II SAB/WR 554/21

II SAB/Wr 554/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1764/22 - Wyrok NSA z 2023-05-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. A. i P. A. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Dnia 15 stycznia 2021 r. E. A. i P. A. (dalej także jako skarżący) zwrócili się do Starosty Bolesławieckiego (dalej organ I instancji) z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie R., w jednostce ewidencyjnej B.
Postanowieniem z dnia 18 lutego 2021 r. organ I instancji zobowiązał wnioskodawców do korekty i uzupełnia złożonego wniosku. Następnie, wskutek dalszych usterek w złożonych wnioskach, które zdaniem organu I instancji nie zostały usunięte, decyzją nr 210 z dnia 25 marca 2021 r. organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uzasadniając decyzję brakami w dokumentacji projektowej. Decyzja została odebrana osobiście przez E. A. dnia 13 kwietnia 2021 r.
Pismem złożonym osobiście dnia 19 kwietnia 2021 r. w Starostwie Powiatowym w Bolesławcu skarżący odwołali się od decyzji organu I instancji, wskazując, że zatajono przed nimi istnienie pasa technologicznego linii energetycznych, co uniemożliwia posadowienie budynku. Odwołanie zostało przekazane Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej także Wojewoda, organ II instancji) dnia 7 maja 2021 r.
W aktach sprawy znajdują się zawiadomienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia: 27 kwietnia 2021 r., z dnia 14 maja 2021 r., z dnia 7 czerwca 2021 r., wydane na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej jako ustawa COVID-19) wstrzymujące terminy załatwienia postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę Dolnośląskiego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Każde z zawiadomień wstrzymywało terminy na okres 15 dni, od daty jego wydania. W dniu 6 lipca 2021 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako GINB), za pośrednictwem Wojewody Dolnośląskiego, E. A. i P. A. skierowali ponaglenie w związku z nierozpoznaniem w ustawowym terminie odwołania od decyzji organu I instancji przez Wojewodę Dolnośląskiego. Ponadto skarżący zwrócili uwagę na brak powiadomienia o przyczynach zwłoki i brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Przekazując ponaglenie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego, pismem datowanym na 8 lipca 2021 r. Wojewoda Dolnośląski przywołał przepis art. 15zzzzzn1 ustawy COVID-19, który daje mu podstawę wstrzymania biegu terminów postępowań odwoławczych. Wojewoda z tej kompetencji skorzystał, wystosowując zawiadomienie z dnia 27 kwietnia 2021 r. – którym bieg terminu wstrzymał na 15 dni, następnie wystosował zawiadomienie z dnia 14 maja 2021 r. – wstrzymujące, za zgoda GINB, bieg terminu na kolejne 15 dni, i wreszcie dnia 7 czerwca 2021 r. znowu wstrzymał bieg terminu na 15 dni. Dalej Wojewoda powołał okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych i liczbą spraw przypadająca na jednego pracownika. W reakcji na ponaglenie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w postanowieniu datowanym na 20 lipca 2021 r. stwierdził bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy. GINB nie dopatrzył się w tej bezczynności znamion rażącego naruszenia prawa, wyznaczył Wojewodzie termin na załatwienie sprawy określając go na 20 sierpnia 2021 r., a także zarządził wyjaśnienie przyczyn bezczynności oraz ustalenie osób winnych. E. A. i P. A. dnia 6 września 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Bolesławieckiego nr 210 z dnia 25 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Skarżący zwrócili się o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni; 2) stwierdzenie bezczynności Wojewody; 3) stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 zł; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł. W odpowiedzi na skargę z dnia 14 października 2021 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ usprawiedliwiał się wstrzymaniem terminów postępowań odwoławczych prowadzonych przez siebie, na mocy art. 15 zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19. Dodatkowo Wojewoda przywołał okoliczności związane z bardzo trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika. Decyzją wydaną już po wniesieniu skargi do Sądu, datowaną na 13 listopada 2021 r. Wojewoda załatwił sprawę skarżących: uchylił zaskarżoną decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dnia 24 listopada 2021 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżących, w którym podtrzymali oni swoje stanowisko w sprawie; z pisma nie wynika, aby skarżący mieli wiedzę o załatwieniu ich sprawy przez Wojewodę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały uwzględnione przez Sąd. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Według art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako k. p. a.). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ). Artykuł 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Strona, zgodnie z art. 37§1 pkt 1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1. Przepis art. 37§2 k. p. a. stanowi o przewlekłości, czyli sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Złożenie ponaglenia, zgodnie z art. 52 §1 i §2 ustawy p. p. s. a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przepis stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a to oznacza sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W realiach kontrolowanej przez Sąd sprawy znajdują także zastosowanie przepisy wprowadzone w związku z COVID-19 (wskazana wcześniej ustawa COVID-19). Jak stanowi art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. Zgodnie z ust. 2 przywołanego artykułu, zawiadomienie następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. W ustępie 3 czytamy, że czynności dokonane przez organ administracji publicznej w okresie, o którym mowa w ust. 1 są skuteczne pod warunkiem poinformowania o nich stron. Jeżeli chodzi o skutki prawne zawiadomienia, to przepis w ust. 4 stanowi, że ogłoszenie zawiadomienia wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Według ust. 6 art. 15zzzzzn1 ponowne wstrzymanie biegu terminów załatwiania spraw może nastąpić za zgodą organu wyższego stopnia. Powołany przepis art. 15 zzzzzn1 został dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255) i wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r., a więc przed wniesieniem wniosku przez skarżących. Wstrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy powoduje, według art. 15zzzzzn1 ust. 4 ustawy COVID-19, że nie ulega on w ogóle rozpoczęciu, a gdyby wstrzymanie nastąpiło już w trakcie biegu terminu, ulega on zawieszeniu na czas wstrzymania. W tym okresie - w okresie wstrzymania biegu terminu na załatwienie sprawy - wyłączone jest wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Z akt sprawy oraz Zawiadomienia na właściwych stronach internetowych Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu wynika, że Wojewoda Dolnośląski, za zgodą GINB, wstrzymał bieg terminu załatwiania postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane od 27 kwietnia 2021 r. na okres 15 dni. Następnie, w zawiadomieniu z dnia 14 maja 2021 r. Wojewoda poinformował o wstrzymaniu, za zgodą GINB, terminów załatwiania postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez niego na podstawie ustawy Prawo budowlane, z dniem 14 maja 2021 r. na okres 15 dni. Wreszcie w zawiadomieniu z dnia 7 czerwca 2021 r. Wojewoda poinformował o wstrzymaniu, za zgodą GINB, terminów załatwiania postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez niego na podstawie ustawy Prawo budowlane, z dniem 7 czerwca 2021 r., na okres 15 dni. Wstrzymanie biegu postępowania wprowadzone zawiadomieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r. trwało do 12 maja 2021 r. Kolejne wstrzymanie, trwające od dnia 14 maja 2021 r. obowiązywało do 29 maja 2021 r., natomiast ostatnie wstrzymanie relewantne dla realiów niniejszej sprawy obejmowało okres 15 dni od dnia 7 czerwca 2021 r., czyli do dnia 22 czerwca 2021 r. Zawiadomienia o wstrzymaniu biegu terminów załatwienia spraw zostały umieszczone na stosownych stronach internetowych. Odwołanie skarżących od decyzji organu I instancji wpłynęło do Wojewody Dolnośląskiego dnia 7 maja 2021 r. Od tej daty, zgodnie z ogólną zasadą z art. 35§3 k. p. a. organ II instancji ma miesiąc na załatwienie sprawy. Należy jednak zważyć, że obowiązują wskazane wyżej przepisy ustawy COVID-19, które sprawiają, że Wojewoda nie jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w terminie do 7 czerwca 2021 r. (miesiąc od 7 maja 2021 r.). W takiej konfiguracji okoliczności badanej sprawy Sąd przyjmuje, że maksymalnie miesięczny termin z k. p. a. na załatwienie sprawy skarżących w postaci rozpatrzenia wniesionego odwołania, uległ wstrzymaniu na okres : 1) od dnia 7 maja 2021 r.: (początek biegu terminu na załatwienie sprawy w związku z przekazaniem akt Wojewodzie) do dnia 12 maja 2021 r. (między 27 kwietnia 2021 r. a 12 maja 2021 r. funkcjonowało zawiadomienie o wstrzymaniu biegu terminów), 2) od dnia 14 maja 2021 r. do dnia 28 maja 2021 r. (między 14 maja 2021 r. a 28 maja 2021 r. funkcjonowało zawiadomienie o wstrzymaniu biegu terminów), 3) od dnia 7 czerwca 2021 r. do dnia 22 czerwca 2021 r. (między 7 czerwca 2021 r. a 22 czerwca 2021 r. funkcjonowało zawiadomienie o wstrzymaniu terminów). Zatem ostatni dzień okresu, w którym funkcjonowało wstrzymanie biegu terminu to 22 czerwca 2021 r. We wskazanym czasokresie istniały dni, w których nie wydano zawiadomienia o wstrzymaniu terminu, i były to: dzień 13 maja (1 dzień), okres między 29 maja 2021 r. a 6 czerwca 2021 r. (9 dni), i wtedy należy liczyć organowi II instancji czas wyznaczony przez ustawodawcę na załatwienie sprawy skarżących. Termin na załatwienie sprawy skarżących zaczyna biec Wojewodzie dnia 13 maja 2021 r., jednak dnia 14 maja zostaje wstrzymany. Ponownie termin biegnie od dnia 29 maja 2021 r. do dnia 6 czerwca 2021 r., po czym od dnia 7 czerwca 2021 r. znowu zostaje wstrzymany. Termin zaczyna następnie biec dnia 23 czerwca 2021 r., bo wtedy zakończyło swój byt prawny zawiadomienie funkcjonujące do dnia 22 czerwca 2021 r. Do dnia 6 września 2021 r. kiedy to skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprawa nie została załatwiona, z czego należy wnosić, że organ znajdował się w bezczynności do dnia 6 września 2021 r. Licząc Wojewodzie miesięczny termin na załatwienie sprawy należy doliczyć do niego okresy, w których trwało wstrzymanie terminów. Bieg terminu rozpoczął się dnia 13 maja 2021 r. Wskutek kolejnego zawiadomienia termin został wstrzymany na okres 14 maja – 28 maja 2021 r. Termin ponownie biegnie pomiędzy 29 maja a 6 czerwca 2021 r. Następnie, po wstrzymaniu spowodowanym zawiadomieniem z dnia 7 czerwca 2021 r. , termin zaczyna biec dnia 23 czerwca 2021 r. Zatem poczynając od 13 maja 2021 r. i odliczając okresy, w których miesięczny termin wstrzymano, Wojewoda winien załatwić sprawę skarżących do dnia 12 lipca 2021 r. Jest bezsporne i ewidentne w świetle akt sprawy, że w tym terminie sprawa skarżących załatwiona nie została, co spowodowało, że Wojewodzie trafnie zarzucono bezczynność, bowiem przekroczył ustawowy termin. Bezczynność jest napiętnowana przez ustawodawcę, literatura prawnicza także traktuje to zjawisko jako patologię administracyjną. Silnie odczuwanym od dłuższego czasu, niezwykle mocno eksponowanym w wypowiedziach sądów europejskich i krajowych problemem jest ten rodzaj patologii, który zwykło się określać mianem bezczynności, milczenia, opieszałości czy inercji administracji albo opisywać zwrotami ściślej odzwierciedlającymi procesowy aspekt analizowanego zjawiska, takimi jak zwłoka w załatwieniu sprawy, niezałatwienie jej w przewidzianym przez prawo lub ustalonym w trybie urzędowym terminie, przewlekłość postępowania bądź jego zastój ( G. Łaszczyca, Milczenie organu w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 1, s. 52, P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 53). Stan wywołany wskazanym typem naruszeń prawa polegających na zaniechaniu działania przez administrację to, trzymając się ustawowych wyrażeń: bezczynność i – mówiąc o jej przejawie – niezałatwienie sprawy w terminie (we właściwym terminie lub terminie ustalonym stosownie do obowiązujących przepisów prawa procesowego) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania (Z. Kmieciak, Ochrona jednostki przed bezczynnością administracji i przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego [w:] Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 257).
W orzecznictwie sądowym bezczynność ujmowana jest jako niedochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie bez zachowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. (wyrok WSA z dnia 4 marca 2021 r., IV SAB/Po 171/20, Lex nr 3176811).
Przywołując terminy, jakie wyznacza ustawodawca, opierając się na funkcjonujących w orzecznictwie i literaturze prawniczej rozumieniach bezczynności, Sąd ma mocne podstawy, by podzielić zarzut skarżących i uznać, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności. Zarzut ten został uznany za trafny przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w odpowiedzi na ponaglenie wniesione przez skarżących stwierdził bezczynność Wojewody.
Należy także podkreślić jednoczesne naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 7 k. p. a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu.
Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można, w demokratycznym państwie prawnym, akceptować sytuacji, w której regułą staje się nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Sąd dostrzega sporą częstotliwość przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie prowadzenia przez organ postępowań administracyjnych. Prowadzi to do wniosku, że nie mamy do czynienia z incydentalnym opóźnieniem, brakiem działania, który dałoby się wytłumaczyć nieprzewidzianymi, jednostkowymi trudnościami, ale z raczej systemową słabością właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci trudnej sytuacji kadrowej czy znacznej liczby postępowań administracyjnych nie stanowią uwidocznionej w prawie przesłanki zwalniającej organ od terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Z tego powodu, sąd administracyjny, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działania administracji publicznej, musi stwierdzić naruszenia prawa.
Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione.
Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach.
Organ nie zrealizował także obowiązku z art. 36§1 k. p. a. to znaczy nie poinformował skarżących o zwłoce, jej przyczynach, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Jak stanowi art. 149§1 pkt 3 w związku z art. 149§1a ustawy p. p. s. a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Intepretując przywołany przepis należy podnieść, że sąd nie ma obowiązku łączyć każdej bezczynności z mocno ujemnym określeniem rażącego naruszenia prawa. Sąd może to zrobić, analizując okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza przyczyny bezczynności w danym postępowaniu administracyjnym. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa nie otrzymała w procesie stanowienia prawa definicji legalnej. Ustawodawca nie określił też żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu. Sąd ten zobowiązany jest każdorazowo ustosunkować się do charakteru bezczynności w odniesieniu do konkretnej sprawy, której okoliczności zwykle odbiegają od innych, z uwzględnieniem indywidualnego jej rodzaju i stanu (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. I OSK 1315/20, Lex nr 3089429).
Przepisy prawne nie definiują, czym jest rażące naruszenie prawa. W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r. III OSK 995/21, Lex nr 3227754).
W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Niewątpliwie opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy wystąpiło, ale stwierdzić trzeba, że nie było one znaczne. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2020 r. Takie stanowisko Sądu wynika z nieulegającej wątpliwości trudnej sytuacji covidowej, w jakiej znalazł się kraj, a także z faktu, że kolejnymi zawiadomieniami, wydawanymi na podstawie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresach relewantnych dla sprawy skarżących, wstrzymywano terminy załatwienia postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę Dolnośląskiego. Z uwagi na obecne w aktach rozstrzygnięcie w sprawie skarżących, Sąd nie zobowiązał organu do wydania aktu administracyjnego, umarzając postępowanie w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku). Ewentualne przyznanie skarżącym sumy pieniężnej, stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę, czasownikiem (sąd) "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na te okoliczności Sąd uznał, że brak podstaw przyznania stronie skarżącej sentencji sumy pieniężnej. Uznaniowy charakter ma także kwestia wymierzenia organowi grzywny. Sąd odstąpił od tej formy represji wobec organu przyjmując, że bezczynność nie miała charakteru rażącego, i nie była bardzo znacząca. Dlatego w tym zakresie Sąd skargę oddalił (p. IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a zasądzając na rzecz skarżących kwotę 100 zł.