II SAB/Wr 1035/24

II SAB/Wr 1035/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35 par. 1 i 2,  art. 37 par. 1 pkt 1,  art. 217 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi G. C. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie braków wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
G. C. (dalej: skarżący), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł w dniu 25 września 2024 r. (data nadania) skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie braków wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 36 § 1 i art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie na wniosek strony zaświadczenia, pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1/ stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej z dnia 3 września 2024 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie przez stronę braków merytorycznych wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i niezałatwienia tej sprawy w terminie; 2/ stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4/ przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.); 5/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.; 6/ na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący wnioskiem z dnia 30 stycznia 2024 r. wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W dniu 3 września 2024 r. pełnomocnik złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie przez stronę braków merytorycznych wniosku, tj. dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wyjaśniając, że urzędowe potwierdzenie uzupełnienia braków merytorycznych wniosku jest niezbędne ze względu na interes prawny strony – zgodnie z art. 112a ust. 2 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach termin 60 dni na załatwienie sprawy biegnie od dnia przedłożenia ww. dokumentów. Od tego czasu, do momentu złożenia skargi, organ nie podjął jednak jakiejkolwiek czynności. Zdaniem strony skarżącej zaistniała sytuacja wypełnia znamiona bezczynności o charakterze rażącym, bowiem organ naruszył przepisy regulujące terminy załatwienia sprawy. Autor skargi w tej sytuacji za uzasadnione uznał żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej we wnioskowanej kwocie. Pełnomocnik skarżącego uważa, że wskutek bezczynności organu i nieotrzymania w terminie zaświadczenia skarżący poniósł relewantne i obiektywne straty ekonomiczne oraz społeczne. Pozbawiony został możliwości planowania swojego życia rodzinnego i osobistego, jak i zawodowego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma też możliwości uzyskania bieżącej informacji na temat prowadzonej sprawy i nie wie dlaczego, pomimo spełnienia wymogów formalnych, jego wniosek nie jest rozpatrywany. W ocenie pełnomocnika skarżącego wnioskowana kwota pozostaje adekwatna w stosunku do rażącego zaniedbania ze strony organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na wyłączenie właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawaniu tego typu sprawy, ewentualnie zaś, w przypadku nieuwzględnienia powyższego, o oddalenie w całości skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie braków wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 17 września 2024 r., w którym strona zarzuciła Wojewodzie niewydanie zaświadczenia w terminie ustawowym (art. 217 § 3 k.p.a.). Ponaglenie to wpłynęło do organu w dniu 19 września 2024 r., a więc przed skargą. W związku z powyższym zaznaczyć należy, że spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, wyjaśnić należy, że Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że z całą pewnością czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że bezczynność organu w przedmiocie wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia podlega, wbrew stanowisku organu, kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r., III SAB/Łd 81/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wszystkie dostępne w CBOSA).
Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organów (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając głównie stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi.
Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1966/21, z 10 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 6241/21, dostępne w CBOSA).
Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służą m.in. przepisy określające terminy załatwienia spraw (art. 35 – 36 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest bezczynność Wojewody w wydaniu na wniosek strony zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. W związku z powyższym wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie zaś z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się zatem szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji.
W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępne w CBOSA). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki.
Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi stwierdził, że Wojewoda nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wcześniej przepisami k.p.a. Wniosek o wydanie zaświadczenia, złożony przez skarżącego pismem z dnia 2 września 2024 r., jak wynika z akt administracyjnych, wpłynął do organu w dniu 3 września 2024 r. Do chwili nadania w placówce pocztowej przedmiotowej skargi, co miało miejsce 25 września 2024 r., organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że Wojewoda pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku strony skarżącej. Bezsprzecznie bowiem nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, czyli do dnia 10 września 2024 r. Opisane zachowanie Wojewody wypełnia zatem znamiona bezczynności rozumianej zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa.
Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21, dostępne w CBOSA). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, dostępne w CBOSA).
Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do bezczynności, ale w świetle przywołanego orzecznictwa nie miała ona charakteru rażącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w chwili wniesienia skargi siedmiodniowy termin, wyznaczony przez ustawodawcę przepisem art. 217 § 3 k.p.a. na wydanie zaświadczenia, nie został przekroczony w sposób znaczny. Sąd miał także na uwadze, że sprawa została załatwiona przez organ postanowieniem z 4 października 2024 r., którym organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie braków merytorycznych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność uznając jednak, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).
Sąd nie zobowiązał również organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub do dokonania czynności, gdyż z przedstawionych akt sprawy wynika, że na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona postanowieniem z dnia 4 października 2024 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Skoro przed rozpoznaniem skargi organ załatwił sprawę wydania zaświadczenia w przewidzianej prawem formie, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła bowiem przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).
Zdaniem Sądu brak było także uzasadnionych podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z ww. regulacją w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Stosownie do powyższego przepisu jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź odmowie przyznania sumy pieniężnej należy do sądu administracyjnego i może być podjęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Sąd uznał, że podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełni wskazany środek. Suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego, pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Suma pieniężna nie jest zależna od poniesionej i wykazanej krzywdy, czy uszczerbku majątkowego. Co do zasady natomiast można przyjąć, że pełni funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 846/23 oraz powołane tam orzecznictwo NSA – dostępne w CBOSA).
Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się bowiem zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ustawodawca nie tylko nie wskazał bowiem przypadków, w których sąd zobowiązany jest przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 724/23, z 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 302/24, dostępne w CBOSA).
Skoro ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną, to przesłanką tą nie jest w szczególności, zgłoszone przez stronę żądanie – Sąd nie jest bowiem związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18, z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19, z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19, z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20, z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20 – dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako okoliczność przemawiającą za nieprzyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymienia się również brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zasadność zasądzenia określonej sumy pieniężnej, z uwagi na brak charakteru odszkodowawczego, zależy bowiem od rodzaju naruszenia prawa przez organ, czasu trwania bezczynności i znajduje zastosowanie w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1325/20, z 30 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1558/20, z 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2449/20, dostępne w CBOSA).
Kierując się tak określonym uznaniem Sąd uwzględnił, że rozpoznawana skarga na bezczynność organu dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z tej to przyczyny jakiekolwiek zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca, zaś z faktu jego niewydania w terminie nie wynikają bezpośrednio dla strony dolegliwości porównywalne z bezczynnością organu w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt. W rozpoznawanej sprawie istotne także jest, że na dzień wyrokowania wniosek skarżącego został już załatwiony, zaś ustawowy termin na wydanie zaświadczenia do momentu złożenia skargi przekroczony został dwukrotnie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że nie było potrzeby stosowania w niniejszej sprawie środka o charakterze kompensacyjno-represyjnym w postaci wnioskowanej dolegliwości pieniężnej polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).