocie akt do Sądu Wojewódzkiego sprawa została zarejestrowana pod nową sygnaturą II SAB/Wr 765/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej także jako p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Według art. 37§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., bezczynność następuje wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36§1. W sprawie mamy do czynienia z ponownym rozpoznaniem skargi przez Sąd Wojewódzki, co jest to rezultatem uchylenia poprzednio wydanego wyroku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 224/23) przez Sąd Naczelny (wyrok z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 497/24). W konsekwencji, na zasadzie art. 190 p.p.s.a. Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem ponownie rozpatrywanej skargi jest bezczynność zarzucana Wojewodzie Dolnośląskiemu przez Gminę W. w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę W., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej we W.
Skoro Sąd Naczelny orzekł, że przywołane wyżej pismo Wojewody Dolnośląskiego z 8 maja 2019 r., (w którym organ zwrócił się do Dyrektora O. S.A. we W. o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P. , ze szczególnym uwzględnieniem decyzji administracyjnych i protokołów zdawczo-odbiorczych przekazania nieruchomości), w dniu jego doręczenia, spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego, to Sąd Wojewódzki ma obowiązek przyjąć, że od tej daty rozpoczyna się bieg terminów wskazujących wojewodzie kiedy sprawa powinna być załatwiona. Tym samym pismo wojewody oznaczone datą 8 maja 2019 r. należy traktować jako powodujące wszczęcie postępowania administracyjnego. Tylko na marginesie można zaznaczyć, że zgodził się z taką ewentualnością Sąd Wojewódzki w uchylonym wyroku zaznaczając: "skarga na bezczynność mogłaby odnieść oczekiwany skutek jedynie w sytuacji uprzedniego wszczęcia przez Wojewodę postępowania komunalizacyjnego uregulowanego w art. 5 ust. 1 PWUS".
Przepisy szczególne, zwłaszcza powołana wcześniej ustawa komunalizacyjna, nie wskazują terminu załatwienia sprawy, a więc należy zastosować ogólną regulację wynikającą z Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 35 k.p.a. wynika, że: 1) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§1), 2) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§2), 3) załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§3).
Z oczywistych powodów, uzasadnionych zaprezentowaną wyżej chronologią i przebiegiem sprawy, należy przyjąć, że wojewoda nie załatwił sprawy w terminach ustawowych. Trzeba więc podzielić zarzut skarżącej, że wojewoda był bezczynny, o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu bezczynności tej nie można jednak kwalifikować jako rażącej. "Rażąca" to rzucająca się w oczy, jaskrawa, wyraźna, oczywista, niewątpliwa, bezsporna, bardzo duża (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa 2003, t. 3). Analogicznie ocenia przymiotnik "rażący" judykatura wskazując ewidentność, drastyczność, bezdyskusyjność naruszenia obowiązku prawnego, a ponadto akcentując, że samo przekroczenie terminów nie oznacza przypisania znamienia "rażącego", i trzeba badać to indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy (zob. wyroki NSA z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2008/23, z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 659/23). W rezultacie Sąd przyjął, że znamię "rażący" trzeba postrzegać w aspekcie związanym z jasnością, bezspornością, brakiem wątpliwości co do konieczności załatwienia sprawy administracyjnej w prawem przewidzianej formie. Organ jest bezczynny rażąco, gdy nie załatwia w terminie sprawy co do której nie ma wątpliwości, że powinna być w określony sposób załatwiona, gdy jego opieszałość jest oczywista, w ogóle nieusprawiedliwiona, na przykład rodzącymi wątpliwości interpretacyjne kwestiami prawnymi. W realiach sprawy zwłoka wojewody była wywołana interpretacyjnymi wątpliwościami prawnymi, ujawnił się problem wykładni, co doczekało się wyjaśnienia dopiero na szczeblu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych powodów Sąd Wojewódzki w niniejszym składzie nie ocenił bezczynności wojewody jako rażącej, mając w szczególności świadomość rozbieżności interpretacyjnych rozwianych orzeczeniem NSA. Stąd orzeczono jak w pkt. 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Zważywszy, że sprawa nie została dotychczas załatwiona w prawem przewidzianej formie, Sąd w pkt. 3 sentencji zobowiązuje – zgodnie z dyspozycją przepisu art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – wojewodę do jej załatwienia w terminie ustawowym, związanym ze sprawami szczególnie skomplikowanymi. Sąd wskazuje termin 60 dni, mając na uwadze złożony charakter sprawy oraz wniosek skargi, gdzie sformułowano maksymalnie dwumiesięczny termin, w którym wojewoda powinien załatwić sprawę.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 100 zł) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.; 480 zł). Stąd orzeczono jak w pkt. 4 sentencji wyroku.