II SAB/Wr 477/25

II SAB/Wr 477/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis
Marta Pawłowska
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
659
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 art. 200 art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Gminy W. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Gmina W. (dalej jako skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła dnia 17 marca 2025 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie komunalizacji nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu B., jako działki nr [...], nr [...] AM-[...], oraz nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [..], nr [...], nr [...], nr [...] AM-[..] oraz nr [...] AM-[...].
W ocenie skarżącej naruszono art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy.
Skarżąca podała, że postępowanie komunalizacyjne dotyczące wskazanych nieruchomości zostało wszczęte w 2004 r., a ponownie prowadzone jest od 2016 r. (po wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r.). Organ nie podejmuje w sprawie czynności merytorycznych. Główne działanie organu to generowanie kolejnych zawiadomień o nowym terminie rozpoznania sprawy, które niewątpliwie są czynnościami pozornymi, bowiem nie zmierzają do rozpoznania sprawy. Wojewoda od 2016 r. nie zgromadził jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby przekazanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie spółce P. Skarżąca wskazuje, że organ uwzględnia kolejne takie same wnioski P. o przedłużenie terminu rozpoznania sprawy, z uwagi na podejmowane przez spółkę działania mające na celu odnalezienie dokumentacji świadczącej o objęciu przez P. w zarząd lub użytkowanie przedmiotowych działek. W ocenie skarżącej obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego spoczywa na organie administracji publicznej. Skarżąca podniosła, że Wojewoda w piśmie z dnia 12 maja 2017 r. poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego, a kolejną korespondencją wyznaczał następne terminy załatwienia sprawy, jednak do dnia wniesienia skargi (17 marca 2015 r.) nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.
Skarżąca zwróciła się o: 1) zobowiązanie organu do wydania, w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w przedmiocie komunalizacji nieruchomości, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości wraz z cechą rażącego naruszenia prawa, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Po przywołaniu przebiegu postępowania organ uwypuklił trudności w pozyskaniu niezbędnych dokumentów oraz wskazał na komplikacje związane z ustaleniem, czy przedmiotowe nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P.(1) w W. Poszukiwania organu dokumentów potwierdzających tytuł P. do nieruchomości nie odniosły rezultatu. Organ wystąpił do P. z zapytaniem , czy pozyskano dokumentację. Spółka poinformowała, że w dalszym ciągu podejmuje działania w celu odnalezienia materiału dowodowego istotnego dla sposobu rozstrzygnięcia postępowania komunalizacyjnego. Wojewoda wskazał, że Spółka P. wystąpiła z prośbą o przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy dotyczącej komunalizacji przedmiotowych gruntów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga została uznana za zasadną.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza - co wynika z art. 149 § 1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. W szczególności ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).
Artykuł 35 § 1 k.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 § 2 k.p.a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania - powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania - powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 36 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Strona, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli: 1) organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1; 2) organ prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Złożenie ponaglenia, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przepis stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a to oznacza sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. z przewlekłością mamy do czynienia wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, dłuższym niż to jest konieczne, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 349/18, CBOIS). Pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu k.p.a. powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie ETPCz, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. np. wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Samorząd Terytorialny 2008, nr 11, P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 37). W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych, przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 37).
Przedmiot sporu stanowi zarzucana Wojewodzie przewlekłość w sprawie komunalizacji nieruchomości. Trzeba przypomnieć kluczowe dla przedmiotowego postępowania momenty:
1) wszczęcie postępowania nastąpiło we wrześniu 2004 r.,
2) po rozpoznaniu skargi P. S.A. w W., wyrokiem z dnia 29 lipca 2016 r. WSA w Warszawie uchyla decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 marca 2016 r. nr KKU-58/14 oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 marca 2014 r. nr NiR-OR.7532.G.155.9.94.2014.MC (sygn. akt I SA/Wa 700/16),
3) w dniu 23 stycznia 2017 r. KKU zwróciła akta sprawy Wojewodzie Dolnośląskiemu wraz z wyrokiem WSA z dnia 29 lipca 2016 r.,
4) w dniu 12 maja 2017 r. Wojewoda zawiadamia o zebraniu materiału dowodowego dostatecznego do wydania decyzji,
5) Wojewoda od 21 sierpnia 2017 r. do 30 marca 2023 r. szesnaście razy zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy,
6) w dniu 11 maja 2023 r. Gmina W. wnosi o wydanie decyzji,
7) w dniu 25 maja 2023 r. Wojewoda zwrócił się do P. o udzielenie informacji, czy spółka pozyskała dokumentację potwierdzającą tytuł prawny P. do przedmiotowych nieruchomości,
8) w dniu 4 września 2023 r. Wojewoda zawiadamia, że załatwienie sprawy nastąpi do dnia 29 lutego 2024 r.,
9) 5 grudnia 2023 r. pismo Gminy W. (w zgromadzonym materiale dowodowym brak dowodów, które sprzeciwiałyby się stwierdzeniu nabycia prawa własności, a więc Gmina wnioskuje o niezwłoczne załatwienie sprawy),
10) 27 grudnia 2023 r. Wojewoda informuje Gminę W., że P. pismem z dnia 2 czerwca 2023 r. wystąpiła o przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy, a mając na uwadze wyroki WSA w Warszawie – Wojewoda się przychylił do prośby,
11) w dniu 27 lutego 2024 r. Wojewoda zawiadamia, że załatwienie sprawy nastąpi do dnia 31 lipca 2024 r.,
12) 22 marca 2024 r. Gmina W. wnosi o niezwłoczne zakończenie gromadzenia materiału dowodowego i wydanie decyzji,
13) 21 maja 2024 r. P. informuje Wojewodę o swoich działaniach i zwraca się o przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy,
14) 6 sierpnia 2024 Gmina wnosi ponownie o niezwłoczne zakończenie gromadzenia materiału dowodowego i wydanie decyzji,
15) 13 sierpnia 2024 r. Wojewoda zawiadamia, że załatwienie sprawy nastąpi do 31 grudnia 2024 r.,
16) 4 września 2024 r. Wojewoda zwraca się ponownie do P. o udzielenie informacji, czy spółka pozyskała dokumentację potwierdzającą tytuł prawny P. do przedmiotowych nieruchomości,
17) 27 grudnia 2024 r. Wojewoda zawiadamia, że załatwienie sprawy nastąpi do 31 maja 2025 r.,
18) 25 października 2024 r. zażalenie Gminy W. na przewlekłe prowadzenie sprawy,
19) 10 stycznia 2025 r. P. informuje Wojewodę o swoich działaniach i ponownie zwraca się o przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy,
20) 31 stycznia 2025 r. Wojewoda przekazuje zażalenie do MSWiA,
21) 20 lutego 2025 r. MSWiA uznanie zażalenie za nieuzasadnione,
22) 17 marca 2025 skarga Gminy W. do WSA we Wrocławiu na przewlekłość Wojewody.
Powyższa chronologia wskazuje, że od 2017 r. kiedy postępowanie jest ponownie prowadzone, organ nie zgromadził, ani nie uzyskał jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby przekazanie nieruchomości objętej postępowaniem na rzecz P. w zarząd lub użytkowanie zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda uwzględnia kolejne wnioski P. o dodatkowy czas na pozyskanie ewentualnych dokumentów, co po ponad 8 latach od ponownego rozpatrywania sprawy jest nieuzasadnione, gdyż to organ jest zobowiązany do pozyskania materiału dowodowego i wydania decyzji na podstawie zgromadzonego przez siebie materiału dowodowego. Wyjaśnienia Wojewody tłumaczące, że jego poszukiwania dokumentów potwierdzających tytuł P. do nieruchomości nie odniosły rezultatów, nie usprawiedliwiają czasu trwania postępowania i uwzględniania kolejnych wniosków P. o przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy z uwagi na "podejmowane działania w celu odnalezienia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia postępowania komunalizacyjnego".
Zdaniem Sądu nawet uwzględniwszy czasochłonność postępowania związanego z komunalizacją nieruchomości (w tym gromadzenie potrzebnej dokumentacji), wskazana chronologia sprawy jest diametralnie oderwana od terminów załatwiania spraw administracyjnych przewidzianych przepisami prawa. Druga i trzecia dekada XXI w., w której toczy się ponowne postępowanie jest niewątpliwie czasem takiego rozwoju technologii komunikacyjnych, w tym związanych z pozyskiwaniem potrzebnych informacji, że nie sposób zaakceptować tak długiego okresu prowadzenia postępowania administracyjnego. Wojewoda nie podaje, ale też Sąd nie odnajduje racjonalnego powodu, dla którego organ dysponując materiałem dowodowym (12 maja 2017 r. organ informuje o zebraniu materiału dowodowego dostatecznego do wydania decyzji), do dnia złożenia skargi, tj. 17 marca 2025 r. – przez blisko 8 lat nie wydał decyzji, mając świadomość, że postępowanie w prawie prowadzone jest już kilkanaście lat (od 2004 r.). Zarówno zasada zaufania z art. 8 k.p.a., zasada szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., jak też fundamentalne konstytucyjne: zasada praworządności (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wymagają od organu poszanowania praw strony związanych z należytym prowadzeniem jej spraw, także w aspekcie chronologicznym.
Ze wskazanym powodów, skupiając się zwłaszcza na niewątpliwie i obiektywnie skrajnie długim czasie trwania postępowania, jak też wątłych, pobieżnych i nieadekwatnych do realiów współczesnego państwa Unii Europejskiej usprawiedliwieniach, Sąd podzielił argumentację skargi w zakresie przypisania Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłości rażącej, skrajnie wykraczającej poza dopuszczone prawem terminy załatwiania spraw. Wielokrotna prolongata terminu na załatwienie sprawy, wieloletni czas prowadzonego postępowania, przy tym brak przekonującego uzasadnienia (czy usprawiedliwienia) ze strony Wojewody wpisują się w zaprezentowane określenia przewlekłości, i w ocenie Sądu nie mieszczą się w ramach rozsądnego terminu, o jakim mowa w orzecznictwie europejskim. Swoista niefrasobliwość organu w gromadzeniu dokumentacji, w tym w kontaktach z P., nie może przekładać się interes Gminy związany z załatwieniem toczącej się od wielu lat sprawy. Tym samym na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd nie dostrzegł w aktach sprawy decyzji kończącej postępowanie, co spowodowało zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.