II SAB/Wr 66/13

II SAB/Wr 66/13 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2013-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2727/13 - Wyrok NSA z 2014-02-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./, Protokolant asystent sędziego Łukasz Cieślak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi W. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie robót budowlanych związanych z remontem, przebudową i rozbudową budynków mieszkalnych wielorodzinnych wykonanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz przepisów oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. W. F. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.. Skarżący wniósł, aby sąd uwzględniając skargę orzekł, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w terminie czternastu dni albo o wstrzymanie postępowania zgodnie ze składanymi w tej sprawie wnioskami, nadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest zainteresowany sprawnym przeprowadzeniem postępowania naprawczego wobec stwierdzonego odstępstwa istotnego w postaci wykonania studzienek okien piwnicznych, co do których PINB uznał, że zwiększają kubaturę obiektu. Jednak postępowanie, które PINB prowadzi nazywając je postępowaniem naprawczym, nie ma ze stosownymi przepisami Prawa budowlanego nic wspólnego oraz wykorzystuje pretekst tego postępowania do gmatwania i nękania rozszerzając bezprawnie zakres na legalnie użytkowany budynek mieszkalny.
Skarżący podał, że jego inwestycja obejmuje budynek mieszkalny, składający się z dwóch klatek (nazywanych też budynkami) o numerach 51 i 53, które były przedmiotem remontu i rozbudowy oraz rozbudowy o balkony i tarasy. Cała inwestycja jest obecnie od 2012 r. zakończona (wykonano przewidziane projektem prace). Całość inwestycji poza rozbudową budynku 53 o tarasy (w przypadku których nałożono karę i odmówiono pozwolenia na użytkowanie) jest obecnie użytkowana. W szczególności budynek 51 (poza poddaszem w zakresie przebudowy) jak i zagospodarowanie terenu było kontrolowane i uzyskano pozwolenie na użytkowanie w 2010 r. Budynek nr 53 w całości był poddany obowiązkowej kontroli na wniosek o pozwolenie na użytkowanie w lipcu 2011 r i po dwukrotnym uchyleniu rozstrzygnięć PINB przez organ II instancji, PINB umorzył postępowanie w zakresie budynku 53 wskazując, że wobec obiektu istniejącego poddanego remontowi i przebudowie prowadzenie postępowania i orzekanie o pozwoleniu na użytkowanie jest niedopuszczalne i obiekt taki może być użytkowany z mocy Prawa budowlanego. Wobec nieprawidłowości rozstrzygnięcia PINB były dwukrotnie uchylane, a po ostatnim z nich PINB nie podjął już kolejnego ich dowodzenia. Zatem chęć powrotu teraz do tej sprawy poprzez ponowne "ujawnienie" w trakcie oględzin należy uznać za łamiące zasadę legalizmu i chęć obejścia zaleceń DWINB zawartych w tej sprawie w kasacjach. Warto zauważyć, że tym samym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w zakresie remontu i przebudowy budynku 51 okazała się nieważna. Wydzielone zostało postępowanie w sprawie rozbudowy o tarasy i za dwie nieprawidłowości (w tym jedno odstąpienie istotne) w czerwcu 2012 r. nałożono karę i odmówiono pozwolenia na użytkowanie. Postanowienie stwierdzające nieprawidłowości oraz nakładające karę zostało wstrzymane do czasu rozpatrzenia sprawy przez Sąd - co powinno na mocy art. 59f ust. 6 wstrzymać również postępowanie naprawcze. Skarżący we wrześniu 2012 r. zgłosił do PINB zakończenie robót budowlanych związanych z przebudową poddasza w budynku nr 51 pytając, czy PINB potrzebuje w tej sprawie dalszych informacji. Tym samym cała inwestycja poza zakresem rozbudowy budynku 53 o tarasy uzyskała status prawny inwestycji legalnie zakończonej. Od 2010 mieszkania były sprzedawane i obiekt jest obecnie zamieszkany.
Następnie skarżący zauważył, że pismem datowanym na 14.11.2012r zawiadomiono wszystkich współwłaścicieli o wszczęciu postępowania w sprawie robót polegających na remoncie, przebudowie i rozbudowie budynków przy alei Ż. 51,53 we W. wykonanych w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego. Wezwano wszystkich do udostępnienia przedmiotowych budynków w celu przeprowadzenia dowodu z oględzin i kontroli w dniu 18.12.2012 r. Nie podano ani rodzaju postępowania, ani o jaki istotne odstąpienia chodzi. W dniu 20.11.2012 r. skarżący telefonicznie uzyskał informację, że to jest "postępowanie naprawcze" i stanowi rutynowe działanie związane z karą i odmową pozwolenia na użytkowanie tarasów przy numerze 53. W ślad za tą informacją skarżący pisemnie wskazał organowi, iż postępowanie naprawcze powinno zgodnie z Prawem budowlanym być ograniczone do stwierdzonych odstępstw czyli postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku 53 i wzywanie mieszkańców budynku 51 nie mających z tym nic wspólnego do uczestnictwa i okazywania budynków jest niepotrzebne i niefortunne.
Dalej skarżący podał, że w dniu 18 12.2012 r. kontrola się odbyła i skarżący nagrał jej przebieg. Inspektorzy dysponowali tylko projektem (nie mieli dokumentacji zmian, którą projektant wykonał zgodnie z Prawem budowlanym). Inspektorzy ponownie opisali stwierdzone już wcześniej 2 nieprawidłowości stwierdzone w ramach rozbudowy o tarasy, jak też oglądali całą nieruchomość i jako ."zmiany" opisali w protokole wszystkie zmiany wykonane w trakcie budowy i naniesione przez projektanta zgodnie z Prawem budowlanym. Ponieważ te 2 nieprawidłowości nierzetelnie skarżący odmówił podpisania protokołu, wyjaśniając do protokołu przyczyny odmowy. Skarżący dodał, że odmówiono mu kopii protokołu.
Kolejno skarżący zwrócił uwagę, że w dniu 7 stycznia 2013 r. złożył do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skargę na bezczynność organu stopnia powiatowego oraz na nieracjonalne i nękające go działania w sprawie, które podejmował organ powiatowy. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ II instancji odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Dodatkowo organy wbrew wnioskom skarżącego odmówiły zawieszenia postępowania, odmówiły wyjaśnienia treści postanowienia, odmówiły uzupełnienia postanowienia i odmówiły sprostowania postanowienia.
Relacjonując przebieg postępowania skarżący podał, że pismem z 11.02.2013 r. PINB wezwał do kolejnych oględzin i udostępnienia budynków w celu oględzin i kontroli w dniu 12.03.2013 r., a następnie upomnieniem nr [...] z [...] r. wezwał wszystkich współwłaścicieli do udostępnienia "wnętrz budynków" pod groźbą postępowania egzekucyjnego. Wdniu 26.02.2013r złożyłem w PINB zażalenie na upomnienie nr [...] (ponieważ poprzednie wezwanie sam PINB nazywał potem "postanowieniem") wskazując, że jest bezprawne i nieuzasadnione. W dniu 26.02.2013 r. skarżący złożył do DWINB zażalenie w trybie art. 37 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie sprawy wobec tego iż minął 3 miesiąc od zawiadomienia o wszczęciu "postępowania naprawczego" i przeprowadzonych w dniu 18.12.2012 r. oględzin.
Następnie w dniu 12.03.2013 r. odbyły się oględziny, podczas których 4 pracowników PINB dysponując jedynie projektem zaglądało do wszystkich mieszkań zapisując w protokole jako "zmiany" to, co zostało w trakcie robót wprowadzono jako zmiana nieistotna do projektu i złożone zostało następnie do PINB jako dokumentacja zmian. Jedynie w zakresie poddasza budynku taki rysunek nie został do PINB dostarczony, gdyż ani nie wymaga tego Prawo budowlane, ani też nie wezwał do tego PINB po zawiadomieniu o zakończeniu robót we wrześniu 2012 r. - jednak rysunek taki został dostarczony do Urzędu Miejskiego W. w związku z ubieganiem się o samodzielność lokalu i o ile skarżącemu wiadomo został do PINB przez urząd przesłany. Postanowieniem nr [...] z [...]r DWINB odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu w związku z zażaleniem skarżącego, stwierdzając, iż wobec działań jakie PINB podejmuje brak jest do tego podstaw.
W podsumowaniu skargi stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. co prawda podejmuje działania, jak też zmierza do wydania decyzji (najprawdopodobniej z art. 51.ust.1 punkt 3), ale są to działania niezwiązane z postanowieniem naprawczym jakie wszczął, jak też celowo zmierzające do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Podejmowane działania są celowo wykonywane przewlekle, gdyż ich celem nie jest legalizacja wykrytego odstępstwa istotnego (w szczególności zbadanie czy jest ono zgodne z prawem, co jest przecież podstawowym celem postępowania naprawczego), ale doszukiwanie się w sposób nękający i nierzetelny pretekstów do wszczynania innych postępowań zupełnie niezwiązanych z postępowaniem (naprawczym). które organ wszczął. Zatem należy stwierdzić – w ocenie skarżącego – że PINB jest w istocie w zakresie wszczętego w listopadzie 2012 r. postępowania w bezczynności.
W szczególności skarżący zwrócił uwagę, że PINB zapoznał się z dokumentacją zmian dostarczoną mu w 2010 i 2011 roku i na tej podstawie "powziął informację o dokonanych zmianach", które następnie w trakcie oględzin ponownie ujawnił już celowo tej dokumentacji zmian nie zabierając. Takie działanie sprzeczne jest z zasadą legalizmu i z podstawowymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności dbałością o interes indywidualny i społeczny oraz budowanie zaufania wśród obywateli do prawa. Takie działanie nosi znamiona fałszowania dokumentacji, gdyż przecież dokumentacja zmian staje się na mocy art. 36a ust 6 częścią projektu. PINB kontrolując obiekt w 2010 r. i 2011 r., a poddasze nr 51 po zawiadomieniu w 2012 r. mógł co prawda te zmiany zakwestionować, ale skoro tego nie zrobił, to stały się one dokumentacją obiektu o statusie prawnym inwestycji legalnie zakończonej i integralnym składnikiem projektu.
Zdaniem skarżącego PINB sam inicjując postępowanie naprawcze powinien zbadać, na ile odstępstwa istotne od projektu mogą być niezgodne z prawem, czyli np. z warunkami zabudowy. Do tego celu nie są potrzebne żadne oględziny, gdyż nieprawidłowości zostały stwierdzone i są opisane jako dowód w sprawie nakładającej karę i odmawiającej pozwolenia na użytkowanie. W przypadku inwestycji skarżącego powinno tak zainicjowane postępowanie naprawcze doprowadzić do oczywistego stwierdzenia zgodności tego jednego odstępstwa istotnego w postaci nieznanych studzienek okien piwnicznych za zgodne z prawem - jako że nie naruszającego wydanych warunków zabudowy - i w konsekwencji do umorzenia postępowania. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przywołał wyroki sądów administracyjnych o sygnaturach akt: II OSK 1573/11, II OSK 1723/07, II OSK 321/12, I OPS 6/08.
Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniósł o jej oddalenie.
Organ stwierdził, że przedmiotem skargi jest jego bezczynność w związku z postępowaniem prowadzonym w sprawie robót budowlanych związanych z remontem, przebudową i rozbudową budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy al. Ż. 51, 53 we W., wykonanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz przepisów. Wskazane postępowanie zostało wszczęte przez organ z urzędu na skutek ustaleń dokonanych w toku obowiązkowej kontroli, przeprowadzonej w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem J. i W. F. o pozwolenie na użytkowanie budynku przy al. Ż. 53 we W. - w ramach kolejnego etapu inwestycji obejmującej remont, przebudowę i rozbudowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy al. Ż. 51, 53 we W.. W trakcie obowiązkowej kontroli budynku stwierdzono niezgodności w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, skutkujące koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego. O wszczęciu z urzędu tego postępowania organ zawiadomił wszystkie strony postępowania pismem z dnia 14 listopada 2012 r. Jednocześnie organ powiadomił strony o terminie oględzin budynków wyznaczonym na dzień 18 grudnia 2012 r., wzywając inwestora i współwłaścicieli budynków do ich okazania. Pismem z dnia 21 listopada 2012 r. skarżący wystąpił do organu "o wstrzymanie kontroli" wyznaczonej na dzień 18 grudnia 2012 r. do czasu rozpatrzenia jego skargi na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję PINB nr [...] z dnia [...] r., którą odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy budynku przy al. Ż. [...].
W reakcji na powyższe pismo inwestora organ postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił zmiany swojego postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu z oględzin, wyznaczonych na dzień 18 grudnia 2012 r. Po rozpatrzeniu środka zaskarżenia złożonego przez skarżącego, organ II instancji, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Dodano jeszcze, że skarżący oprotestował ponadto wskazane powyżej zawiadomienie wszczęciu postępowania i wezwanie do okazania przedmiotu oględzin z dnia 14 listopada 2012 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ II instancji stwierdzi niedopuszczalność zażalenia.
Jak dalej wskazano, w dniu 18 grudnia 2012 r. pracownicy organu próbowali przeprowadzić dowód z oględzin. Z uwagi na nieudostępnienie przez skarżącego wnętrza budynków (twierdził on, iż działania te są nielegalne), oględziny ograniczone zostały jedynie do elementów obiektu widocznych i dostępnych z zewnątrz. W. F. załączył do protokołu oględzin oświadczenie w którym zarzucił organowi "nadzwyczajny pośpiech" związany z prowadzeniem przedmiotowego postępowania. Powołał się na konieczność jego zawieszenia z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu postępowania zainicjowane wniesionymi przez niego skargami na rozstrzygnięcia zapadłe w toku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku nr 53.
Kolejno wskazano, że w reakcji na pismo skarżącego z dnia 10 grudnia 2012 r., zawierające szereg wniosków i żądań wymagających odrębnego rozpatrzenia, organ wyda następujące rozstrzygnięcia: 1) postanowienie nr [...] z dnia [...] r. o odmowie zawieszeni postępowania naprawczego, 2) postanowienie nr [...] z dnia [...] r. o odmowie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia nr [...] z dnia [...] r., 3) postanowienie nr [...] z dnia [...] r. o odmowie uzupełnienia postanowienia nr [...] z dnia [...] r., 4) postanowienie nr [...] z dnia [...] r. o odmowie sprostowania postanowienia nr [...] z dnia [...] r. Następnie w związku z zażaleniami wnoszonymi przez W. F. na wskazane postanowienia organ w dniu 8 lutego 2013 r. przekazał akta sprawy do organu II instancji. Po rozpatrzeniu środków zaskarżenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia. W związku ze złożeniem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu akta sprawy zostały ponownie przekazane organowi II instancji.
Następnie w odpowiedzi na skargę stwierdzono, że poza ww. czynnościami procesowymi, inicjowanymi niezasadnymi wnioskami i zarzutami skarżącego, organ podejmował niezbędne czynności wyjaśniające, w celu wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z koniecznością zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i ustalenia aktualnego stanu faktycznego w zakresie przedmiotowej inwestycji, w tym ustalenia wszystkich wprowadzonych w toku robót budowlanych zmian w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego, organ zobowiązany był ponowić dowód z oględzin, o czym poinformował strony pismem z dnia 11 lutego 2013 r. Z uwagi na uprzednie niewykonanie obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa - polegającego na okazaniu przedmiotu oględzin (art. 85 k.p.a.) - organ w dniu 21 lutego 2013 r. skierował do inwestora oraz wszystkich współwłaścicieli budynków upomnienie przedegzekucyjne nr [...], którym wezwał ww. podmioty do udostępnienia w dniu 12 marca 2013 r. w godz. od 9:00 do 11:00 przedmiotowych budynków w celu przeprowadzenia oględzin ich wnętrz. Po rozpatrzeniu zażalenia W. F. na wskazane upomnienie, organ II instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Pismem z dnia 28 lutego 2013 r. W. F. złożył kolejny wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania. W ocenie wnioskodawcy upomnienie nr [...] było wadliwe i nieuzasadnione. Wniósł zatem o zawieszenie postępowania z uwagi m.in. na konieczność wyjaśnienia związanych z tym wątpliwości. Po rozpatrzeniu ww. wniosku postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ odmówił zawieszenia postępowania naprawczego.
Oględziny odbyły się w wyznaczonym terminie, tj. w dniu 12 marca 2013 r. Pracownikom inspektoratu udostępniono wnętrze obiektu przy al. Ż. 51 i 53 we W.. W związku z wykonaniem obowiązku okazania przedmiotu oględzin, pismem z dnia 13 marca 2013 r. organ zawiadomił wszystkie podmioty zobowiązane, że odstępuje od skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego należności o charakterze niepieniężnym.
Na podstawie ww. dowodu z oględzin dokonano ustaleń w zakresie wprowadzonych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego oraz obowiązujących przepisów. W oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził w szczególności, że roboty budowlane zrealizowane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wprowadzone zmiany dotyczą: charakterystycznego parametru obiektu budowlanego, tj. kubatury (wykonanie dodatkowej piwnicy pod kuchnią i pokojem lokalu nr 1 w klatce nr 53 oraz wykonanie przekrytej zewnętrznej części budynku), ustaleń decyzji o warunkach zabudowy (wykonanie trzech lokali mieszkalnych na poddaszu - jednego w klatce nr 53 i dwóch w klatce nr 51 - zamiast dwóch lokali na poddaszu w całym obiekcie przy al. Ż. 51, 53 we .). Ponadto roboty zrealizowane w sposób odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego naruszają przepisy techniczno-budowlane, poprzez: wydzielenie dodatkowych pomieszczeń garderoby, w których nie zapewniono wentylacji, nieodpowiednie wymiary schodów prowadzących na antresolę, niezachowanie minimalnej wysokości przewidzianej dla antresoli. W związku z ustaleniami dokonanymi podczas dowodu z oględzin tut. organ zobowiązany był dookreślić przedmiot prowadzonego postępowania wskazując, iż roboty budowlane związane z remontem, przebudową i rozbudową ww. budynków wykonane zostały w sposób nie tylko istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale także od przepisów. O powyższej okoliczności poinformowano wszystkie strony postępowania pismem z dnia 14 marca 2013 r. W toku oględzin powzięto ponadto informację, że lokal nr 6 w klatce nr 51 ma nowego właściciela. Z uwagi na powyższe pismem z dnia 15 marca 2013 r. organ powiadomił nabywców ww. lokalu o prowadzonym postępowaniu. Następnie zawiadomieniem z dnia 15 marca 2013 r. organ poinformował wszystkie strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego, umożliwiając im zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej.
Dodano, że w związku z zażaleniem W. F. na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie, organ wyższego stopnia postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Niezwłocznie po upływie wyznaczonego stronom terminu przewidzianego na wypowiedzenie się w sprawie organ decyzją nr [...] z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do dnia 31 sierpnia 2013 r. trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Rozstrzygnięcie to kończy pierwszy etap postępowania naprawczego. Po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora organ sprawdzi wykonanie obowiązku i w zależności od dokonanych ustaleń wyda decyzję kończącą postępowanie (art. 51 ust. 4 lub 5 Prawa budowlanego).
Zdaniem organu w świetle powyżej przedstawionych okoliczności zarzut bezczynności, czy też przewlekłości postępowania, podnoszony przez skarżącego, pozostaje bezzasadny. Organ podejmował działania procesowe bez zbędnej zwłoki, rozpatrując przy tym szereg wniosków i żądań incydentalnych, kierowanych przez skarżącego w toku postępowania. Konieczność ponowienia czynności dowodowej w postaci oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego nastąpiła przy tym z przyczyn niezależnych od organu - z uwagi na uniemożliwienie jej dokonania przez skarżącego w pierwszym wyznaczonym w tym celu terminie. Zdaniem organu podnoszone w skardze zastrzeżenia dotyczą de facto merytorycznej poprawności postępowania i tym samym pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie bezczynności lub przewlekłości.
Stwierdzono, że inwestor w istocie kwestionuje zasadność prowadzenia w stosunku do przedmiotowej inwestycji postępowania naprawczego, którego nieodzownym elementem w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego jest nakazanie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Dodano, że podnoszony wielokrotnie zarzut "nękania" inwestora w ramach prowadzonego postępowania nie znajduje odzwierciedlenia w realiach relacjonowanej sprawy. Organ przed wydaniem decyzji zobligowany był do zgromadzenia kompletnego, aktualnego materiału dowodowego. Niezbędną w tym przypadku czynnością dowodową były zatem oględziny przedmiotowej inwestycji budowlanej. Był to jedyny dowód przeprowadzany w ramach postępowania. Organ w ramach postępowania wyjaśniającego nie nakładał na inwestora żadnych dodatkowych obowiązków, poza wezwaniem do okazania przedmiotu oględzin. Nie sposób zatem w tym niezbędnym elemencie procedury, poprzedzającym nakaz przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, doszukać się elementów nękania kogokolwiek.
Kolejno wskazano, że podstawowym zarzutem podnoszonym przez skarżącego jest nieprawidłowy zakres postępowania naprawczego. Wyjaśnienia wymaga, iż przedmiotowa inwestycja, polegająca na remoncie, przebudowie i rozbudowie budynków przy al. Ż. 51 i 53 we W. - stanowi jeden proces budowlany, prowadzony na podstawie jednego pozwolenia na budowę. Postępowanie naprawcze nie może zatem wybiórczo niwelować poszczególnych nieprawidłowości lub ograniczać się tylko do niektórych z nich, lecz winno kompleksowo dotyczyć inwestycji jako całości. Wdrożona procedura administracyjna przebiega w ten sposób, iż po wydaniu przez tut. organ nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla z urzędu wydane przez siebie pozwolenie na budowę, od warunków i ustaleń którego inwestor istotnie odstąpił (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego). Następnie to organ nadzoru budowlanego jest właściwy do zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji projektowej, o ile przedstawione w niej rozwiązania będą zgodne z prawem. Dokumentacja ta obejmować winna całą inwestycję, w tym przypadku budynki przy al. Ż. 51 i 53 we W.. Wskazać należy, iż w odróżnieniu od wnioskowego postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, postępowanie naprawcze prowadzone jest z urzędu i to organ ustala jego przedmiot w oparciu o okoliczności faktyczne sprawy - a nie strona postępowania. Niezasadne pozostają zatem wszelkie zarzuty W. F. odnośnie nieuprawnionego "rozszerzenia" postępowania o budynek nr 51. Od początku postępowanie naprawcze prowadzone jest w stosunku do całego obiektu budowlanego, jako jednej inwestycji budowlanej. Należy przy tym dodać, iż obecnie - po wykonaniu przez inwestora robót odstępujących od zatwierdzonego projektu budowlanego - budynki nr 51 i 53 posiadają wspólną piwnicę, a zatem tworzą jeden obiekt budowlany.
Dalej zanegowano twierdzenie inwestora, że prace budowlane zakończone zostały w 2012 r. Z ustaleń dokonanych w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 12 marca 2013 r. wynika bowiem, iż w lokalu nr 5 w budynku nr 51 na poddaszu nie zostały zakończone roboty budowlane, brak jest zamontowanych przyborów sanitarnych w łazience (wykonano jedynie podejścia), brak wierzchnich warstw wykończeniowych ścian i podłóg. W poziomie poddasza tego budynku wydzielono przy tym dwa lokale mieszkalne, podczas gdy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na tej kondygnacji winien znajdować się jeden lokal mieszkalny. Nie wydzielono miejsc postojowych w terenie (brak oznakowania poziomego miejsc parkingowych). Elewacja zachodnia nie została wykończona warstwą termoizolacyjną, która zgodnie z zatwierdzonym projektem winna wynosić 10 cm styropianu. Ponadto inwestor pismem z dnia 28 lutego 2013 r. - po raz czwarty już - wystąpił do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany szczytowej północno-zachodniej ww. obiektu budowlanego. Wskazane okoliczności jednoznacznie zaprzeczają twierdzeniom jakoby przedmiotowy proces budowlany został zakończony. Z uwagi na niestwierdzenie podczas przeprowadzania dowodu z oględzin prowadzenia robót budowlanych tut. organ uznał, że brak jest podstaw do ich wstrzymania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Wbrew informacjom podanym w skardze skarżący we wrześniu 2012 r. nie zgłaszał do organu zakończenia robót budowlanych związanych z przebudową poddasza, nieuprawnione pozostaje w związku z tym twierdzenie jakoby "cala inwestycja poza zakresem rozbudowy budynku 53 o tarasy uzyskała status prawny inwestycji legalnie zakończonej". Odpierane zarzuty nie podlegają rozpoznaniu w ramach postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność lub przewlekłość organu - odnoszą się bowiem do kwestii merytorycznych. Postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie cechuje natomiast pewna specyfika, przedmiotem badania pozostaje bowiem fakt, czy w danej sprawie postępowanie było prowadzone sprawnie i bez zbędnej zwłoki. W relacjonowanej sprawie organ podejmował działania zgodnie z art. 12 k.p.a. Z jednej strony skarżący zarzuca organowi bezczynność, z drugiej zaś dopatruje się po stronie organu nadzoru budowlanego nieracjonalnych i nękających działań, ponawiając jednocześnie wnioski o zawieszenie postępowania. Skarga na bezczynność stanowi zatem w tym przypadku kolejną polemikę, co do zasadności i prawidłowości czynności podejmowanych przez organ, nie temu zaś winna służyć ta instytucja procesowa. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, iż organ pozostaje w bezczynności, nieuzasadniony jest także zarzut przewlekłości postępowania, który de facto sprowadza się do kwestionowania wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Następnie w dniu 4 czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęło pismo skarżącego podtrzymujące skargę i wyjaśniające, że w jego ocenie odpowiedź PINB na skargę dowodzi, iż oględziny były mistyfikacja w celu stworzenia dowodu mającego "przykryć" dokumentację powykonawczą znajdująca się w aktach PINB oraz stworzyć wrażenie, iż nieruchomość jest nadal w trakcie remontu. Innymi słowy inspektorzy mogli nie ruszając się z biura przepisać to, co jest zawarte w posiadanej przez nich dokumentacji powykonawczej (w tym podpisanych przez nich protokołach z obowiązkowych kontroli) od razu do decyzji [...] i efekt byłby ten sam.
Dalej w dniu 14 czerwca 2013 r. skarżący złożył do akt sprawy kopie swojej korespondencji z D. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego we W., w tym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...]. Nadto w dniu 26 czerwca 2013 r. skarżący złożył dwa pisma zatytułowane "Komentarz do odpowiedzi na skargę" i "Uzupełnienie skargi". W pismach tych skarżący ponownie opisał przebieg postępowania, kwestionując fakty, sposób i styl pisarski stosowany przez organ. Wskazał, że jego zdaniem w sprawie powinien być zastosowany art. 51 ust. 7 Praw budowlanego, a organ tego przepisu unika. Przypomniał, że zarzuca organowi również fałszowanie dokumentacji. Nadto w uzupełnieniu skargi skarżący podał, że faktycznie wszczęcie postępowania naprawczego PINB wykorzystał jako pretekst do urządzenia mistyfikacji zmierzającej do objęcia postępowaniem naprawczym zamieszkanego, legalnie użytkowanego obiektu. Poprzez zatajenie posiadanej w aktach dokumentacji powykonawczej i mistyfikację w postaci oględzin dokonał ponownego stwierdzenia tego, co zawiera ta dokumentacja i stworzył pozór, jakoby kontrolował nieruchomość w trakcie prac remontowych. Jest to działanie nie tylko pozbawione racjonalnych motywów, ale wręcz świadomie fałszerskie. Zarzucił w szczególności postępowaniu, że prowadzone było przewlekle i nie zmierzało do wyznaczonego nim celu, jakim jest legalizacja stwierdzonych odstępstw istotnych - w istocie jedyne czynności podjęte w jego trakcie tj. oględziny były czynnościami pozornymi (mistyfikacją) służącymi fałszowaniu stanu poprzez sfabrykowanie dokumentu rzekomego stwierdzenia zmian i przemilczenia dokumentacji powykonawczej, która je opisywała i legalizowała. Zdaniem skarżącego PINB w szczególności zaniechał wszelkich działań zmierzających do stwierdzenia prawdy obiektywnej - ani w trakcie oględzin, ani w trakcie całego postępowania nie starano się czegokolwiek wyjaśniać, a moje złożone wyjaśnienia i pisma procesowe (w tym dowodowe) zostały pominięte milczeniem. W celu ominięcia art. 51 ust. 7 PINB wykorzystał oględziny jako narzędzie do dokonania fałszerstwa stanu faktycznego budynku - aby upozorować, że to kontrola w trakcie remontu. Decyzja [...] stanowi zaświadczenie nieprawdy i nie jest właściwa oraz powoduje faktyczne cofnięcie się w opisie stanu nieruchomości - nakazano bowiem narysowanie tego wszystkiego co przecież jest narysowane w dokumentacji powykonawczej w aktach PINB (jak też w projekcie). Po wydaniu decyzji nr [...] pozornie ustał dla PINB stan bezczynności, jednak ta decyzja nie jest zgodna z przepisami. Tak więc skarżący stwierdził, że wydając decyzję [...] PINB jest nadal w bezczynności. W tych okolicznościach – zdaniem skarżącego doszło do rażącego naruszenia prawa i powinno się organowi wymierzyć grzywnę.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 2 lipca 2013 r. doręczono pełnomocnikowi organu odpisy przywołanych pism procesowych skarżącego. Skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, dodając, że 22 kwietnia 2013 r. zostało wszczęte postępowanie karne wobec osób biorących udział w wydaniu decyzji kierowanych do skarżącego, wobec czego wydana decyzja nr [...] kończąca postępowanie jest nieważna, bowiem wydana została przez osobę wyłączoną z mocy prawa. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu. Pełnomocnik poinformował także, iż od decyzji nr [...] zostało wniesione przez skarżącego odwołanie i wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Po zamknięciu rozprawy skarżący złożył do akt sprawy pismo procesowe z dnia 2 lipca 2013 r., w którym powtórzył informacje o toczącym się postępowaniu karnym, a dodatkowo wskazał, że między 18 grudnia 2012 r., a 29 stycznia 2013 r. organ trwał w bezczynności. Poza dwoma oględzinami w postępowaniu organ nie podejmował racjonalnych czynności mających znaczenie dla sprawy. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że do akt sprawy przekazanych sądowi nie załączono metryki sprawy.
Pismem złożonym w dniu 11 lipca 2013 r. pełnomocnik organu wyjaśniła, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zostało wszczęte postępowanie karne w związku z przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, lecz w dniu 26 kwietnia 2013 r. pracownicy organu złożyli zeznania w charakterze świadków w związku z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa. Nadto pełnomocnik podtrzymała wniosek o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie miała uzasadnionych podstaw i zasługiwała na oddalenie.
W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Dalej powiedzieć należy, że na gruncie niniejszej sprawy należało wziąć pod uwagę tezę sformułowaną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., że "przepis art. 149 P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." (sygn. akt I OSK 2626/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe stanowisko, trzeba powiedzieć, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie robót budowlanych związanych z remontem, przebudową i rozbudową budynków mieszkalnych przy al. Ż. 51 i 53 we W., wykonanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów.
Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego to po pierwsze brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz, po drugie, upływ terminu do załatwienia sprawy (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011). Sąd rozpoznając skargę W. F. zbadał kwestionowane przez skarżącego postępowanie administracyjne w pierwszym rzędzie pod kątem występowania w nim elementów bezczynności organu.
Biorąc pod uwagę powyższe, należało odnieść się do pierwszej z podanych przesłanek, a więc bezczynności polegającej na niezałatwieniu sprawy administracyjnej przez organ. Oznaką bezczynności w realizacji kompetencji do załatwienia sprawy jest niezałatwienie sprawy w jednej z form przewidzianych prawem. Zasadą zaś jest załatwienie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. Co do zasady więc bezczynność w załatwieniu sprawy oznaczać będzie niewydanie decyzji administracyjnej w sprawie, chyba że dana sprawa została załatwiona w inny sposób przewidziany prawem.
Jak wynika z akt administracyjnych doręczonych sądowi oraz z akt administracyjnych przesłanych ze skargą W. F. zarejestrowaną pod sygnaturą akt II SA/Wr 305/13, znanych sądowi z urzędu, skarżony organ zakończył postępowanie administracyjne w sprawie wydając decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą nałożył na inwestorów J. i W. F. obowiązek przedłożenia do dnia 31 sierpnia 2013 r. trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego (decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że organ nie pozostaje w bezczynności, skoro wydał decyzję administracyjną kończącą postępowanie w sprawie. Przy czym należy zaznaczyć, że w niniejszym postępowaniu sąd nie dokonuje oceny merytorycznej legalności wydanej decyzji, ale ocenia sam fakt jej wydania, który to fakt przeczy zarzutowi bezczynności organu w pierwszym z podanych wyżej znaczeń.
Idąc dalej należało zbadać przebieg postępowania administracyjnego, a zatem to, czy w jego czasie organ pozostawał bezczynny na skutek upływu czy też uchybienia terminowi do załatwienia sprawy. Powiedzieć przy tym należy, iż terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267). W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Analizując przebieg inkryminowanego postępowania administracyjnego w kontekście jego terminowego prowadzenia, sąd zważył, że o wszczęciu postępowania organ zawiadomił skarżącego pismem z dnia 14 listopada 2012 r., jednocześnie wzywając do udziału w oględzinach budynków zaplanowanych na dzień 18 grudnia 2012 r. Strona pismem złożonym organowi w dniu 22 listopada 2012 r. wniosła o wstrzymanie oględzin, na co organ zareagował postanowieniem odmownym z dnia 3 grudnia 2012 r. Kolejne pisma polemiczne zawierające wnioski o uzupełnienie ww. postanowienia, jego sprostowanie i wyjaśnienie jego treści skarżący złożył organowi w dniach 5 i 10 grudnia 2012 r. Procesową reakcją organu na te wnioski było wydanie w dniach 29, 30 i 31 stycznia 2013 r. czterech postanowień odnoszących się do żądań strony. Wcześniej jednak, bo pismem z dnia 7 stycznia 2013 r., W. F. złożył skargę do organu wyższego stopnia na bezczynność PINB w powyższym zakresie i organ II instancji pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. wezwał organ powiatowy do doręczenia odpowiedzi na skargę i pełnych akt sprawy. Odpowiedzi udzielono pismem z dnia 4 lutego 2013 r. Wskazane postanowienia PINB zostały na początku lutego 2013 r. zakwestionowane przez W. F. w drodze zażaleń i w dniu 13 lutego 2013 r. akta sprawy przekazano organowi II instancji. Dalej organ pismem z dnia 11 lutego 2013 r. zawiadomił stronę, że w dniu 12 marca 2013 r. odbędą się oględziny i kontrola przedmiotowych robót budowlanych. Zażalenie strony na bezczynność PINB organ II instancji rozpatrzył odmownie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. doręczonym organowi I instancji w dniu 21 lutego 2013 r. Również w dniu 21 lutego 2013 r. organ I instancji wystosował m.in. do skarżącego upomnienie nr [...] dotyczące wykonania obowiązku okazania przedmiotu oględzin zaplanowanych na dzień 12 marca 2013 r. Skarżący pismem z dnia 26 lutego 2013 r. wniósł zażalenie na to upomnienie i w związku z tym w dniu 4 marca 2013 r. akta przekazano organowi II instancji. W piśmie z dnia 28 lutego 2013 r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, a organ żądanie to rozpatrzył postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., na które W. F. wniósł zażalenie. Następnie po przeprowadzeniu oględzin w dniu 12 marca 2013 r., organ pismem z dnia 15 marca 2013 r. zawiadomił strony o zakończeniu zbierania dowodów i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W dniu 19 marca 2013 r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie DWINB z dnia [...] marca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Pismem z dnia 27 marca 2013 r. skarżący wniósł o wyjaśnienie treści zawiadomienia o zakończeniu postępowania. Natomiast DWINB postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, a więc uznał zażalenie skarżącego z dnia 26 lutego 2013 r. na bezczynność organu za bezzasadne.
Dokonując oceny przebiegu opisanego postępowania administracyjnego sąd stwierdził, że od jego wszczęcia do zakończenia decyzją z dnia [...] r. organ dokonywał czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozpatrywania. Sąd nie podzielił zapatrywania skarżącego, że w którymkolwiek okresie w trakcie postępowania organ pozostawał w bezczynności, czym naruszyłby termin ustalony w k.p.a. do załatwienia sprawy. Nie można również nie zauważyć, że W. F. podejmował polemikę z każdą czynnością podejmowaną przez organ powiatowy, co zmuszało organ do przygotowywania odpowiedzi na jego wystąpienia, a tym samym pociągało za sobą przedłużanie się postępowania. Oczywiście proste porównanie daty wszczęcia postępowania i daty jego zakończenia decyzją organu I instancji pozwala stwierdzić, iż organ nie załatwił sprawy w ciągu miesiąca. Jednak zdaniem sądu trzeba wziąć pod uwagę art. 35 § 5 k.p.a. i stwierdzić, że skoro do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, to za takie terminy należy uznać terminy do przygotowywania pism przekazujących liczne zażalenia W.F. do organu II instancji. Dalej do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, a za takie okoliczności należy uznać w warunkach niniejszej sprawy w zasadzie nieustającą korespondencję skarżącego z organem, która nie niosła za sobą treści mających realne znaczenie dla gromadzenia materiału dowodowego, ale zmierzała najpierw do skłonienia organu do wycofania się z zamiaru oględzin budynków, a następnie do składania licznych środków zaskarżenia, które organ II instancji uznawał ostatecznie za niedopuszczalne lub niezasadne. Sąd nie oceniał tu – albowiem nie było takiej potrzeby – charakteru "winy strony", o której mowa w art. 35 § 5 k.p.a., ale przyjął, że w realiach kontrolowanego postępowania doszło do niezałatwienia sprawy w terminie miesięcznym również z powodu tego, że zachodziła konieczność reagowania na liczne wystąpienia strony, co nie może być poczytane jako uchybienie terminowi załatwienia sprawy, które dałoby się zakwalifikować jako bezczynność organu. Dalej, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień wynikłych z przyczyn niezależnych od organu, a za takie należałoby uznać wszystkie okresy pomiędzy doręczaniem kolejnych pism skarżącemu, innym stronom postępowania i organowi II instancji. Terminy doręczeń dokonywanych za pośrednictwem poczty pozostają poza kontrolą organu i czasu ich dokonywania nie można wliczać do terminu załatwienia sprawy.
Uwzględniając powyższe ustalenia sąd doszedł do przekonania, że nie można uwzględnić skargi w zakresie bezczynności organu, która miałaby polegać na naruszeniu terminu do załatwienia sprawy administracyjnej.
Przechodząc natomiast do oceny zarzutów skarżącego zmierzających do wykazania przewlekłości postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta W., trzeba zaznaczyć, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Uwzględniając takie rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, sąd doszedł do przekonania, że organ nie prowadził w sposób przewlekły postępowania będącego przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak wynika z cytowanych już akt postępowania administracyjnego, organ zaplanował przeprowadzenie w sprawie oględzin budynków i robót budowlanych, których dotyczyło postępowanie. Ten środek dowodowy posłużył następnie za podstawę poczynienia ustaleń faktycznych w decyzji kończącej postępowanie. Przy czym, jak już wspomniano, sąd nie jest uprawniony do oceny decyzji organu I instancji pod względem jej zgodności z prawem, ponieważ nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania.
Niemniej wobec powyższego nie można powiedzieć, aby oględziny miały charakter pozorny czy zbędny w świetle całokształtu zakończonego już przecież postępowania. Natomiast w zakresie polemiki skarżącego z celowością, zakresem i wartością dowodową przeprowadzonych oględzin, należy zauważyć, że środkiem właściwym do kwestionowania ewentualnych ustaleń poczynionych przez organ w postępowaniu jest odwołanie od decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne, a nie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu czy przewlekłość postępowania.
W tym stanie rzeczy oraz w świetle poczynionych przez sąd rozpoznający skargę rozważań i zgodnie z dokonaną przez sąd wykładnią przepisów prawa, należało stwierdzić, że zarzuty skarżącego wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. okazały się niezasadne. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi.