II SAB/GL 129/23

II SAB/Gl 129/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Grzegorz Dobrowolski
Tomasz Dziuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 12 par. 1, art. 35, art. 36, art. 37,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1a, par. 2, art. 119 pkt 4art. 154 par. 6, art. 134 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M Sp. z o.o. z siedzibą w D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie odwołania od decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1) stwierdza, że Wojewoda Śląski w sposób przewlekły prowadził postępowanie administracyjne; 2) stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu; 4) przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5) w pozostałym zakresie skargę oddala, 6) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta D. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia M. Sp. z o.o. z siedzibą w D. (inwestor) pozwolenia na budowę dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną - I etap budynki od 1 do 4 - na działce nr 1 w D. przy ul. [...].
Inwestor wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i zatwierdzenia projektu objętego wnioskiem oraz udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.
W dniu 21 lipca 2023 r. inwestor wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Wojewody Śląskiego skargę na bezczynność tego organu i przewlekłość w rozpoznaniu wskazanego powyżej odwołania.
W skardze inwestor wniósł o:
1. stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu w prowadzeniu sprawy oraz stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego;
3. zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej strony w kwocie 1000 zł (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odwołanie od wskazanej na wstępie decyzji nie powinno być rozpoznawane ponad terminy przewidziane w k.p.a. Sprawa nie jest bowiem skomplikowana w takim stopniu, aby prawie dwunastokrotnie przedłużony został termin na rozpoznanie odwołania. Złożone zaś w dniu 17 lipca 2023 r. ponaglenie nie spowodowało rozpoznania odwołania.
Zważywszy na to, że przewlekłość i bezczynność organu odwoławczego ma wpływ na niemożności realizowania podstawowej działalności skarżącej spółki, długotrwałość postępowania powinna przemawiać za zasądzeniem wskazanej w petitum skargi sumy pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podał, że odwołanie inwestora organ I instancji przekazał w dniu 31 sierpnia 2022 r. Następnie, ze względu na złożony charakter postępowania organ odwoławczy, zawiadomieniami z 13 października 2022 r., 9 listopada 2022 r., 15 grudnia 2022 r., 13 stycznia 2023 oraz 20 lutego 2023 r. informował stronę, że sprawa zostanie rozstrzygnięta w terminie późniejszym. Ponadto inwestor wielokrotnie uzupełniał materiał dowodowy: w dniu 7 grudnia 2022 r. złożył uzupełnienie odwołania, następnie w dniach 29 marca 2023 r. i 18 kwietnia 2023 r. dokonał dalszych uzupełnień. W dniu 29 maja 2023 r. inwestor dokonał korekty projektu zagospodarowania terenu poprzez uzupełnienie informacji w części opisowej i dołączenie rysunku nr 11a obrazującego przebieg komunikacji wewnętrznej, a następnie drogą mailową w dniu 31 maja 2023 r. przekazano kolejne wyjaśnienia. Po raz kolejny materiał dowodowy został uzupełniony przez inwestora w dniu 20 czerwca 2023 r.
Wojewoda wskazał ponadto, że w dniu 17 lipca 2023 r. wpłynęło do niego ponaglenie, a następnie skarga na przewlekłość i bezczynność. Następnie zaś miały jeszcze miejsce kolejne uzupełnienia materiału dowodowego przez inwestora (pisma z 27 lipca 2023 r. i z 1 sierpnia 2023 r.).
Wojewoda wyjaśnił także, że pełnomocnik inwestora wielokrotnie kontaktował się z inspektorem, prowadzącym sprawę i na bieżąco otrzymywał informacje o stanie jej zaawansowania.
Końcowo Wojewoda wskazał, że opóźnienie w rozpatrywaniu odwołania inwestora spowodowane było zbyt dużą ilością wpływających równocześnie spraw w stosunku do liczby pracowników oddelegowanych do ich rozpatrzenia. W konsekwencji, pomimo pełnego zaangażowania pracowników, dotrzymanie terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 k.p.a. nie było możliwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a także ocenia, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. (ewentualnie w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego) terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy.
Warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy wymóg ten został spełniony. Jak wynika z akt administracyjnych, jak i również z odpowiedzi na skargę, ponaglenie zostało złożone w dniu 17 lipca 2023 r. Odnotować należy, że ponaglenie to zostało złożone na kilka dni przed wniesieniem obecnie rozpoznawanej skargi. Okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny spełnienia wymogu wniesienia ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Z przepisów nie wynika bowiem, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 71/20). W razie zaś rozpatrzenia ponaglenia przez właściwy organ wynik takiego rozpatrzenia pozostaje bez znaczenia dla dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zasadności skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania.
Przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia.
W realiach rozpoznawanej sprawy odwołanie skarżącego obecnie inwestora zostało przekazane organowi odwoławczemu w dniu 31 sierpnia 2022 r. Następnie jak wynika z akt sprawy zawiadomieniami z dnia 13 października 2022 r. 9 listopada 2022 r. 15 grudnia 2022 r. 13 stycznia 2023 oraz 20 lutego 2023 r. informował stronę o kolejnych terminach rozstrzygnięcia sprawy. W zawiadomieniach tych nie wskazano przyczyn zaistniałego opóźnienia w rozpatrzeniu sprawy. Z akt administracyjnych nie wynika, aby w tym okresie organ podejmował jakiekolwiek czynności związane z będącym w toku postępowaniem odwoławczym. W związku z tym w świetle akt sprawy stwierdzić należy, że w tym okresie pozostawał całkowicie bierny. Tego stanu rzeczy w żaden sposób nie mogą usprawiedliwiać dwa pisma, które w tym okresie złożył inwestor. W pierwszym piśmie z 26 października 2022 r. inwestor odnosi się do zarzutu organu I instancji dotyczącego braku dostępu do drogi publicznej i przypomina, że inwestor jest właścicielem działki nr 1 i współwłaścicielem działek nr 2 i 3, korzystających ze służebności drogowej przez działkę nr 4, graniczącej z drogą publiczną. Z kolei w piśmie z 7 grudnia 2022 r. inwestor informuje organ o zmianie właściciela działki objętej inwestycją i udziałów w działkach stanowiących działki drogowe. W piśmie tym inwestor oświadczył jednocześnie, że w dalszym ciągu posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do pisma załączono akt notarialny, oświadczenie o prawie dysponowania na cele budowlane oraz umowę sprzedaży udziałów w działkach drogowych.
W ocenie Sądu treść powyższych pism inwestora nie była rozbudowana, a czas niezbędny do zapoznania się z ich treścią ich nie usprawiedliwiał dalszej zwłoki w rozpatrzeniu odwołania. Pisma te nie były też przesyłane innym stronom postępowania w celu ewentualnego ustosunkowania się do nich. W konsekwencji otrzymanie tych pism przez organ nie dawało podstaw do przedłużenia terminu załatwienia sprawy.
Pierwszy przejaw aktywności organu innej niż wysyłanie zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy pojawia dopiero w dniu 22 marca 2023 r. o czym świadczy pochodzący właśnie z tej daty wydruk z księgi wieczystej. Oznacza to, że co najmniej przez ponad 6 miesięcy organ odwoławczy pozostawał bierny.
W świetle powyższego Sąd nie ma obecnie wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie znacznie dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy, przekraczając ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a. Co więcej, przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, gdyż doszło do sytuacji szczególnej, oczywistej i niedającej się w racjonalny sposób usprawiedliwić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18). Sąd nie miał więc żadnych wątpliwości, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania należało właśnie zakwalifikować jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.
Na dzień orzekania przez Sąd, organ administracji publicznej wydał decyzję kończącą postępowanie. W rezultacie, zobowiązanie organu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie stosownej decyzji stało się bezprzedmiotowe, a w rezultacie uzasadnione było umorzenie postępowania w tej części, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku.
W skardze zostało także zawarte żądanie przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jakkolwiek żądanie to nie jest dla Sądu wiążące, gdyż art. 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał za zasadne przyznanie stronie skarżącej kwoty 500 zł. (pkt 4 sentencji wyroku). Przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny oraz ma służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Celem tego środka jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Oceniając całokształt działań organu Sąd doszedł do przekonania, że noszą one znamiona nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Za wystarczającą w tym zakresie Sąd uznał zarazem kwotę niższą od tej, której domagała się w strona skarżąca. Zwłaszcza, że nie przedstawiono w skardze przekonujących okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej. Stąd w pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt 5 wyroku). Z kolei wymierzenie organowi grzywny, wobec zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, byłoby w świetle treści tego przepisu nieuzasadnione.
O kosztach postępowania (pkt 6 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl