II SAB/Wr 429/23

II SAB/Wr 429/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 31 par. 1, art. 61 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji I. z siedzibą w P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę istniejącego budynku wypoczynkowego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Fundację I. z siedzibą w P. (dalej – skarżąca, Fundacja) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 21 czerwca 2022 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę istniejącego budynku wypoczynkowego. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.
Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2022 r. Fundacja wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego nr 14/X/B/2021 z dnia 11 marca 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dotyczącego inwestycji: "Przebudowa istniejącego budynku ośrodka wypoczynkowego [...] we wsi P. wraz z rozbudową o nowe skrzydło, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną po rozbiórce budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego". Organ pismem z dnia 20 lipca 2022 r. wystąpił do Starosty Kłodzkiego o udostepnienie wszelkiej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej decyzji. Starosta Kłodzki przy piśmie z dnia 16 sierpnia 2022 r. przedłożył żądane dokumenty.
Dodatkowo pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. skarżącą wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego nr 14/X/B/2021 z dnia 11 marca 2021 r. i dopuszczenie organizacji społecznej do udziału we wszczętym postępowaniu. W dalszej kolejności Fundacja pismem z dnia 30 czerwca 2023 r. wystąpiła do organu o przyspieszenie rozpoznania sprawy, zaś pismem z dnia 11 września 2023 r. złożono ponaglenie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, (dalej – GINB), w dniu 4 października 2023 r. wydał postanowienie nr DOR.7112.125.2023.JUR(A), którym nie stwierdził bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu sprawy dotyczącej wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego nr 14/X/B/2021 z dnia 11 marca 2021 r. W tym samym dniu GINB wydał także postanowienie nr DOR.7112.125.2023.JUR(B), którym odnośnie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego nr 14/X/B/2021 z dnia 11 marca 2021 r. i dopuszczenie do udziału organizacji społecznej:
1. stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu ww. sprawy;
2. stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu ww. sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. stwierdził przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w prowadzeniu ww. postępowania;
4. stwierdził, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w prowadzeniu ww. postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
5. wyznaczył Wojewodzie Dolnośląskiemu termin na załatwienie ww. sprawy do 3 listopada 2023 r.;
6. zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości.
Działając przez profesjonalnego pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną Fundacja wywiodła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w zakresie nierozpoznania do chwili wniesienia skargi wniosku z dnia 21 lipca 2022 r. i wniosku z dnia 3 kwietnia 2023 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w zakresie wskazanych wniosków, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu pisma procesowego przedstawiono stan sprawy i argumentację dotyczącą bezczynności organu.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podał, że Fundacja złożyła jedno żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia 11 marca 2021 r., nr 14/X/B/2021, które zostało uzupełnione pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r., na co wskazuje treść tego pisma: "w uzupełnieniu wniosku z dnia 21 czerwca 2022 r.". Nie można obu tych pism traktować oddzielnie, tj. wbrew temu, co wynika z ich treści, skoro Fundacja wprost wskazuje, że późniejsze z pism zostało przedłożone celem uzupełnienia wcześniejszego pisma. W treści pisma z dnia 21 czerwca 2022 r. jako podstawę żądania podano art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej - k.p.a.). Po przywołaniu tego przepisu organ wyjaśnił, że na jego podstawie organizacja społeczna ma prawo wystąpić do organu z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby lub z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w już wcześniej wszczętym postępowaniu. Organizacja społeczna w takich warunkach nie występuje w charakterze strony, ale obok niej, na co wskazuje fragment art. 31 § 1 k.p.a. Przepisem, który bezpośrednio wiąże się z art. 31 § 1 k.p.a. jest art. 31 § 2 k.p.a. który stanowi, iż jeżeli organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu; na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Oznacza to, że działanie organizacji społecznej, o którym mowa, tj. przedłożenie do organu żądania wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, stanowi wyłącznie impuls do jego wszczęcia z urzędu przez właściwy organ. Kompetencja do podjęcia decyzji o wszczęciu takiego postępowania bądź o odmowie jego wszczęcia pozostaje w gestii właściwego organu, który taką decyzję podejmie z urzędu.
Dalej Wojewoda podniósł, iż taka konstatacja dyskwalifikuje przyjęcie, jak uczynił to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż pismo Fundacji z dnia 3 kwietnia 2023 r. stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., który to przepis stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony. Fundacja w realiach niniejszej sprawy nie występuje jako strona postępowania, a jedynie jako podmiot na prawach strony. Ponadto z pisma Fundacji z dnia 3 kwietnia 2023 r. wynika, że żąda ona również - już po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty Kłodzkiego z dnia 11 marca 2021 r., nr 14/X/B/2021 - dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. Przedmiotowe żądanie jest o tyle istotne, bowiem strona postępowania nie musi składać żadnego wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej interesu prawnego. Tymczasem Fundacja dostrzega, że wszczęcie postępowania jak i jej ewentualny udział w tym postępowaniu zależą od tego, czy przedmiotowe postępowanie zostanie w ogóle wszczęte przez właściwy organ z urzędu.
W konsekwencji wszczęcie i istnienie postępowania administracyjnego zależy od zrealizowania przez Wojewodę Dolnośląskiego swojej kompetencji, o której mowa w art. 31 § 2 k.p.a., którą to kompetencję organ realizuje z urzędu. Pismo Fundacji z dnia 21 czerwca 2022 r. w zw. z pismem Fundacji z dnia 3 kwietnia 2023 r. stanowią łącznie żądanie Fundacji o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz o dopuszczenie Fundacji do udziału w tym postępowaniu po jego wszczęciu w charakterze podmiotu na prawach strony. Dopóki zatem Wojewoda Dolnośląski swojej kompetencji nie zrealizuje, dopóty nie istnieje stan zawisłości sprawy (lis pendens), skoro postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia 11 marca 2021 r., nr 14/X/B/2021, nie zostało wszczęte. W konsekwencji nie sposób w takich okolicznościach mówić o bezczynności Wojewody Dolnośląskiego, bowiem stan bezczynności może - zgodnie z utrwaloną praktyką orzeczniczą sądów administracyjnych - wystąpić wyłącznie w toku już wszczętego i toczącego się postępowania administracyjnego.
Końcowo organ stwierdził, że nie jest zasadne przyjęcie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności, ponieważ organ nie może pozostawać bezczynny w sprawie, jeżeli postępowanie w tej sprawie nie zostało jeszcze wszczęte.
Na pytanie Sądu czy skarga, poza wnioskiem z dnia 21 czerwca 2022 r., dotyczy także wniosku z dnia 3 kwietnia 2023 r., pełnomocnik Fundacji w piśmie z dnia 4 grudnia 2023 r. wyjaśnił, że skarga na bezczynność dotyczy także wniosku z dnia 3 kwietnia 2023 r. oraz wniósł o zarejestrowanie nowej skargi załączając potwierdzenie uiszczenia opłaty od skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 ww. ustawy sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Na wstępie rozważań należy poczynić pewne uwagi o charakterze ogólnym, które są niezbędne ze względu na fakt, że skarżąca domagając się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego tudzież dopuszczenie do tego postępowania skierowała do organu dwa pisma. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w tym przepisie rozwiązanie nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Postępowanie administracyjne nie jest sformalizowane, a obowiązujące przepisy wyznaczają minimalne wymogi stawiane pismom procesowym składanym w toku postępowania i znaczącą rolę w prowadzeniu tego postępowania wyznaczają organom administracji. W praktyce oznacza to, że żądania zawarte w złożonym podaniu nawet jeśli są zredagowane niezrozumiale obligują organ administracji publicznej do podjęcia działań mających na celu wyjaśnienie ich rzeczywistej treści. Organ administracji nie jest w żadnym razie uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie.
W badanej sprawie do Wojewody Dolnośląskiego niewątpliwie wpłynęły wnioski z dnia 21 czerwca 2022 r. i z dnia 3 kwietnia 2023 r. Rzeczone wnioski ewidentnie nie są tożsame, gdyż pierwszy z nich traktuje o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a drugi dotyczy żądania wszczęcia postępowania, (i nie ma tam mowy o wszczęciu postępowania z urzędu z czego należy wywodzić, że chodzi o wszczęcie postępowania na wniosek) oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej.
Opierając się na materiale aktowym, bowiem w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, z uwzględnieniem wyjaśnień pełnomocnika strony skarżącej udzielonych pismem z dnia 4 grudnia 2023 r., należy zaznaczyć, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 21 czerwca 2022 r. tj. wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę istniejącego budynku wypoczynkowego. Skarga dotyczącą wniosku z dnia 3 kwietnia 2023 r. została zarejestrowana i rozpoznana odrębnie.
Rozpoznawana skarga została poprzedzona ponagleniem, które zresztą zostało rozpoznane przez GINB. Tym samym spełnione zostały formalne wymogi wniesienia skargi.
Zasadniczo pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że jest to stan zaniechania organu w wyniku którego konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Sama skarga na bezczynność sprowadza się w istocie do przeciwdziałania przez stronę skarżącą wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.
Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).
W realiach niniejszej sprawy wniosek strony skarżącej z dnia 21 czerwca 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do Wojewody w dniu 1 lipca 2022 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty organu. Wojewoda pismem z dnia 20 lipca 2022 r. wystąpił do organu I instancji o udostępnienie wszelkiej dokumentacji dotyczącej sprawy. Starosta Kłodzki, przy piśmie z dnia 16 sierpnia 2022 r. przekazał przedmiotowe akta, które wpłynęły do organu II instancji w dniu 18 sierpnia 2022 r. Z akt administracyjnych wynika, że w sprawie nie zapadło merytoryczne rozstrzygnięcie, a nawet nie zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie zakreślonym we wniosku.
Dla oceny zaistnienia bezczynności w niniejszej sprawie trzeba zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 61 § 1 k.p.a. nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10 i z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2538/19, CBOSA oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s 353 - 354).
Spełnienie przesłanek podstawowych i przesłanek szczególnych jest istotne dla ustalenia bezczynności organu administracji publicznej. Bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej, gdy norma prawa nakazuje wszczęcie postępowania, jest naruszeniem przepisu prawa, które daje podstawę do podjęcia czynności przez organy powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego (złożenia żądania przez prokuratora na podstawie art. 182 k.p.a.).
W sytuacji, gdy norma prawa materialnego wprowadza zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, nie można zarzucić bezczynności organowi administracji publicznej. Brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania powoduje, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy znamienna będzie dla oceny ewentualnej bezczynności Wojewody Dolnośląskiego treść wniosku Fundacji z dnia 21 czerwca 2022 r. Z całą stanowczością należy podkreślić, ze wniosek dotyczył wszczęcia postępowania z urzędu. Odmiennie niż określał to wniosek skarżącej z dnia 3 kwietnia 2023 r., w rzeczonym wniosku nie było mowy o dopuszczeniu Fundacji do udziału w postępowaniu. Zatem o wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu stanowił dla organu co najwyżej impuls do zweryfikowania przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji funkcjonującej jako ostateczna w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy skarżąca nie będąc stroną postępowania zwykłego, w którym zapadła decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielająca pozwolenia na budowę, nie posiada legitymacji do skarżenia bezczynności organu co do nie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu.
Zasadą jest, że domagać się wszczęcia postępowania może podmiot o ile posiada interes prawny w rozstrzygnięciu danej sprawy administracyjnej. Może on też zwalczyć bezczynność organu skargą opartą o przepis art. 149 p.p.s.a. Podmiot, który jednakże interesu prawnego w rozstrzygnięciu danej sprawy nie posiada nie może zwalczać bezczynności organu, choćby w jego subiektywnym przekonaniu organ postępowanie takie powinien wszcząć i zakończyć rozstrzygnięciem co do którego jest on przekonany czy też zaineresowany. Wskazać należy w tym miejscu, że czym innym jest wywodzony na podstawie art. 28 k.p.a. interes prawny danego podmiotu, a czym innym jego interes faktyczny.
Skoro Fundacja złożyła wniosek o tryb nadzwyczajny, zaś w osnowie tego wniosku zakreślono tryb wszczęcia tego postępowania ,,z urzędu", to organ nie miał obowiązku weryfikowania jej interesu prawnego. W konsekwencji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego treść wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu wyklucza weryfikację interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę do sądu. Pojawia się trudność w ustaleniu czy strona skarżąca działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. W związku z tym nie może ona skutecznie skarżyć bezczynności organu polegającej na niewszczęciu postępowania wówczas, gdy przepis prawa nie nakłada takiego obowiązku na organ i nie ma podstaw do takiego działania lub polegającej na niewydaniu decyzji, gdy jakiekolwiek postępowanie administracyjne się nie toczy.
Wobec powyższych ustaleń, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.