II SAB/Wr 418/25

II SAB/Wr 418/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. O. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 7 stycznia 2025 r. Nr 26/2025 w przedmiocie robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
M. O. (dalej jako strona lub skarżąca) w skardze z dnia 19 stycznia 2024 r. zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako organ lub PINB) przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu przy ul. [...] we W. W treści skargi zamieszczono żądania dotyczące stwierdzenia przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (przy czym żądanie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym zostało cofnięte w piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2024 r.).
W odpowiedzi na skargę PINB wniosło o jej oddalenie. Wskazano m.in., że obecna właścicielka nieruchomości podpisała przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości, a jako warunek zawieszający określono zakończenie prowadzonego przez PINB postępowania przez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Jak wynika z treści skargi oraz z przedłożonych przez organ akt administracyjnych niniejsza sprawa dotyczy postępowania naprawczego w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu przy ul. [...] we W., które wszczęte zostało w 2012 r. Jednocześnie wskazać należy, że w sprawie wydane zostały rozstrzygnięcia częściowe: decyzją Nr 2746/2017 z dnia 14 listopada 2017 r. PINB umorzył postępowanie naprawcze w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (decyzja ostateczna); decyzją Nr 1438/2015 z dnia 15 grudnia 2015 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB dotyczące nakazu rozbiórki części budynku hotelu przy ul. [...] we W. wskutek niewykonywania przez inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wykonane odstąpienia oraz doprowadzający inwestycję do stanu zgodnego z przepisami. Rozstrzygnięcie DWINB z dnia 15 grudnia 2015 r. zostało jednak wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) z dnia 23 czerwca 2020 r., która to następnie została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1397/20. Wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało następnie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2279/21, a skarga na decyzję GINB z dnia 23 czerwca 2020 r. odrzucona (organ powziął informację o zapadłym rozstrzygnięciu w dniu 13 stycznia 2023 r.).
W dniu 31 stycznia 2023 r. organ zawiadomił strony o prowadzonym postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu przy ul. [...] we W. wskazując, że wobec orzeczenia NSA postępowanie znajduje się na etapie obowiązku nałożonego ostateczną i prawomocną decyzją Nr 1715/2013 DWINB z dnia 5 grudnia 2013 r., czyli sporządzenia i przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. W tym samym dniu PINB wydał postanowienie Nr 231/2023, którym nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia w terminie 2 miesięcy projektu budowlanego przedłożonego w dniu 15 kwietnia 2021 r. do zgodności z wymogami obowiązujących przepisów.
Następnie postanowieniem Nr 923/2023 z dnia 11 maja 2023 r. organ na wniosek inwestora zmienił swoje postanowienie z dnia 31 stycznia 2023 r. i przedłużył termin na doprowadzenie przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z wymogami obowiązujących przepisów do 31 grudnia 2023 r.
W dalszej kolejności w dniu 9 października 2023 r. wpłynęło do organu zawiadomienie o zmianie właściciela nieruchomości, której dotyczyło prowadzone postępowanie.
Pismem z dnia 10 listopada 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie, a DWINB postanowieniem Nr 1155/2023 z dnia 29 listopada 2023 r. wskazał, że organ nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości w sprawie.
Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2023 r. nowa właścicielka nieruchomości zwróciła się o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia 31 stycznia 2023 r. W wyniku jego rozpatrzenia organ postanowieniem z dnia 25 stycznia 2024 r. (czyli już po wniesieniu skargi) przedłużył termin wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2024 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zmiana właściciela i inwestora robót budowlanych uzasadnia przedłużenie terminu do wykonania obowiązku, a działania podjęte przez obecnego właściciela wskazują, że zamierza on wykonać obowiązek nałożony postanowieniem PINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 151/24, stwierdził, że PINB dopuścił się przewlekłości (pkt I.), która nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II.), zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi ( pkt III.), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV.) oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V.).
Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej organu, wyrokiem z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2441/24, uchylił pkt I, II, III, V zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Sąd Kasacyjny wskazał m.in., że konstrukcja uzasadnienia nie pozwalała na odtworzenie toku myślowego Sądu pierwszej instancji. Jak zaznaczono, z orzeczenie WSA wynika, że nie akceptuje działania organu, który uzależnia podejmowanie w sprawie kolejnych czynności od działań inwestorów i podmiotów trzecich, przy czym nie wiadomo do czego odnosi te twierdzenia, nie wskazując jednocześnie konkretnych działań organów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że w sprawie w obrocie prawnym pozostaje postanowienie nakładające na inwestorów określone obowiązki. Jak zaznaczono nie wiadomo w jaki sposób organ miałby zmobilizować strony do sprawnego zakończenia postępowania. Wskazano także, że pomimo stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że postępowanie prowadzone było przez okres 12 miesięcy to jednocześnie w żaden sposób nie odniesiono się do zasadności przedłużania terminu na wniosek stron do wykonania nałożonych postanowieniem obowiązków.
Po zwrocie akt postępowania zarządzeniem z dnia 4 kwietnia 2025 r. wezwano organ do udzielenia informacji na temat aktualnego stanu prowadzonego postępowania naprawczego w odniesieniu do robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu przy ul. [...] we W.
W dniu 15 kwietnia 2025 r. do Sądu wpłynęła odpowiedź organu, w której wskazał on m.in., że w dniu 31 grudnia 2024 r. (czyli z zachowaniem terminu wyznaczonego postanowieniem Nr 231/2023 z dnia 31 stycznia 2023 r., zmienionym postanowieniem Nr 158/2024 z dnia 25 stycznia 2024 r.) PINB otrzymał uzupełniony projekt budowlany zamienny budowy budynku hotelu.
Postanowieniem Nr 199/2025 z dnia 27 stycznia 2025 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego zamiennego do zgodności z wymogami obowiązujących przepisów, w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego postanowienia.
W związku z wnioskiem nowego inwestora z dnia 26 lutego 2025 r. o przedłużenie terminu na uzupełnienie projektu, z uwagi na przedłużającą się procedurę uzyskania uzgodnienia ze ZDiUM, dotyczącego lokalizacji nadwieszeń elewacji frontowej budynku, postanowieniem Nr 573/2025 z dnia 12 marca 2025 r. PINB odmówił zmiany swojego postanowienia z dnia 27 stycznia 2025 r.
W dniu 13 maja 2025 r. do Sądu wpłynęło pismo PINB, do którego dołączona została kopia decyzji Nr 1022/2025 z dnia 8 maja 2025 r., którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego budowy budynku hotelu przy ul. [...] we W.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej u.p.p.s.a.)
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 153 u.p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto jak stanowi art. 190 u.p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 u.p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz zareagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej co do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Związanie to obejmuje nie tylko ten sąd i organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ i sąd orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia (art. 170 i art. 171 u.p.p.s.a.). Jednak wypada podkreślić, że ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Związanie wykładnią prawa, o którym stanowi art. 190 u.p.p.s.a., podobnie jak w przypadku art. 153 u.p.p.s.a., ma miejsce wyłącznie przy rozpoznawaniu danej sprawy i nie ma bezwzględnego charakteru. Nie wiąże ono podobnie także w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy ulegnie istotnej zmianie oraz w przypadku zmiany stanu prawnego. Związanie wykładnią prawa, dokonaną w wyroku NSA, nie obejmuje też poglądów wykraczających poza granice skargi kasacyjnej, wypowiedzianych niejako na marginesie.
Zauważyć należy również, że podstawą uchylenia uprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu był art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Sąd Kasacyjny stwierdził, że uzasadnienie nie spełniało wymogów zawartych we wskazanym przepisie. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził w żaden sposób tego, czy organ pozostawał w stanie przewlekłości.
Z pola widzenia nie może umykać także okoliczność, że w dniu 8 maja 2025 r., a więc już po wydaniu orzeczenia przez NSA, organ wydał decyzję, którą odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego budowy budynku hotelu przy ul. [...] we W., czyli w innymi słowy zakończył postępowanie w tej sprawie.
Podstawą prawną wniesionej skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
"Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako k.p.a.). Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W okolicznościach sprawy bezprzedmiotowe było zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro postępowanie administracyjne w sprawie zostało zakończone. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ w dniu 8 maja 2025 r. wydał decyzję Nr 1022/2025, którą odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego budowy budynku hotelu przy ul. [...] we W. Z tego też względu Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).
Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18).
Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy, postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości.
Ocena pod kątem przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania wymaga na wstępie dostrzeżenia, że PINB otrzymał odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2279/21, w dniu 13 stycznia 2023 r. Orzeczeniem tym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1397/20, i jednocześnie odrzucono skargę na decyzję GINB z dnia 23 czerwca 2020 r. Rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej prawidłowości wyeliminowania przez GINB z obrotu prawnego decyzji DWINB nakazującej rozbiórkę części budynku hotelu wskutek niewykonywania przez inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego miało zasadniczy wpływ na rozstrzygniecie w przedmiocie tego obowiązku. Wyłącznie od tego bowiem czasu można rozpatrywać przewlekłość organu.
Jak wynika z akt postępowania organ w dniu 31 stycznia 2023 r. wydał postanowienie Nr 231/2023, którym nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia w terminie 2 miesięcy projektu budowlanego przedłożonego 15 kwietnia 2021 r. do zgodności z wymogami obowiązujących przepisów.
W dniu 3 kwietnia 2023 r. wpłynęło do PINB pismo inwestora stanowiące wniosek o przedłużenie terminu zakreślonego w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2023r. W jego konsekwencji organ postanowieniem Nr 923/2023 z dnia 11 maja 2023 r. zmienił swoje postanowienie z dnia 31 stycznia 2023 r. i przedłużył termin na doprowadzenie przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z wymogami obowiązujących przepisów do 31 grudnia 2023 r.
Następnie w dniu 9 października 2023 r. wpłynęło do organu zawiadomienie o zmianie właściciela nieruchomości, której dotyczy prowadzone postępowanie.
Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2023 r. nowa właścicielka nieruchomości zwróciła się o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z 31 stycznia 2023 r. W wyniku jego rozpatrzenia organ postanowieniem z dnia 25 stycznia 2024 r. (już po wniesieniu skargi na przewlekłość) przedłużył termin wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2024 r.
Ustalona i opisana przez Sąd sekwencja czynności procesowych organu, trwająca od stycznia 2023 r. wskazuje, że w okresie objętym kontrolą, organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ powinien bowiem podejmować czynności, które jak najszybciej doprowadziłby go do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2252/22, zgodnie z którym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie sprawnie jest zmobilizowanie uczestników postępowania do jego sprawnego zakończenia, a nie w istocie bierne oczekiwanie na działania tych podmiotów. To, że organ takich działań mobilizujących nie podejmował skutecznie świadczy o nieefektywnym prowadzeniu postępowania, a brak stosownych działań uczestników postępowania i innych podmiotów może świadczyć jedynie o braku rażącego charakteru przewlekłości.
Dostrzec należy zatem, że działania organu niewątpliwie powiązane były z działaniami inwestora, który postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r. został zobowiązany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane do dokonania określonej czynności w zakreślonym terminie (2 miesięcy). Wydając pierwsze postanowienie o przedłużeniu terminu wykonania nałożonych obowiązków organ w całości podzielił argumentację inwestora wskazującą na konieczność przeprowadzenia szeregu czynności faktycznych, które związane były z projektem.
W ocenie Sądu nie świadczy natomiast o efektywnym prowadzeniu postępowania kolejne przedłużenie terminu nałożonego pierwotnie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r. Organ w tym zakresie przychylił się do wniosku nowej właścicielki nieruchomości z dnia 19 grudnia 2023 r., w którym wskazano m.in., że: "w zakreślonym terminie podjęto odpowiednie kroki prawne i faktyczne w kierunku wykonania projektu zamiennego, jednakże wykonanie nałożonych postanowieniem PINB z dnia 31 stycznia 2023 r. szeregu obowiązków wymaga kolejnych, sukcesywnych czynności, które nie były możliwe do wykonania do 31 grudnia 2023 r." Jednocześnie z nadesłanych przy piśmie z dnia 18 stycznia 2024 r. kopii dokumentów wynika, że umowa o prace projektowe dotyczące budynku hotelu przy ul. [...] we W. zawarta została dopiero w dniu 5 grudnia 2023 r., podobnie zresztą jak i umowa przeniesienia praw autorskich dotyczących projektu budowlanego budynku hotelu, która została zawarta w dniu 4 grudnia 2023 r. Tym samym pozyskane przez organ dane jasno wskazywały, iż podjęte przez inwestorkę działania zasadniczo miały miejsce dopiero w ostatnim miesiącu przedłużonego już raz terminu.
Organ powołując się na nadesłane przy piśmie z dnia 18 stycznia 2024 r. dokumenty wskazał, że inwestorka zamierza wykonać nałożony obowiązek i potrzebuje czasu na jego ukończenie. Organ uznał wskazany przez inwestorkę termin za niezbyt odległy i całkowicie uzasadniony. Należy zatem zauważyć, że nadesłana przy piśmie z dnia 18 stycznia 2024 r. kopia umowy o prace projektowe dotyczące budynku hotelu nie była kompletna bowiem nie zawierała załącznika nr 1 – zawierającego harmonogram prac i płatności. Organ zaniechał tym samym ustalenia, czy rzeczywiście podany we wniosku z dnia 19 grudnia 2023 r. termin (tj. 31 grudnia 2024 r.) był uzasadniony.
Uwzględniając jednocześnie fakt, że nie został dochowany poprzedni termin na wykonanie obowiązku to kolejne przedłużenie tego terminu o blisko 11 miesięcy nie odpowiadało zasadzie szybkości postępowania.
Co równie istotne to fakt, że organ w postanowieniu Nr 158/2024z dnia 25 stycznia 2024 r. powołał się na okoliczność zmiany właściciela obiektu. Jak wynika natomiast z powszechnie dostępnych danych ksiąg wieczystych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości w odniesieniu do nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], M. D. (dalej jako nowy inwestor) stała się właścicielką nieruchomości na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu 14 grudnia 2022 r. (a więc jeszcze przed wydaniem pierwszego postanowienia o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązku określonego postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r.). Organ całkowicie zaniechał ustalenia od kiedy nowy inwestor rzeczywiście dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.).
Jak wynika z art. 149 § 1a u.p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (zob. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19).
Uwzględniając wszystkie skazane dotąd okoliczności, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a u.p.p.s.a.). Na ocenę charakteru stwierdzonej przewlekłości zasadniczy wpływ miały działania inwestora, a następnie nowego inwestora. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie zostały zachowane terminy wykonania obowiązków nałożone postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r., przedłużonego następnie postanowieniem Nr 923/2023 z dnia z 11 maja 2023 r. Niezależnie od stwierdzonej przewlekłości, Sąd wskazuje, że nieefektywne działanie organu spowodowane było zasadniczo chęcią umożliwienia inwestorom legalizacji zrealizowanych robót budowlanych.
Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się przewlekłości w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak np. NSA w wyroku z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16).
W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego.
W badanej sprawie Sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa jego przewlekłością nie miało postaci kwalifikowanej. Z tego też względu Sąd na podstawie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (pkt III sentencji wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 u.p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).