II SAB/Wr 6/11

II SAB/Wr 6/11 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2011-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Anna Siedlecka
Julia Szczygielska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 35,  art. 36,  art. 6,  art. 7,  art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia WSA -Anna Siedlecka Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi G.D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.W. w przedmiocie budowy basenu kąpielowego zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.W. do wydania orzeczenia w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 stycznia 2011r. G.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w przedmiocie rozpoznania podania skarżącego dotyczącego budowy basenu kąpielowego na terenie działek nr 159 i 158, AM-1, obręb S.G., stanowiących własność R. i D.W.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismem z dnia 10 sierpnia 2010r. skarżący powiadomił organ I instancji, iż właściciele działki nr 159 i 158 wybudowali basen kąpielowy posadowiony 4 m powyżej posesji działki nr 163, będącej własnością skarżącego. Powołując się na przepis art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. skarżący wniósł o zbadanie przez tenże organ zgodności wybudowanego basenu z przepisami Prawa budowlanego oraz z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaznaczając, że może to mieć wpływ na wyjaśnienie przyczyny zalewania i podtopienia posesji skarżącego w tym piwnic jego domu. Na złożone pismo, jak i kolejny wniosek z dnia 22 lipca 2010r. o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, skarżący nie otrzymał odpowiedzi.
W dalszej części skargi, skarżący powołując się m. innymi na przepis art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 28 k.p.a. – wskazał, że właściciele obiektu budowlanego są obowiązani utrzymać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust 2, zapewnić dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu.
Nadto skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. w dniu 27 października 2010r. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. zażalenie na bezczynność PINB w Powiecie W.. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2010r. Nr [...] WINB uznał zażalenie skarżącego za zasadne i wyznaczył PINB dodatkowy 30-dniowy termin celem właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienie sprawy. W dniu 13 grudnia 2010r. PINB przesłał do skarżącego pismo, w którym poinformował, że wszczął postępowanie administracyjne z urzędu. Zdaniem strony skarżącej otrzymane pismo stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, jako, że PINB nie odnosi się do postanowienia organu wyższego stopnia Nr 89/2010.
Skarżący stwierdził, że naruszone zostały przez organ I instancji przepisy, a tym, samym przekroczony został wyznaczony przez organ II instancji termin załatwienia sprawy, jak również nie zostały podjęte czynności usprawiedliwiające niezałatwienie sprawy w terminie ustalonym postanowieniem WINB. G.D. zarzucił ponadto PINB naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., a także art. 62 k.p.a.
Zdaniem skarżącego przedmiotowa sprawa jest przypadkiem szczególnym i wymaga załatwienia w trybie nie cierpiącym zwłoki..
W odpowiedź na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że po otrzymaniu postanowienia WINB Nr [...] z dnia 23 listopada 2010r. oraz ustaleniu stron postępowania, pismem z dnia 13 grudnia 2010r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej budowy basenu na działce nr 159 i 158 AM-1 w S., zawiadamiając o powyższym fakcie strony postępowania, czym zastosował się do obowiązku nałożonego w w/w postanowieniu WINB we W.. Pismem z dnia 13 grudnia 2010r. poinformował skarżącego, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy basenu na działkach nr 159 i 158, równocześnie informując, że skarżący nie został uznany za stronę tegoż postępowania, stąd też G.D. - jako właściciel nieruchomości położonej po przeciwnej stronie drogi - nie może uczestniczyć w charakterze strony.
Organ wskazał, że wszczynając postępowanie z urzędu w sprawie samowolnej budowy basenu na działkach nr 159 i 158, uznał, że o ile zawarta w piśmie skarżącego informacja zasługuje na podjęcie działań o tyle G.D. jako wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego niezbędnego do uznania go za stronę. W związku z tym, że skarżący nie został uznany za stronę w przedmiotowym postępowania, nie otrzymał od organu zawiadomienia o wszczęciu postępowania a jedynie informację, że organ takie postępowanie wszczął.
Nadto organ podkreślił, że pismem z dnia 23 grudnia 2010r. zawiadomił strony o przeprowadzeniu w dniu 27 stycznia 2011r. dowodu z oględzin, z której to czynności sporządzono protokół, w którym zapisano m.in. że " ... przedmiotowy basen (oczko wodne) znajduje się tylko na działce nr 158" (...) "oczko wodne (zbiornik wodny) jest w kształcie owalnym. Wymiary 8,0 x 13,0 m. Obiekt obłożony jest kostką granitową. W trakcie oględzin stwierdzono brak wody w zbiorniku. Nie przedstawiono dokumentów udzielających pozwolenia na budowę ww. obiektu".
Następnie pismem z dnia 3 lutego 2011r. PINB wystąpił do Starostwa Powiatowego we W. o udzielenie informacji czy organ wydawał pozwolenie bądź przyjmował zgłoszenie dotyczące budowy oczka wodnego/basenu na działkach nr 159 i 158 w S..
Mając na uwadze powyższe, organ wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że jest na etapie zbierania materiału dowodowego w sprawie, czyli jest w trakcie podejmowania przewidzianych prawem działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania. Sąd administracyjny sprawuje jedynie stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Powyższa regulacja oznacza, że zaskarżenie bezczynności organów administracji dopuszczalne jest tylko w zakresie określonym w cyt. wyżej art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. , czyli w zakresie wydania podanych wyżej decyzji, postanowień lub innych aktów i czynności.
Wskazać przy tym należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia, jak też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności.
Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się do zbadania, czy rzeczywiście organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce.
G.D. we wniesionej do Sądu skardze zarzuca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. bezczynność polegającą na nie wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie budowy basenu na działkach nr 159 i 158 w S., stanowiących własność R. i D.W..
Jak wynika z akt sprawy, tak w piśmie z dnia 10 sierpnia 2010r., jak i piśmie z 18 sierpnia 2010r. - skarżący podnosząc, że właściciele działek nr 159 i 158 wybudowali basen kąpielowy posadowiony 4m powyżej posesji skarżącego oznaczonej jako działka nr 163, zwrócił się do organu I instancji o przeprowadzenie postępowania i dokonanie oceny, czy sporny basen został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami tak Prawa budowlanego oraz z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Niesporne jest również w sprawie, że WINB we W. uznając zasadność zażalenie skarżącego na bezczynność PINB w Powiecie W. w sprawie rozpoznania podania dotyczącego budowy spornego basenu, wydanym w oparciu o przepis art. 37 § 2 k.p.a. postanowieniu z dnia 23 listopada 2010r., Nr [...], wyznaczył organowi I instancji 30-dniowy termin (licząc od dnia otrzymania postanowienia), do właściwego załatwienia sprawy.
Powyższe postanowienie wpłynęło do organu I instancji w dniu 29 listopada 2010r..
W dniu 13 grudnia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powicie W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej budowy basenu na działce nr 159 i 158 AM-1 w S., zawiadamiając o powyższym fakcie strony postępowania, tj. R.W., D.H.-W., R.M., B. i M.D., A. i B.N..
Skarżący został jedynie przez organ I instancji poinformowany pismem z dnia 13 grudnia 2010r.,że wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy basenu na działkach nr 159 i 158 oraz że nie został on uznany za stronę tego postępowania.
Należy w tym miejscu należy zauważyć, że Sąd rozpatrując niniejszą sprawę nie bada przymiotu strony skarżącego w postępowaniu w sprawie budowy basenu na działce nr 159 i 158 AM-1 w S..
Kontrola Sądu w sprawach skarg na bezczynność organów ogranicza się do zbadania, czy skarżący wyczerpał środki zaskarżenia przewidziane w art. 37 k.p.a. oraz czy zwłoka w podjęciu decyzji administracyjnej /postanowienia/ przekracza terminy określone w art. 35 k.p.a.. Kwestie merytoryczne winny zostać załatwione przez organ poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w k.p.a. bądź strony winny zostać powiadomione, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie z podaniem przyczyn zwłoki i ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu o fakcie tym z uwagi na to, że to wniosek skarżącego zainicjował wszczęcie postępowania, winien być także powiadomiony skarżący.
Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Podkreślić zatem należy, że regulacja zawarta w art. 35 § 1 k.p.a. to ogólna dyrektywa, w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części tj. w § 2 i § 3 wprowadzono zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a.. W doktrynie podnosi się trafnie, że sformułowanie zawarte w art. 35 § 1 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia (komentarze do art. 35 k.p.a. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania.
Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest odwołanie się do art. 104 § 1 k.p.a., którego treść stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż podstawową formą rozstrzygnięcia sprawy (żądania wnioskodawcy) jest decyzja administracyjna, która jest wynikiem stosowania przez organ prawa. Organ administracyjny winien mieć na względzie, że jedynie konkretyzacja prawa w formie decyzji pozwala na korzystanie z należnych jednostce praw.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, należy podkreślić, że pierwsze żądanie skarżącego podjęcia czynności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w kwestii spornego basenu, G.D. zgłosił już w dniu 13 sierpnia 2010r. /pismo z dnia 10 sierpnia 2010r./.
Natomiast w/w organ I instancji i to dopiero na skutek opisanego wyżej postanowienia D. Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 23 listopada 2010r., Nr [...], wszczął postępowanie 13 grudnia 2010r., dokonując w dniu 27 stycznia 2011r. oględzin spornego obiektu, usytuowanego na działkach nr 159 i 158 w S..
Następnie pismem z dnia 3 lutego 2011r. organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego we W. o udzielenie informacji czy wydawane było pozwolenie bądź przyjęto zgłoszenie budowy "oczka wodnego/basenu" na działkach nr 159 i 158 w S., choć w protokole z opisanych wyżej oględzin sam przedstawiciel organu I instancji umieścił zapis o treści: "....nie przedstawiono dokumentów udzielających pozwolenia na budowę ...", który to zaś zapis wskazywałby, że inwestorzy budując sporny obiekt, wykonali te roboty nie posiadając pozwolenia na jego budowę.
Niewątpliwe jest zatem, że na dzień rozpatrywania sprawy przez Sąd, sprawa budowy spornego basenu na działkach nr 159 i 158 AM-1 w S. nie została załatwiona w formie prawem przewidzianym.
Wskazać w tym miejscu należy, że zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a.. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa.
Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Terminy określone w art. 35 k.p.a. mimo, że mają charakter maksymalny, to mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. albo też mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 k.p.a.. Zawiadomienie strony o zwłoce w załatwieniu sprawy jest istotne, bo wpływa na jej uprawnienia procesowe. Wystosowanie takiego zawiadomienia jest konieczne w przypadku każdego przekroczenia maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy i to niezależnie od przyczyny zwłoki.
W tak ustalonym stanie faktycznym bezspornym jest pozostawanie w bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w sprawie budowy spornego basenu na działkach nr 159 i 158 AM-1 w S., jako, że udzielona skarżącemu pismem z dnia 13 grudnia 2010r. informacja o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przedmiotowej sprawy oraz, że skarżący nie został uznany za stronę tegoż postępowania, nie może stanowić prawnie skutecznej formy "załatwienia sprawy".
Podkreślić przy tym należy, że kompetencje organów nadzoru budowlanego obejmują swym zakresem nie tylko sprawy projektowania, budowy i rozbiórki obiektów budowlanych, ale również utrzymania ich w należytym stanie technicznym. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz.1623 ze zm./ w art. 5 ust. 1 pkt 9 przewiduje, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Stąd zapis ten winien mieć na względzie organ I instancji ustalając krąg stron postępowania w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 września 1991r., Nr W 1/91 wyraził pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że: "...wykładnia prawa jeśli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela /publ.OTK 1991, Nr 1, poz.19/.
W świetle powołanych wyżej przepisów, wskazanych faktów, ich oceny i wniosków z niej wynikających, należało stwierdzić, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. pozostaje w bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego, skoro sprawa spornego basenu nie została załatwiona w sposób przewidziany przywołanymi przepisami obowiązującego prawa. Uzasadniało to więc, zobowiązanie tego organu do wydania orzeczenia /rozstrzygnięcia/ w sprawie budowy basenu na działkach nr 159 i 158 AM-1 w S. w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak wyżej.