II SAB/WR 477/23

II SAB/Wr 477/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1453/24 - Wyrok NSA z 2024-10-24
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
*Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1, 2,3
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 64 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy [...] w Ś. na bezczynność Starosty Świdnickiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na remont elewacji tylnych budynku I. zobowiązuje Starostę Świdnickiego do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku strony skarżącej z dnia 29 kwietnia 2022 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; II. stwierdza, że bezczynność Starosty Świdnickiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty Świdnickiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w Ś. (zwana dalej: skarżącą, strona skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty Powiatu Świdnickiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na remont elewacji tylnych budynku. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 29.04.2022 r. I. W., działająca z pełnomocnictwa Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś. , wystąpiła do Starosty Powiatu Świdnickiego z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane w celu realizacji remontu elewacji tylnych budynku, zlokalizowanego w Ś. przy ul. [...]. Poza projektem architektoniczno-budowlanym remontu elewacji tylnych do wniosku dołączono podpisane przez I. W. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także przedłożono uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś. nr [...] z dnia [...].05.2008 r., której mocą udzielono pełnomocnictwa zarządcy/administratorowi - I. W., prowadzącej dzielność gospodarczą pod nazwą: Z., do występowania w imieniu Wspólnoty przed wszystkimi władzami, urzędami, instytucjami, przedsiębiorcami i bankami oraz do składania wszelkich oświadczeń i wniosków – w tym zawierania umów, a także do reprezentowania Wspólnoty przed sądami. Ponadto dołączono dokument stanowiący zawiadomienie właścicieli lokali o podjęciu w trybie indywidulanego zbierania głosów uchwały z [...].08.2021 r. nr [...] w sprawie wykonania dokumentacji projektowej remontu elewacji tylnej z ociepleniem zgodnie z załączoną ofertą oraz wykonać ocieplenie.
Po zapoznaniu się ze złożonymi dokumentami, w dniu 09.05.2022 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., Starosta wystosował do I. W. – pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] - wezwanie do przedłożenia pełnomocnictwa szczególnego upoważniającego ją do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Jednocześnie organ poinformował, że brak uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania.
W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 16.05.2022 r. do organu wpłynęło pismo, w którym I. W., jako administrator, wskazała na brak podstaw prawnych do żądania dalszego pełnomocnictwa (innego niż te które zostało przedłożone). Podkreśliła, że zakres umocowania został jednoznacznie wskazany w treści załączonej uchwały. Z treści tego pełnomocnictwa wynika umocowanie do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że w dniu 07.06.2022 r., Dyrektor Wydziału Budownictwa Starostwa przeprowadziła rozmowę telefoniczna w sprawie wyjaśnienia I. W. błędu co do interpretacji przepisów dotyczących pełnomocnictwa i skutków złożenia wadliwego, niezgodnego z prawdą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu 13.06.2022 r. I. W., działającą w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej, złożyła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Świdnickiego.
Pismem z 15.06.2022 r. Starosta Świdnicki poinformował I. W., działającą z pełnomocnictwa Wspólnoty Mieszkaniowej o pozostawieniu wniosku z 29.04.2022r. bez rozpoznania z uwagi na zaniechanie uzupełnienia jego braków. W treści tego zawiadomienia, po opisaniu dotychczas podejmowanych w sprawie czynności, organ zauważył, że remont elewacji jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, w związku z powyższym konieczna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na jego przeprowadzenie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że poza zwykłym zarządem pozostają czynności polegające m.in. na rozporządzeniu nieruchomością wspólną obciążeniu nieruchomości wspólnej, modernizacji nieruchomości wspólnej, remontu nieruchomości wspólnej (zob. wyrok Sądu Okręgowego w Suwałkach z 14.01.2019 r. I C 6.60/18). Nadto organ zauważył, że uchwała na którą powołuje się pełnomocnik przez swoją nieprecyzyjność i zarazem blankietowe sformułowanie jest niezgodna z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali. Stanowi bowiem naruszenie interesów członków wspólnoty i godzi w zasady prawidłowego zarządzenia nieruchomością wspólną albowiem jej wykonanie mogłoby skutkować zawarciem przez zarząd umowy o remont elewacji na dowolnych warunkach. Uchwała wprawdzie określa jedynie blankietowo prawo występowania przez I. W. w imieniu wspólnoty do występowania przed "wszystkimi władzami, urzędami etc...", to zdaniem Starosty, czyni to jednak bardzo ogólnikowo. Odnosząc się natomiast do dołączonej do dokumentacji kopii wydruku uchwały z [...].05.2008 r. (powinno być z [...].08.2021 r. uw. Sądu) w sprawie wykonania remontu elewacji budynku, to zdaniem Starosty, uchwała nie wskazuje istotnych elementów, w tym czasu jej obowiązywania, zakresu zobowiązań finansowych, możliwości jej wypowiedzenia, określenie podmiotu zobowiązanego do pokrycie kosztów powstałych w związku z realizacją inwestycji, powoduje, że uchwała zawiera zgodę blankietową. W istocie uchwała nie zawiera nawet nieokreślonego upoważnienia zarządu, w tym dla zwykłego administratora nieruchomości jakim jest I. W., a tym bardziej do czynności przekraczającej zwykły zarząd. Zdaniem Starosty, brak podmiotowych i przedmiotowych istotnych elementów uchwały nie pozwala na dokonanie przez członków wspólnoty rzetelnej oceny, czy umowa będzie korzystna z punktu widzenia interesów wspólnoty i poszczególnych jej członków w tym konkretnym przypadku.
W wyniku rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Świdnickiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał wyrok z 21.09.2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 1295/22, orzekając o jej oddaleniu. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że zasadności pozostawienia podania bez rozpoznania może być oceniana tylko w ramach skargi na bezczynność.
Pismem z 26.10.2023 r. I. W., działającą w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej, złożyła do Wojewody Dolnośląskiego ponaglenie na bezczynność Starosty Świdnickiego w przeprowadzeniu postępowania dotyczącego wydania na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej pozwolenia na remont elewacji budynku. Jak wynika z pisma Wojewody Dolnośląskiego z 16.11.2023 r. ponaglenie z 26.10.2023 r. nie zostało rozpatrzone zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. z uwagi na fakt, że strona złożyła wcześniej ponaglenie na przewlekłość postępowania Starosty, co w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. wyczerpało możliwości wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 37 k.p.a.
Pismem z 24.11.2023 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w Ś. wniosła skargę na bezczynność Starosty Świdnickiego w sprawie udzielenia pozwolenia na roboty budowlane obejmujące remont elewacji tylnych budynku, zarzucając naruszenie art. 6, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. przez mnożenie czynności bez podstawy prawnej, w tym żądania od strony pełnomocnictwa bez podstawy prawnej, a w konsekwencji przez zaniechanie merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku i pozostawienie podania bez rozpoznania.
Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty do wydania decyzji w terminie 30 dni, stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona podniosła, że sposób prowadzenia postępowania przez organ odbiega od standardów wyznaczonych przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Na mocy wezwania z 09.05.2022 r. administrator wspólnoty (jej przedstawiciel) został zobowiązany do przedłożenia szczególnego pełnomocnictwa. Poza tym wezwaniem organ nie podjął innych czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a.
Zdaniem strony, pełnomocnictwo, którym legitymuję się administrator skarżącej wspólnoty ma charakter ogólny, a więc obejmujący swoim zakresem niezwykle szerokie spektrum spraw, które mogą być na tej podstawie podejmowane. Z jego treści wynika zarówno umocowanie do reprezentacji wspólnoty przed sądami i organami, jak też do składania wszelkich oświadczeń materialnoprawnych. Oznacza to, że udzielone pełnomocnictwo ma dwojaki charakter, zarówno procesowy jak, też materialnoprawny i uprawnia do kompleksowej, czynnej reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej. Okoliczność ta koreluje z zakresem i treścią umowy łączącej I. W. (administratora) ze skarżącą Wspólnotą. Dokonując przy tym analizy treści pełnomocnictwa autor skargi zwrócił uwagę, że z jednej strony obejmuje ono umocowanie do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, zaś z drugiej strony, upoważnia do składania w ramach tego postępowania wszelkich oświadczeń. Wyznaczany ramami tego pełnomocnictwa zakres upoważnienia I. W. nie pozostawia wątpliwości, że posiada ona umocowanie do występowania w przedmiotowym postępowaniu, w tym do składania wszelkich oświadczeń. Zważyć przy tym należy na brak w przepisach powszechnie obowiązującego prawa odrębnych unormowań, które pozwalałyby na kwestionowanie istniejącego umocowania, w tym do żądania pełnomocnictwa o charakterze szczególnym.
Dalej strona podniosła, że regulacja zawarta w art. 64 k.p.a. nie może być wykorzystywana do kreowania wymogów, które nie zostały przewidziane przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Działanie przeciwne nosi znamiona bezprawności i zasługuje na wywiedzenie stosownych konsekwencji prawnych w tym zakresie. W niniejszej sprawie organ bez podstawy prawnej skierował do strony wezwanie do uzupełnienia braków podania zgłaszając zastrzeżenia co do zakresu umocowania. Zdaniem strony działanie takie stanowi w istocie wprowadzenie pozaustawowego wymogu oraz w konsekwencji wypaczenie instytucji wezwania do uzupełnienia braków formalnych.
Ponadto skarżąca strona wskazała, że zmiany podmiotowe wśród członków wspólnoty nie wpływają na moc prawną udzielonego uprzednio umocowania. Powyższe jest bowiem konsekwencją założenia, że wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, ale posiadającą zdolność prawną. Następnie strona podniosła kwestię osobowości prawnej wspólnoty mieszkaniowej oraz możliwości zaciągania przez nią zobowiązań oraz nabywania praw.
Do skargi dołączono umowę o administrowanie z [...].05.2008 r. zawartą pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] a I. W., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Z. w Ś.
W odpowiedzi na skargę Starosta Świdnicki wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, opisując podejmowane w sprawie czynności.
Na wezwanie Sądu, przy piśmie z 22.01.2024 r. skarżąca strona przedłożyła uchwałę nr [...] z [...].05.2008 r. w sprawie wyboru zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej w osobach: E. K. i K. N. Jednocześnie przedłożono pełnomocnictwo procesowe udzielone przez zarząd wspólnoty dla I. W. wraz z potwierdzeniem wszystkich dotychczasowych czynności przez nią podjętych.
Przy piśmie z 24.01.2024 r. w charakterze pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej zgłosił udział w sprawie r. pr. G. Z., oświadczając jednocześnie, że podtrzymuje w całości dotychczasowe stanowisko skarżącego, w tym złożoną skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w Ś. zwalcza bezczynność Starosty Świdnickiego polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku z 29.04.2022 r. o wydanie pozwolenia na roboty budowlane polegające na remoncie elewacji tylnych budynku zlokalizowanego w Ś. przy ul. [...], na terenie działek nr [...] oraz nt [...].
Podstawę prawną skargi stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych traktuje się za bezczynność organu również sytuację nieuzasadnionego pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 03.09.2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 przesądzono, że w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stronie przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Jeżeli zatem organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.
Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. W świetle art. 63 § 2 k.p.a., wniosek taki powinien zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, którymi w tego rodzaju sprawach są przepisy zawarte w art. 33 ust. 2 u.p.b. (określające załączniki do wniosku o pozwolenie na budowę).
Postępowanie organu w przypadku stwierdzenia braków formalnych podania zostało uregulowane w art. 64 k.p.a. W świetle tego przepisu jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2).
Zarówno wymagania odnośnie do treści i formy podania, wskazane w art. 63 § 1 i 2 k.p.a., jak i wymagania właściwe tylko wnioskowi o wydanie pozwolenia na budowę, mają zapewnić możliwość nadania sprawie biegu. Ocena merytoryczna zgłoszonego przez stronę żądania, jak i załączonych do podania dokumentów, możliwa jest natomiast w stadium wyjaśniającym postępowania prowadzonego w sprawie. Oznacza to, że wezwanie do usunięcia braków formalnych podania, które dokonywane jest w stadium wstępnym postępowania, może dotyczyć jedynie tych braków, które uniemożliwiają nadanie biegu sprawie.
Wezwanie do usunięcia braków podania musi spełniać wymogi określone w art. 54 § 1 i 2 k.p.a. Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z 06.12.2011 r., sygn. akt II GSK 1251/10). Surowość rygoru pozostawienia sprawy bez rozpoznania nakłada na organ konieczność szczegółowego i wyczerpującego sformułowania wezwania do usunięcia braków (por. wyrok NSA z 25.03.2014 r., sygn. akt II GSK 1976/12). W doktrynie zwraca się przy tym uwagę, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 k.p.a. – teza 2). Prawidłowość takiego wezwania uwarunkowana jest jednocześnie znajomością szeregu regulacji prawnych. Analizowanym przypadku będzie to ustawa z 24.06.1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048) – dalej: "u.w.l." i uregulowane w niej zasady zarządzania nieruchomością wspólną, która powstaje w wyniku wyodrębnienia lokali.
Zaskarżona przez stronę skarżącą czynność materialno-techniczna była skutkiem nieuzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie pozwolenia na roboty budowlane polegające na remoncie elewacji frontowej budynku, określonych w wezwaniu Starosty Świdnickiego z 09.05.2022 r. Istota sporu sprowadza się wobec tego do oceny działania Starosty Świdnickiego w zakresie wezwania strony skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie, a w konsekwencji prawidłowości pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania.
Starosta Świdnicki wystosował do I. W., wezwanie do przedłożenia pełnomocnictwa szczególnego upoważniającego do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej.
Oceniając prawidłowość tego wezwania należy stwierdzić, że nie zostało ono sformułowane w sposób właściwy z następujących powodów.
Bezspornym jest w sprawie, że wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę oraz złożeniem oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, I. W. przedłożyła uchwałę nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej z [...].05.2008 r. w sprawie udzielenia jej, jako zarządcy, pełnomocnictwa. W treści samego wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku Starosta nie wyjaśnił powodów uznania takiego pełnomocnictwa za niewystarczające do dokonania tych czynności. Uczynił to dopiero w zawiadomieniu o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Wówczas, poza wskazaniem na próbę telefonicznego wyjaśnienia I. W. błędu co do interpretacji przepisów dotyczących pełnomocnictwa i skutków złożenia wadliwego, niezgodnego z prawdą oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ powołał się na zakwalifikowanie remontu elewacji za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i w związku z tym konieczność podjęcia uchwała właścicieli lokali wyrażającą zgodę na jego przeprowadzenie. Ponadto wskazał, że uchwała na którą powołuje się pełnomocnik, przez swoją nieprecyzyjność a zarazem blankietowe sformułowanie jest niezgodna z art. 22 ust. 2 u.w.l. Stanowi bowiem naruszenie interesów członków wspólnoty i godzi w zasady prawidłowego zarządzenia nieruchomością wspólną, albowiem jej wykonanie mogłoby skutkować zawarciem przez zarząd umowy o remont elewacji o dowolnych warunkach. Poza zakwestionowaniem zbyt ogólnikowego upoważnienia do działania w imieniu Wspólnoty, organ w zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania zakwestionował również treść uchwały z [...].05.2008 r. (prawidłowa data: [...].08.2021r.) w sprawie wykonania remontu elewacji frontowej, podnosząc brak wskazania istotnych elementów uchwały, w tym czasu jej obowiązywania, zakresu zobowiązań finansowych, możliwości jej wypowiedzenia, określenia podmiotu zobowiązanego do pokrycia kosztów powstałych w związku z realizacją inwestycji, co powoduje, że uchwała zawiera zgodę blankietową.
Zestawienie ze sobą treści lakonicznego wezwania z 09.05.2022 r. z treścią uzasadnienia zawiadomienia z 15.06.2022 r. prowadzi do wniosku, że poza brakiem zawarcia w wystosowanym przez organ wezwaniu kompletnej i wyczerpującej informacji o tym jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, to przede wszystkim widoczna jest istotna rozbieżność co do rodzaju braków formalnych wniosku, które w rzeczywistości doprowadziły do uznania wniosku za bezskutecznie złożony. W zawiadomieniu z 15.06.2020 r. już bowiem nie treści samego pełnomocnictwa ale kwestie dotyczące zakresu i charakteru robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwoleniu na budowę stanowią powołaną przez organ przyczynę, dla której wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. W treści wezwania organ nie wskazywał natomiast na konieczność przedłożenia ani uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na przeprowadzenia remontu, jako czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, ani nowej uchwały w sprawie wykonania remontu elewacji frontowej, abstrahując przy tym od zupełnej nietrafności zarzutów kierowanych pod adresem tej ostatniej uchwały z perspektywy kompetencji przynależnych organowi administracji publicznej. Rozdźwięk pomiędzy wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku a zawiadomieniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania świadczy o wadliwym działaniu organu. W takim przypadku nie sposób mówić o możliwości wywołania przez taką czynność skutku w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania.
W realiach badanej sprawy prawidłowość zredagowania wezwania wymaga przy tym gruntownego przeanalizowania regulacji prawnej zawartej w ustawie o własności lokali, która odnosi się do sposobu reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej i skuteczności oświadczeń przez nią składanych, w tym udzielania pełnomocnictw procesowych wynikającej z ustawy o własności lokali. W tym zakresie wymaga przypomnienia, że Wspólnota Mieszkaniowa jest ułomną osobą prawną (art. 6 u.w.l. w związku z art. 331 k.c.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.w.l., jeżeli lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest więcej niż trzy właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Według art. 21 u.w.l., zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (ust. 1). Zarząd wybrany przez właścicieli lokali tworzących wspólnotę jest organem wspólnoty, tj. odpowiednikiem organu osoby prawnej w rozumieniu art. 38 k.c.
Ustawa przewiduje także inny sposób ustalenia zarządu nieruchomością wspólną i organu uprawnionego do reprezentacji wspólnoty. Przepis art. 18 ust. 1 u.w.l. stanowi, że właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. W razie sukcesywnego wyodrębniania lokali przyjęty przez dotychczasowych współwłaścicieli sposób zarządu nieruchomością wspólną odnosi skutek także do każdego kolejnego nabywcy lokalu (ust. 2). Zmiana ustalonego w trybie ust. 1 sposobu zarządu nieruchomością wspólną może nastąpić na podstawie uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza. Uchwała ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (ust. 2a). Stosownie zaś do art. 33 u.w.l. w razie powierzenia zarządu osobie fizycznej lub prawnej, w trybie przewidzianym w art. 18 ust. 1 ww. ustawy, w braku odmiennych postanowień umowy, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 4 ustawy. Chodzi o znajdujące się w tym rozdziale przepisy normujące zarządzanie nieruchomością wspólną na użytek przypadków, w których - jak wskazuje art. 18 ust. 3 u.w.l. - sposób zarządu nieruchomością wspólną nie został określony przez właścicieli lokali w umowie lub uchwale.
Z powyższych regulacji wynika, że wyłącznie w przypadku podjęcia umowy lub uchwały, o której mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., właściciele lokali mogą bezpośrednio zarządzać nieruchomością wspólną, w innym przypadku zarząd nieruchomością wspólną sprawowany będzie przez wybrany przez nich zarząd na podstawie art. 20 u.w.l. (zarząd wspólnoty jako organ wspólnoty mieszkaniowej) albo określoną osobę fizyczną lub prawną, tj. zarząd powierzony zgodnie z art. 18 ust. 1 in fine u.w.l. (tak uchwała Sądu Najwyższego z 09.02.2017 r., sygn. akt III CZP 106/16, a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 07.12.2018 r., sygn. akt I OZ 1181/18).
Pozostawienie właścicielom lokali możliwości określenia zarządu nieruchomością wspólną, w tym oznaczenia, kto ma sprawować zarząd, jak i ustalenia zasad zarządzania, wymaga spełnienia normatywnego warunku w postaci podjęcia umowy lub uchwały w tym przedmiocie przez właścicieli lokali. To zaś oznacza, że sprawowanie bezpośredniego zarządu nieruchomością wspólną przez właścicieli lokali, bez wcześniejszego określenia takiego sposobu zarządu w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego, w przypadku zawarcia bezpośrednio przez tak działających członków wspólnoty mieszkaniowej umowy zlecenia (pełnomocnictwa), skutkuje jeśli nie sankcją nieważności takiej umowy, to przynajmniej uznaniem takiego działania jako prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia w rozumieniu art. 752 k.c.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że dopiero z przedstawionych Sądowi wraz ze skargą dokumentów wynika, że uchwałą nr [...] z [...].05.2008 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] dokonała wyboru zarządu wspólnoty (organu wspólnoty) w osobach: E. K. i K. N. Na etapie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę została przedłożona jedynie uchwała z [...].05.2008 r. nr [...], której mocą Wspólnota Mieszkaniowa, jako ogół właścicieli lokali, udzieliła pełnomocnictwa administratorowi – I. W., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: Z.
Wskazując, że dokument wykazujący umocowanie do działania za poszczególne podmioty powinien być złożony już przy pierwszej dokonywanej w sprawie czynności, zaś brak takiego dokumentu jest brakiem formalnym wniosku, którego usunięcie następuje w trybie i na zasadach określonych w art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, w realiach rozpatrywanej sprawy wyjaśnić należało w pierwszej kolejności jaki był sposób reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej. Starosta powinien zatem zobowiązać pełnomocnika do złożenia dokumentu wskazującego sposób reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej, w tym przypadku będzie to uchwała o powołaniu zarządu. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tzw. "dużą wspólnotą", o której mowa w wyżej cytowanym art. 20 u.w.l. Skoro, jak wynika z uchwały z [...].05.2008 r. nr [...] Wspólnota Mieszkaniowa powołała zarząd, to organ ten kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz. Nie ulega wątpliwości, że działanie zarządu to działanie samej wspólnoty. Z dniem zatem podjęcia uchwały nr [...] z [...].05.2008 r. Wspólnota Mieszkaniowa w obrocie prawnym, czy to w sferze prawa publicznego, czy prywatnego, nie działa z dopuszczeniem innej formy prawnej, niż poprzez swój zarząd.
W dalszej kolejności wezwanie Starosty powinno obejmować złożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu w ten sposób reprezentowanej Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym. Pełnomocnictwo dla I. W., które zostało złożone w dniu 29.04.2022 r. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenie na budowę, w przypadku braku w dacie jego udzielenia, tj. w dniu 09.05.208 r., umowy lub uchwały o której mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. o bezpośrednim zarządzie nieruchomością wspólną, na co wskazuje podjęcie w tym samym dniu uchwały nr [...] w sprawie wyboru zarządu wspólnoty, obarczone jest sankcją nieważności. Działanie takiego pełnomocnika może być zakwalifikowane jedynie jako prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia, której to czynności, biorąc pod uwagę przepis art. 756 k.c., w przypadku potwierdzenia przez zarząd, nadać można skutki zlecenia (taki też przypadek zaistniał na etapie postępowania przed tut. Sądem, kiedy zarząd wspólnoty umocował I. W. do reprezentowania Wspólnoty przed sądem administracyjnym). Zarząd wspólnoty mieszkaniowej może bowiem posługiwać się przy wykonywaniu czynności związanych z zarządzeniem nieruchomością wspólną innymi osobami, zawierając z nimi odpowiednie umowy.
Dopiero przesądzenie kwestii reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym pozwala przejść do badania przez organ wniosku o udzielenie pozwolenia na remont elewacji tylnej oraz złożonego w imieniu Wspólnoty oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w kategoriach czynność zwykłego zarządu lub czynność przekraczających zakres takiego zarządu.
Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.w.l. do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej.
Sąd nie przesądza na obecnym etapie sprawy, czy wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującą remont elewacji tylnych należy kwalifikować jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Zagadnienie to wymaga każdorazowo szczegółowej analizy projektu budowlanego pod kątem zakresu i charakteru planowanych robót budowlanych. Jednocześnie nie każde wykorzystanie części nieruchomości wspólnej na potrzeby przeprowadzanej inwestycji budowlanej, winno być kwalifikowane jako czynność wykraczająca poza zwykły zarząd rzeczą. Kluczowym powinno być bowiem rozważenie, czy planowane roboty budowlane przyczynić się mogą do zachowania należytego stanu nieruchomości. Tym niemniej należy stwierdzić, że wyłącznie podjęta przez właścicieli lokali uchwała wyrażająca zarządowi zgodę na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej, jest dokumentem, którego powinien zażądać Starosta w przypadku uznania, że mamy do czynienia z tak kwalifikowaną czynnością.
Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdza, że choć niewątpliwie wniosek strony skarżącej zawierał braki i nieścisłości, to jednak podane przez Starostę przyczyny pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie były prawidłowe. Starosta powinien zobowiązać pełnomocnika do wykazania sposobu reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej i przedstawienia dokumentu z którego wynika umocowanie do działania w imieniu tak reprezentowanej Wspólnoty. Następnie organ powinien ocenić podjętą przez tak umocowanego pełnomocnika czynność z uwagi na treść art. 22 u.w.l.
W związku z tym, skargę należało uwzględnić w zakresie stwierdzenia bezczynności Starosty, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązując go do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie określonym w wyroku. Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność wymienionego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy nie było bowiem podstaw do innej oceny, skoro sposób postępowania organu w sprawie nie był wynikiem opieszałości ale wynikał z błędnej interpretacji przepisów prawa. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z 06.09.2016 r., sygn. akt I OSK 296/15). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia, czego Sąd w niniejszym przypadku się nie dopatrzył. Z tych samych powodów nie było podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o przyznanie sumy pieniężnej z tytułu bezczynności.
Przepis art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, na które składał się wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa