II SAB/WR 701/24

II SAB/Wr 701/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 190, 145, 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skargą złożoną 7 kwietnia 2023 r. Gmina W. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i nr [...], AM [...], obręb B. (według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła działkę nr [...], AM [...], obręb B.).
W skardze wskazano, że pismem z dnia 16 października 2017 r. strona skarżąca poinformowała Wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej jako "u.wpr.sam.teryt."). Organ pismem z dnia 8 maja 2019 r. bezskutecznie zwrócił się do Dyrektora O. S.A. o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P., ze szczególnym uwzględnieniem decyzji administracyjnych i protokołów zdawczo-odbiorczych przekazania nieruchomości. W ocenie Gminy, opisana wyżej czynność organu stanowi wyraz pierwszej czynności podjętej w sprawie, a dzień 8 maja 2019 r. stanowi datę wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego. Powołując się zaś na treść art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a."), strona wskazała, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy Gmina liczyła się z faktem, że zakończenie postępowania będzie musiało zostać poprzedzone zgromadzeniem odpowiedniego materiału dowodowego, co wpłynąć może na jego przedłużenie. W takim przypadku, stosownie do art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., organ powinien zawiadomić strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązku tego jednak nie dopełnił. Dlatego należało uznać, że Wojewoda dopuścił się w sprawie bezczynności.
Niezależnie od powyższego Gmina wskazała, że w toku prowadzonego postępowania organ nie wykazał żadnej aktywności ponad wskazane wystąpienie do P.(1) S.A., nie poinformował też o ewentualnym udzieleniu przez P.(1) S.A. odpowiedzi na pismo wzywające do przedłożenia żądanej dokumentacji. Nie podjęto również jakichkolwiek dalszych działań zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego. Strona skarżąca zauważyła przy tym, że kwestia wykazania za pomocą odpowiednich dokumentów faktu przekazania nieruchomości w zarząd lub użytkowania przedsiębiorstwa państwowego P. ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji wskazanych gruntów. Tylko bowiem w sytuacji, gdy przysługujący P.(1) tytuł prawny do nieruchomości może zostać potwierdzony w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej "u.gosp.grunt."), uznać można, że grunt ten nie należał do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a co za tym idzie – nie podlega komunalizacji. Tym bardziej niezrozumiała jest dla strony skarżącej bierność organu w tym zakresie, którą trzeba ocenić jako wypełniającą znamiona rażącego naruszenia prawa. Ponadto, działanie Wojewody ocenić należy jako rażące również z tego powodu, że pozostaje w oczywistej sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. W ocenie Gminy jest niedopuszczalnym fakt, że postępowanie zmierzające do potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości trwa już prawie cztery lata. Długi czas oczekiwania na dostarczenie przez P.(1) S.A. dokumentacji potwierdzającej przysługujący jej tytuł prawny do nieruchomości z całą pewnością uprawnia organ do przyjęcia za udowodnione, że podmiot ten nie dysponuje takim dokumentem. Z tych względów pismem z dnia 2 lutego 2023 r. Gmina wniosła ponaglenie, jednak Minister Spraw Wewnętrznych nie przychylił się do stanowiska strony skarżące, uznając "zażalenie" za nieuzasadnione.
Mając powyższe na względzie, Gmina wniosła o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie terminu załatwienia sprawy do 2 miesięcy oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, zaznaczając przy tym, że postępowanie komunalizacyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, co wyklucza możliwość skutecznego zarzucenia organowi bezczynności. Pismo strony skarżącej z dnia 16 października 2017 r. nie mogło być więc potraktowane jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogło takiego postępowania uruchomić. Skutku wszczęcia postępowania nie można też wiązać z pismem Wojewody z dnia 8 maja 2019 r. skierowanym do P.(1) S.A. Celem tego wystąpienia było zebranie odpowiednich danych, w oparciu o które organ mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Biorąc pod uwagę jego treść – zdaniem organu – nie można uznać, że stanowiło ono wyraz pierwszej czynności podjętej w sprawie komunalizacji przedmiotowych działek, a co za tym idzie – było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie. Ponadto, przekazane przez stronę skarżącą dokumenty (zaświadczenia, wypis z ewidencji gruntów, dokumentacja podziałowa) dotyczą co prawda spornej nieruchomości, jednakże w oparciu o ten materiał dowodowy nie można stwierdzić, że organ dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym do wszczęcia postępowania i załatwienia sprawy. Dokumentacja ta w żaden sposób nie odnosi się do decydującej kwestii, czy P.(1) dysponował tytułem prawnym do nieruchomości. Z wystąpienia strony skarżącej z dnia 16 października 2017 r. nie wynika nawet, czy Gmina przeprowadziła jakiekolwiek ustalenia i działania w tej sprawie. Dokumentację należy więc uznać – zdaniem organu – za niekompletną i niedającą podstaw do podjęcia działań, jakie przypisuje Wojewodzie strona skarżąca.
Po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wniesionej skargi wyrokiem z dnia 10 października 2023 r. (II SAB/Wr 190/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości, wskazując w uzasadnieniu, że skarga na bezczynność mogłaby odnieść oczekiwany skutek jedynie w sytuacji uprzedniego wszczęcia przez Wojewodę postępowania komunalizacyjnego uregulowanego w art. 5 ust. 1 u.wpr.sam.teryt. Skutku w postaci wszczęcia postępowania komunalizacyjnego na wniosek strony nie mogło rodzić natomiast pismo strony skarżącej z dnia 16 października 2017 r. informujące o konieczności wydania decyzji komunalizacyjnej. W tym okresie postępowanie komunalizacyjne mogło być prowadzone wyłącznie z urzędu, co wykluczało możliwość jego uruchomiania z inicjatywy strony. Zatem w dniu wpływu do Wojewody pisma z dnia 16 października 2017 r. nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie komunalizacji. Skutku wszczęcia tego postępowania nie rodziła też okoliczność otrzymania przez Gminę do wiadomości pisma Wojewody z dnia 8 maja 2019 r. adresowanego do P.(1) S.A., które stanowiło jedynie korespondencję, niewątpliwie związaną z przedmiotem oczekiwanego przez stronę skarżącą postępowania, ale nie świadczącą o dokonaniu czynności procesowej przewidzianej przepisami K.p.a. w konkretnej sprawie. Miało bowiem ono charakter ogólny, dotyczyło kilkuset nieruchomości (dokładnie 274), których komunalizacją zainteresowana jest strona skarżąca. Pismo to zawiera jedynie ogólne informacje dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P.(1) S.A., w związku z licznymi wystąpieniami strony skarżącej sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, zdaniem Sądu, że Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji konkretnej nieruchomości. Wyraźnie natomiast zaznaczono w jego treści, że "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które można byłoby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Z całą pewnością nie stanowiło ono pierwszej czynności procesowej podjętej przez Wojewodę w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie wszczynało z urzędu tego rodzaju postępowania.
Skargę kasacyjną od podjętego wyroku wniosła Gmina W., po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2024 r. (I OSK 495/24) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądził od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 560 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia – jak stwierdził NSA – jest to, czy doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu. Pismo Wojewody z dnia 8 maja 2019 r. zostało skierowane na zewnątrz aparatu administracji, do wiadomości potencjalnych stron postępowania komunalizacyjnego (Gminy W. i P.(1) S.A.) z zaznaczeniem, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia będzie mieć kwestia udokumentowania tytułu prawnego P.(1) do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Ewidentnie zatem pismo to zmierzało do zebrania materiału dowodowego w sprawie, której przedmiot organ sprecyzował, odwołując się do wystąpień Gminy o wszczęcie z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P.(1) S.A. Pismo określało więc przedmiot postępowania, jego strony, było skierowane do podmiotu zewnętrznego i bez wątpienia należy uznać je za pierwszą czynność w sprawie. Błędne jest przy tym przekonanie organu i Sądu pierwszej instancji, chociaż nie wyrażone wprost, jakoby organ wszczynał postępowanie jurysdykcyjne z urzędu dopiero wówczas, gdy zgromadzi niezbędny materiał dowodowy i nabędzie przekonanie co do kierunku rozstrzygnięcia. W przypadku gdy przedmiot postępowania utraci swój byt w toku postępowania, powinno ono – co do zasady na podstawie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. – ulec umorzeniu. Skoro tak, data doręczenia pisma z dnia 8 maja 2019 r. stronom jest datą wszczęcia "z urzędu" postępowania komunalizacyjnego. Rację ma bowiem skarżąca kasacyjnie Gmina, że w przeciwnym wypadku Wojewoda nie miałby podstawy prawnej do żądania informacji od P.(1) S.A. i informowania o tym stron postępowania. Zdaniem NSA, WSA niewłaściwie ocenił treść i znaczenie procesowe pisma z dnia 8 maja 2019 r., które stanowiło czynność zmierzającą do zebrania materiału dowodowego w sprawie, o czym strony postępowania zostały poinformowane.
Po powrocie akt do tut. Sądu sprawa została zarejestrowana pod nową sygnaturą II SAB/Wr 701/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem ze względu na wskazany wyżej przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).
Istotny w sprawie jest również fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził wyrokiem z dnia 26 czerwca 2024 r. (I OSK 495/24) o tym, że data doręczenia pisma z dnia 8 maja 2019 r. stronom jest datą wszczęcia "z urzędu" postępowania komunalizacyjnego. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd też obecnie procedując, Sąd jest uprawniony do oceny działalności Wojewody w zakresie wskazanym przepisami art. 149 P.p.s.a. I tak, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej ponownie sprawy, należało stwierdzić, że postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte – zgodnie z wytycznymi NSA – z dniem doręczenia stronom pisma z dnia 8 maja 2019 r. Od tego dnia do dnia 3 października 2024 r. upłynęło ponad 4 lata. W tym czasie organ nie wykonał żadnej czynności. Należy jednak uwzględnić fakt, że dopiero z wyroku kasacyjnego z dnia 26 czerwca 2024 r. organ powziął wiedzę, że należało przyjąć, iż postępowanie zostało wszczęte w maju 2019 r. Istotne jest bowiem, że tutejszy Sąd na kanwie analogicznych spraw podejmował wyroki z dnia 8 sierpnia 2023 r. (II SAB/Wr 188/23 i II SAB/Wr 202/23); 24 sierpnia 2023 r. (II SAB/Wr 171/23); 14 września 2023 r. (II SAB/Wr 189/23); 29 sierpnia 2023 r. (II SAB/Wr 207/23) o oddaleniu skarg w całości, zaś NSA oddalał skargi kasacyjne wniesione przez Gminę. W swoich wyrokach Sąd drugiej instancji stwierdzał, że gminy miały obowiązek przekazania do dnia 31 grudnia 2005 r. spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości podlegających komunalizacji. Po tym terminie gminy traciły prawo inicjowania postępowania komunalizacyjnego, które podlegało wszczęciu przez właściwego wojewodę wyłącznie z urzędu. Zdaniem NSA, oznaczało to, że postępowania w ww. sprawach nie zostały wszczęte na wniosek Gminy, którym poinformowała Wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 u.wpr.sam.teryt. Wniosek ten mógł jednak zostać uznany za informację prowadzącą do wszczęcia postępowania z urzędu. Jak dalej zauważał NSA, "zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych K.p.a. co do zasady nie przewiduje obowiązku wydania odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania. Przyjmuje się zatem, że za wszczęcie postępowania należy uznać pierwszą dokonaną przez organ administracji czynność faktyczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2534/18). Istotne jednakże jest, że czynność taka powinna prowadzić do uzyskania przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, co umożliwia jej podjęcie stosownych działań w sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2601/12). Z powyższego wynika, że podjęcie czynności przez organ będzie uznawane za wszczęcie postępowania w sprawie, o ile czynność taka związana jest z określoną indywidualną sprawą administracyjną bądź prowadzi do jej wyodrębnienia. Podkreślenia także wymaga, że w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu ustalenie okoliczności czy w określonym przypadku organ może wszcząć z urzędu postępowanie pozostawione jest decyzji organy, który samodzielnie ocenia istnienie przesłanek wszczęcia tego postępowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1820/21, czy z 7 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2003/21)". W ocenie NSA oznacza to, "że czynności podejmowane w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki wszczęcia postępowania z urzędu, same z siebie nie wszczynają takiego postępowania. W świetle powyższych wywodów [...] nie można zatem uznać, że skierowanie przez Wojewodę pisma do Dyrektora O. S.A. zwierającego żądanie przekazania dokumentów potwierdzających, że 274 nieruchomości wskazane załączniku do tego pisma zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P., wszczynało postępowanie komunalizacyjne w odniesieniu do każdej z tych nieruchomości. [...]. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazać należy, że do ich naruszenia mogłoby dojść wyłącznie w sytuacji, w której doszłoby do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego w stosunku do spornej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 770/19). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego, które nie znajdowały w niej zastosowania."
Co również ważne, przepisy szczególne, zwłaszcza powołana wyżej u.wpr.sam.teryt., nie wskazują terminu załatwienia sprawy, której przedmiotem jest stwierdzenie nabycia nieruchomości z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 u.wpr.sam.teryt. , a więc należy zastosować ogólną regulację wynikającą z K.p.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.). I tak, zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Stosownie zaś do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Z oczywistych powodów, uzasadnionych zaprezentowaną wyżej chronologią i przebiegiem sprawy, należy zatem przyjąć, że Wojewoda nie załatwił sprawy w terminach ustawowych. Trzeba więc podzielić zarzut strony skarżącej, że organ był bezczynny, o czym orzeczono – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – w punkcie pierwszym sentencji niniejszego wyroku. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. wystąpi bowiem wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. I taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Uwzględniając jednak okoliczności sprawy oraz wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, stawiając Wojewodzie zarzut bezczynności, bezczynności tej – zdaniem Sądu – nie można jednak kwalifikować jako rażącej.
Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu "rażącego naruszenia prawa", pozostawiając na dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. "Rażąca" zatem to rzucająca się w oczy, jaskrawa, wyraźna, oczywista, niewątpliwa, bezsporna, bardzo duża (Uniwersalny słownik języka polskiego, [red.] S. Dubisz, Warszawa 2003, t. 3). Analogicznie ocenia przymiotnik "rażący" judykatura, wskazując ewidentność, drastyczność, bezdyskusyjność naruszenia obowiązku prawnego, a ponadto akcentując, że samo przekroczenie terminów nie oznacza przypisania znamienia "rażącego", i trzeba badać to indywidulanie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy (wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2024 r., III OSK 2008/23; 26 marca 2024 r., III OSK 659/23).
W rezultacie Sąd przyjął, że znamię "rażący" trzeba postrzegać w aspekcie związanym z jasnością, bezspornością, brakiem wątpliwości co do konieczności załatwienia sprawy administracyjnej w prawem przewidzianej formie. Organ jest bezczynny rażąco, gdy nie załatwia w terminie sprawy, co do której nie ma wątpliwości, że powinna być w określony sposób załatwiona, gdy jego opieszałość jest oczywista, w ogóle nieusprawiedliwiona, na przykład rodzącymi wątpliwości interpretacyjne kwestiami prawnymi. W realiach rozpoznawanej sprawy zwłoka organu była wywołana interpretacyjnymi wątpliwościami prawnymi, ujawnił się bowiem problem wykładni, co doczekało się wyjaśnienia dopiero na szczeblu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych też powodów Sąd w niniejszym składzie nie ocenił bezczynności Wojewody jako rażącej, mając w szczególności świadomość rozbieżności interpretacyjnych rozwianych orzeczeniem kasacyjnym. Stąd orzeczono na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji.
Sąd zobowiązał przy tym – w punkcie trzecim sentencji wyroku – organ do załatwienia sprawy, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., albowiem z akt sprawy nie wynika, by postępowanie komunalizacyjne do dnia wydania wyroku zostało zakończone. Zważywszy, że sprawa nie została dotychczas załatwiona w prawem przewidzianej formie, należało zobowiązać Wojewodę do jej załatwienia w terminie ustawowym związanym ze sprawami szczególnie skomplikowanymi. Wyznaczając sześćdziesięciodniowy termin, Sąd miał na uwadze złożony charakter sprawy oraz wniosek skargi, gdzie sformułowano maksymalnie dwumiesięczny termin, w którym organ powinien załatwić sprawę.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 100 zł) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.; 480 zł). Stąd orzeczono jak w punkcie czwartym sentencji wyroku.