II SAB/WR 485/23

II SAB/Wr 485/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 31 par. 1, art. 61par. 1, art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji I. z siedzibą w P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i dopuszczenie organizacji społecznej do udziału we wszczętym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę istniejącego budynku wypoczynkowego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Fundację I. z siedzibą w P. (dalej – skarżąca, Fundacja) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 3 kwietnia 2023 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i dopuszczenie organizacji społecznej do udziału we wszczętym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę istniejącego budynku wypoczynkowego. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.
Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2022 r. Fundacja wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego nr 14/X/B/2021 z dnia 11 marca 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dotyczącego inwestycji: "Przebudowa istniejącego budynku ośrodka wypoczynkowego [...] we wsi P. wraz z rozbudową o nowe skrzydło, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną po rozbiórce budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego". Organ pismem z dnia 20 lipca 2022 r. wystąpił do Starosty Kłodzkiego o udostepnienie wszelkiej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej decyzji. Starosta Kłodzki przy piśmie z dnia 16 sierpnia 2022 r. przedłożył żądane dokumenty.
Pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. skarżącą wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego nr 14/X/B/2021 z dnia 11 marca 2021 r. i dopuszczenie organizacji społecznej do udziału we wszczętym postępowaniu. W dalszej kolejności Fundacja pismem z dnia 30 czerwca 2023 r. wystąpiła do organu o przyspieszenie rozpoznania sprawy, zaś pismem z dnia 11 września 2023 r. złożono ponaglenie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, (dalej – GINB), w dniu 4 października 2023 r. wydał postanowienie nr DOR.7112.125.2023.JUR(A), którym nie stwierdził bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu sprawy dotyczącej wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego nr 14/X/B/2021 z dnia 11 marca 2021 r. W tym samym dniu GINB wydał także postanowienie nr DOR.7112.125.2023.JUR(B), którym odnośnie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego nr 14/X/B/2021 z dnia 11 marca 2021 r. i dopuszczenie do udziału organizacji społecznej:
1. stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu ww. sprawy;
2. stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu ww. sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. stwierdził przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w prowadzeniu ww. postępowania;
4. stwierdził, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w prowadzeniu ww. postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
5. wyznaczył Wojewodzie Dolnośląskiemu termin na załatwienie ww. sprawy do 3 listopada 2023 r.;
6. zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości.
Działając przez profesjonalnego pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną Fundacja wywiodła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w zakresie nierozpoznania do chwili wniesienia skargi wniosku z dnia 21 lipca 2022 r. i wniosku z dnia 3 kwietnia 2023 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w zakresie wskazanych wniosków, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu pisma procesowego przedstawiono stan sprawy i argumentację dotyczącą bezczynności organu.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podał, że Fundacja złożyła jedno żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia 11 marca 2021 r., nr 14/X/B/2021, które zostało uzupełnione pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r., na co wskazuje treść tego pisma: "w uzupełnieniu wniosku z dnia 21 czerwca 2022 r.". Nie można obu tych pism traktować oddzielnie, tj. wbrew temu, co wynika z ich treści, skoro Fundacja wprost wskazuje, że późniejsze z pism zostało przedłożone celem uzupełnienia wcześniejszego pisma. W treści pisma z dnia 21 czerwca 2022 r. jako podstawę żądania podano art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej - k.p.a.). Po przywołaniu tego przepisu organ wyjaśnił, że na jego podstawie organizacja społeczna ma prawo wystąpić do organu z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby lub z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w już wcześniej wszczętym postępowaniu. Organizacja społeczna w takich warunkach nie występuje w charakterze strony, ale obok niej, na co wskazuje fragment art. 31 § 1 k.p.a. Przepisem, który bezpośrednio wiąże się z art. 31 § 1 k.p.a. jest art. 31 § 2 k.p.a. który stanowi, iż jeżeli organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu; na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Oznacza to, że działanie organizacji społecznej, o którym mowa, tj. przedłożenie do organu żądania wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, stanowi wyłącznie impuls do jego wszczęcia z urzędu przez właściwy organ. Kompetencja do podjęcia decyzji o wszczęciu takiego postępowania bądź o odmowie jego wszczęcia pozostaje w gestii właściwego organu, który taką decyzję podejmie z urzędu.
Dalej Wojewoda podniósł, iż taka konstatacja dyskwalifikuje przyjęcie, jak uczynił to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż pismo Fundacji z dnia 3 kwietnia 2023 r. stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., który to przepis stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony. Fundacja w realiach niniejszej sprawy nie występuje jako strona postępowania, a jedynie jako podmiot na prawach strony. Ponadto z pisma Fundacji z dnia 3 kwietnia 2023 r. wynika, że żąda ona również - już po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty Kłodzkiego z dnia 11 marca 2021 r., nr 14/X/B/2021 - dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. Przedmiotowe żądanie jest o tyle istotne, bowiem strona postępowania nie musi składać żadnego wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej interesu prawnego. Tymczasem Fundacja dostrzega, że wszczęcie postępowania jak i jej ewentualny udział w tym postępowaniu zależą od tego, czy przedmiotowe postępowanie zostanie w ogóle wszczęte przez właściwy organ z urzędu.
W konsekwencji wszczęcie i istnienie postępowania administracyjnego zależy od zrealizowania przez Wojewodę Dolnośląskiego swojej kompetencji, o której mowa w art. 31 § 2 k.p.a., którą to kompetencję organ realizuje z urzędu. Pismo Fundacji z dnia 21 czerwca 2022 r. w zw. z pismem Fundacji z dnia 3 kwietnia 2023 r. stanowią łącznie żądanie Fundacji o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz o dopuszczenie Fundacji do udziału w tym postępowaniu po jego wszczęciu w charakterze podmiotu na prawach strony. Dopóki zatem Wojewoda Dolnośląski swojej kompetencji nie zrealizuje, dopóty nie istnieje stan zawisłości sprawy (lis pendens), skoro postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia 11 marca 2021 r., nr 14/X/B/2021, nie zostało wszczęte. W konsekwencji nie sposób w takich okolicznościach mówić o bezczynności Wojewody Dolnośląskiego, bowiem stan bezczynności może - zgodnie z utrwaloną praktyką orzeczniczą sądów administracyjnych - wystąpić wyłącznie w toku już wszczętego i toczącego się postępowania administracyjnego.
Końcowo organ stwierdził, że nie jest zasadne przyjęcie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności, ponieważ organ nie może pozostawać bezczynny w sprawie, jeżeli postępowanie w tej sprawie nie zostało jeszcze wszczęte.
Na pytanie Sądu czy skarga, poza wnioskiem z dnia 21 czerwca 2022 r., dotyczy także wniosku z dnia 3 kwietnia 2023 r., pełnomocnik Fundacji w piśmie z dnia 4 grudnia 2023 r. wyjaśnił, że skarga na bezczynność dotyczy także wniosku z dnia 3 kwietnia 2023 r. oraz wniósł o zarejestrowanie nowej skargi załączając potwierdzenie uiszczenia opłaty od skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 ww. ustawy sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Na wstępie rozważań należy poczynić pewne uwagi o charakterze ogólnym, które są niezbędne ze względu na fakt, że skarżąca domagając się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego tudzież dopuszczenie do tego postępowania kierowała do organu pisma, których interpretacja, co dowodzi wprost treść odpowiedzi na skargę, nastręczała organowi problemy.
Stosownie do art. 61 § 1 cytowanej już ustawy k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w tym przepisie rozwiązanie nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Postępowanie administracyjne nie jest sformalizowane, a obowiązujące przepisy wyznaczają minimalne wymogi stawiane pismom procesowym składanym w toku postępowania i znaczącą rolę w prowadzeniu tego postępowania wyznaczają organom administracji. W praktyce oznacza to, że żądania zawarte w złożonym podaniu nawet jeśli są zredagowane niezrozumiale obligują organ administracji publicznej do podjęcia działań mających na celu wyjaśnienie ich rzeczywistej treści. Organ administracji nie jest w żadnym razie uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie.
W badanej sprawie do Wojewody Dolnośląskiego niewątpliwie wpłynęły wnioski z dnia 21 czerwca 2022 r. i z dnia 3 kwietnia 2023 r. Rzeczone wnioski ewidentnie nie są tożsame, gdyż pierwszy z nich traktuje o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a drugi dotyczy żądania wszczęcia postępowania, (i nie ma tam mowy o wszczęciu postępowania z urzędu z czego należy wywodzić, że chodzi o wszczęcie postępowania na wniosek) oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Organ inaczej niż wskazują przywołane wyżej zasady dotyczące wszczęcia postępowania, czy wyjaśnienia treści wniosku, dokonał samodzielnie oceny pism kierowanych doń przez Fundację, czyniąc to zresztą nieprawidłowo. Dość będzie w tym miejscu wskazać, że organ nie tylko trwa przy poczynionej samodzielnie interpretacji wniosków zakładając, że chodzi wyłącznie o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z urzędu, ale też ignoruje stanowisko organu nadrzędnego, tj. GINB, który w postanowieniu z dnia 4 października 2023 r. stwierdził jego bezczynność i przewlekłość oraz wyznaczył termin na załatwienie sprawy z wniosku z dnia 3 kwietnia 2023 r. W odpowiedzi na obecnie rozpoznawaną skargę Wojewoda wskazał wręcz na okoliczności, które w jego ocenie dyskwalifikują przyjęcie przez GINB, że pismo z dnia 3 kwietnia 2023 r. stanowi wniosek o wszczęcie postępowania. Finalnie zaś wykluczając zaistnienie po jego stronie bezczynności Wojewoda zaprezentował pogląd, że skoro postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte to organ nie może pozostawać bezczynny.
Opierając się na materiale aktowym, bowiem w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, z uwzględnieniem wyjaśnień pełnomocnika strony skarżącej udzielonych pismem z dnia 4 grudnia 2023 r., należy zaznaczyć, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 3 kwietnia 2023 r. tj. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę istniejącego budynku wypoczynkowego oraz dopuszczenia Fundacji do udziału w tym postępowaniu. Skarga dotyczącą wniosku z dnia 21 czerwca 2022 r. została zarejestrowana i rozpoznana odrębnie.
Wobec twierdzeń organu zamieszczonych w odpowiedzi na skargę zasadne okazuje się w tym miejscu krótkie odniesienie się do problematyki możliwości inicjowania przez organizację społeczną postępowania administracyjnego przez składany do właściwego organu wniosek. W świetle zasadniczo jednolitej linii orzeczniczej ukształtowanej przez judykaturę istotne jest to, że niewątpliwie organizacja społeczna może skutecznie wnioskować o wszczęcie postępowania, a następnie w nim uczestniczyć. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r. (sygn. akt III OSK 3421/21) podał, że ,,Norma z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przyznaje organizacji społecznej prawo do żądania wszczęcia postępowania, w przypadkach, gdy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Organizacja społeczna ma nadal prawo do żądania wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania, co oznacza, że możliwość zakwestionowania decyzji, która w ocenie organizacji społecznej została wydana z naruszeniem interesu społecznego, nie została zamknięta"., patrz - LEX nr 3121604. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 października 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 84/18) trafnie wypowiedział się, że ,,Uwzględnienie żądania organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przesądza o prawach tej organizacji w postępowaniu. Innymi słowy, wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej stanowi jednocześnie o dopuszczeniu tej organizacji do udziału w tym postępowaniu (bez względu na to, czy zapadnie osobne rozstrzygnięcie tej treści, czy też nie)."., patrz - LEX nr 2586475. Ten sam Sąd w wyroku z dnia 3 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1740/17 uznał, że ,,Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej nie jest uzależnione od oceny organu, czy sprawa administracyjna będzie mogła zostać rozstrzygnięta zgodnie z postulatem tej organizacji. Oceniając żądanie organizacji społecznej o wszczęcie postępowania organ powinien zbadać nie to, czy postępowanie takie może się zakończyć pozytywną decyzją dla organizacji, ale wyłącznie to, czy samo wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny, co pozwoli na ustalenie celowości wszczęcia postępowania z urzędu.", - LEX nr 2465843
Równie ciekawe poglądy zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., (sygn. akt I OSK 234/15), gdzie podano, że ,,Pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana: może być ona stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 i 29 k.p.a.), ale także - niezależnie od posiadanego interesu prawnego - zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. O ile w świetle tych przesłanek żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Rozpatrzenie, złożonego w przez organizację społeczną żądania wszczęcia postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 31 k.p.a., a nie na postawie art. 61a k.p.a., gdyż podstawy prawne oceny takiego wniosku w tych przepisach dotyczą innych podmiotów, innych sytuacji prawnych oraz zawierają w związku z tym inne przesłanki jego weryfikacji. Nie można weryfikować wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a." - LEX nr 2199325.
Skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie przedstawione wyżej poglądy w pełni akceptuje i przyjmuje jako własne. Wobec przyjęcia, że skarżącą wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2023 r. zażądała wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do tego postępowania oraz, (oczywiście bez przesądzania kwestii czy w niniejszym przypadku jej żądanie było zasadne), formalnie mogła wniosek w takim kształcie złożyć, trzeba zweryfikować zasadność skargi na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu tego wniosku.
Rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu sprawy z wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia. Skarga została poprzedzona ponagleniem, które zresztą zostało rozpoznane przez GINB. Tym samym spełnione zostały formalne wymogi wniesienia skargi.
Zasadniczo pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że jest to stan zaniechania organu w wyniku którego konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Sama skarga na bezczynność sprowadza się w istocie do przeciwdziałania przez stronę skarżącą wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.
Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).
W realiach niniejszej sprawy wniosek skarżącej z dnia 3 kwietnia 2023 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do Wojewody w dniu 11 kwietnia 2023 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty organu. Co więcej akta przedmiotowej sprawy pozostawały już w dyspozycji Wojewody Dolnośląskiego, gdyż wpłynęły one do organu łącznie z pismem Starosty Kłodzkiego już w dniu 18 sierpnia 2022 r. Mając na względzie, specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, zgodnie z którym, organ zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego celem wyjaśniania sprawy lecz zajmuje się głównie wyjaśnieniem kwestii procesowych polegających na zbadaniu czy wystąpiły wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji oraz, czy nie wystąpiły przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., stwierdzić należy, że sprawa powinna być załatwiona w terminie miesięcznym. Termin ten upływał z dniem 11 maja 2023 r. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że nie został on dochowany. Do dnia wniesienia skargi (tj. do dnia 25 września 2023 r.) nie tylko nie zapadła w sprawie decyzja lecz organ nie odniósł się w żaden sposób do samego wniosku o wszczęcie postępowania. Co więcej organ w udzielonej odpowiedzi na skargę prezentuje stanowisko, sprzeczne zresztą z postanowieniem GINB z dnia 4 października 2023 r., że wobec niewszczęcia postępowania nie może być mowy o jego bezczynności. Sąd ocenia zasadność skargi na dzień wniesienia skargi. W konsekwencji podniesiony w skardze zarzut bezczynności okazał się uzasadniony. Organ nie załatwił bowiem sprawy zainicjowanej wnioskiem Fundacji w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Przed upływem tego terminu nie poinformował także o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, czym uchybił art. 36 § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe uwagi Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku, że organ dopuścił się bezczynności.
W ocenie Sądu bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.
Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.
W kontrolowanej sprawie o rażącym uchybieniu zasadom praworządności świadczy przede wszystkim to, że organ od złożenia wniosku tj. od kwietnia 2023 r. do udzielenia odpowiedzi na skargę tj. października 2023 r., zatem przez ponad 6 miesięcy nie przeprowadził w sprawie żadnej czynności. Dla organu nie ma nawet znaczenia stanowisko GINB stwierdzające jego bezczynność i przewlekłość oraz wyznaczające mu termin załatwienia sprawy zawarte w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2023 r. Mimo to, w odpowiedzi na skargę organ prezentuje własną ocenę wniosku z dnia 3 kwietnia 2023 r. klarując, że ,,dyskwalifikuje (to) przyjęcie, że pismo Fundacji stanowi wniosek o wszczęcie postępowania". Nadto do chwili orzekania Wojewoda nie poinformował o żadnych działaniach w sprawie, nawet o wszczęciu postępowania, zatem wysoce prawdopodobne pozostaje, że nie zostało wykonane postanowienie GINB z dnia 4 października 2023 r. Tym samym, organ nie tylko kilkunastokrotnie przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy, ale też jak dowodzi stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę, nie ma nawet zamiaru rozpoznawać wniosku. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono wskazane wcześniej regulacje procesowe zwłaszcza zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ kilkunastokrotnie przekracza termin ustawowy - co jest wynikiem jego bierności w rozstrzygnięciu sprawy - i w sposób nieuzasadniony przewleka odniesienie się do wniosku, pomimo, że może je zakończyć szybciej, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Stąd też, biorąc pod uwagę czas jaki upłynął od złożenia wniosku oraz postawę organu oraz brak racjonalnych i uzasadnionych przyczyn tak długiej zwłoki w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.
Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).
Wobec braku działań organu Sąd zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w określonym terminie o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. Orzeczenie w tym zakresie wydano na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku) uwzględniając kwotę uiszczonego wpisu od skargi oraz udział w sprawie ustanowionego przez skarżącą pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną.