II SAB/Wr 408/24

II SAB/Wr 408/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35, art. 36, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Asesor WSA Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Sędzia NSA, Halina Filipowicz-Kremis Władysław Kulon, Wojciech Śnieżyński (spr.) Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Malwina Jaworska-Wołyniak Halina Filipowicz-Kremis, , , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi L. K. i E.W. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra w przedmiocie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra dopuścił się bezczynności i przewlekłości w załatwieniu sprawy; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra na rzecz L. K. sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; V. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra na rzecz E. W. sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; VI. dalej idącą skargę oddala; VII. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra na rzecz L. K. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; VIII. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra na rzecz E. W. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 12.02.2024 r. L. K. i E. W. (dalej: "skarżące"), zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra (dalej: "PINB"). W skardze wniosły o zobowiązanie PINB do wydania decyzji w terminie 7 dni, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności ewentualnie przewlekłego prowadzenia postępowania w stopniu rażącego naruszenia prawa, przyznanie od organu na rzecz każdej ze skarżących kwot po 35.777,40 zł oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Skarżące wyjaśniły, że postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki nr [...] przy ul. [...] w J. toczy się od roku 2015. Wydana przez PINB decyzja w tej sprawie (decyzja z 27.02.2018 r. – uw. Sądu) została uchylona przez DWINB (chodzi o decyzję z 25.09.2020 r. – uw. Sądu) i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Akta postępowania zostały zwrócone do PINB, po czym PINB zawiadamiał, że sprawa nie może został załatwiona w terminie z powodu epidemii SARS-CoV-2 oraz kilkumiesięczną chorobą inspektora prowadzącego postępowanie. Zdaniem skarżących, okoliczności te nie usprawiedliwiają tak rażącej bezczynności i tak rażąco wydłużonego procedowania w tej sprawie. Odnośnie stanu epidemiologicznego praca w urzędach spowolniona mogła być co najwyżej od marca do maja 2020 r. Według skarżących, zarówno stan epidemii, jak choroba inspektora prowadzącego sprawę, w rzeczywistości nie skutkowały przewlekłością i bezczynnością organu. Jak wynika z aktualnego stanu sprawy, po ustaniu powyższych "przeszkód", stan sprawy nie zmienił się, nie nastąpił żaden postęp, który doprowadziłby do zakończenia postępowania administracyjnego. Wskazano, że ostatnia czynność w sprawie została podjęta dwa lata temu, tj. w dniu 26.11.2021 r. Od tamtej pory PINB nie wykonał żadnej innej. Powyższe powoduje, że nie sposób oprzeć się wrażeniu, że czynność z 26.11.2021 r., przeprowadzona jak się wydaje na skutek wniesionego przez stronę ponaglenia (z datą wpływu do organu - 08.10.2021r.), była iluzoryczna, skoro na dzień wniesienia ponaglenia, nie wykonano żadnych czynności, które pozwoliłyby na wydanie merytorycznej, zgodnej z prawem i stanem faktycznym, decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Strony kilkukrotnie wnosiły ponaglenie do PINB. Ostatnie ponaglenie wniesiono pismem z 31.08.2023 r. W odpowiedzi PINB jak i DWINB uznały stanowisko stron za uzasadnione, jednakże tytułem usprawiedliwienia powołano braki kadrowe i zaniechania ze strony pracowników, w których sprawa pozostawała w referacie. Pomimo powyższych ponagleń i dalszego upływu czasu PINB nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego. Nie może być zatem wątpliwości, że bezczynność PINB ma charakter trwały i uporczywy. Ponadto w skardze wskazano na wiek jednej ze skarżących oraz na kwestię zagrożeń i szkód, które strony poniosły na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania. W takich okolicznościach sprawy, zdaniem pełnomocnika, niewątpliwie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa z uwagi na dalece przekroczone terminy załatwienia sprawy administracyjnej, bezskuteczności ponagleń, a nawet ignorowanie stron, do których PINB zaprzestał już nawet kierowania zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie.
Wniosek o zapłatę na rzecz skarżących kwot pieniężnych wskazanych w petitum skargi znajduje podstawę w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 09.02.2024 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7155,48 zł, połowa dziesięciokrotności wynosi 35.777,40 zł.
W odpowiedzi na skargę PINB Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra, pismem z 23.04.2024 r. wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze PINB stwierdził zasadność skargi pod względem administracyjnym, ponieważ jest bezspornym, że po przeprowadzeniu postępowania, w którym była wydana decyzja o jego umorzeniu, a która to została uchylona przez organ odwoławczy, wykonano tylko ponowne czynności kontrolne w terenie w listopadzie 2021 r., które nie zakończyły się wydaniem decyzji. PINB zaznaczył, że na taki stan postępowania miał wpływ czynnik ludzki, mianowicie nadmiar spraw i brak inspektorów. Pracownik prowadzący dotychczas tę sprawę kończył przed przejściem na emeryturę wiele innych spraw i nie przekazał kierownikowi inspektoratu informacji o niezałatwieniu tej sprawy a w połowie 2022 r. odszedł na emeryturę. W okresie od 2022 r. do końca 2023 r. w organie nadzoru budowlanego był swego rodzaju paraliż polegający na braku inspektorów, gdyż z zatrudnionych czterech inspektorów, trzech w połowie roku odeszło na emeryturę, pozostał tylko jeden na części etatu (przebywający już na emeryturze), który większą część roku przebywał na zwolnieniu lekarskim. W maju i sierpniu 2022 r. zatrudniono dwie nowe osoby, a we wrześniu 2023 r. jeszcze jedną. Wszyscy pracownicy byli bez żadnego doświadczenia w pracy administracyjnej i wymagali szkolenia od podstaw. Stan zatrudnienia PINB obecnie to trzech ciągle szkolących się pracowników i kierownik. Dalej podkreślono, że spraw w organie nadzoru budowlanego jest bardzo dużo i są one niejednokrotnie bardzo skomplikowane w związku z czym wymagają poświęcenia dużo czasu i uwagi. Sprawa, w której zarzuca się organowi bezczynność dotyczy niewłaściwego, według skarżących, wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką chodnikową z odwodnieniem - terenu wewnętrznego dziedzińca otoczonego budynkami mieszkalno-usługowymi, znajdującego się w [...] miasta J. Teren ten jest własnością inwestora a nie skarżących i przylega bezpośrednio do tylnych elewacji ścian budynków nr [...] i [...] w zabudowie pierzejowej przy ul. [...] i [...] będących własnością skarżących. Działania kontrolne organu zostały podjęte na skutek wniosku skarżących z 15.01.2015 r. i miały na celu sprawdzenie zgodności z projektem budowlanym zakończonych robót, na które inwestor posiadał pozwolenie na budowę wydane przez Prezydenta Miasta J. z 23.04.2013r. Decyzją zatwierdzono projekt budowlany, który przewidywał utwardzenie nierównej, nieutwardzonej, ziemnej nawierzchni z kępami trawy na terenie działki nr [...] tuż przy elewacji tylnej budynku [...] i w odległości ok. 2 m od tylnej elewacji budynku [...] i [...] oraz wykonanie kanalizacji deszczowej na działce nr [...] odwadniającej ten teren. Zamierzenie zostało nazwane placem rekreacyjnym i miało na celu poprawę estetyki terenu zlokalizowanego od tylnych stron elewacji ulic [...], [...] i [...] w J. Teren ten położony jest na obszarze urbanistycznego układu urbanistycznego miasta wpisanego do rejestru zabytków. Przylega bezpośrednio do elewacji tylnych budynków [...] i [...] i [...]. Na prowadzenie prac była wydana decyzja Konserwatora Zabytków. Dlatego też na prowadzenie robót, które w tym terenie wymagałyby tylko zgłoszenia, inwestor musiał uzyskać pozwolenie na użytkowanie. W projekcie nie założono podwyższenia terenu poprzez nawiezienie warstw ziemi, nie określono rzędnych projektowanego terenu, który miał być wyrównany i pokryty kostką. Określono jedynie rzędne projektowanych pokryw i dna studzienek kanalizacji deszczowej, które mogą wyznaczać rzędne projektowanego terenu. Utwardzony teren został zaprojektowany bezpośrednio przy elewacji budynku [...] stanowiącego własność skarżącej E. W. oraz w odległości około 2 m od elewacji tylnej budynku [...] stanowiącego własność skarżącej L. K. Wzdłuż całej elewacji tylnej budynku [...] miał być pozostawiony pas wolnego gruntu z zasianiem trawy. Projekt nie przewidywał wykonania robót w tym pasie. Projekt nie przewidywał również wykonania żadnych izolacji przeciwwilgociowych ścian budynków [...] i [...], które to roboty, zdaniem PINB, nie należą do inwestora, a do właścicieli budynków, czyli stron skarżących. Tymczasem skarżące domagają się od inwestora wykonania izolacji przeciwwilgociowej ich budynków oraz twierdzą, że budynki są zalewane wodami opadowymi z powodu wykonanego utwardzenia terenu działki nr [...]. Ponadto jak wynika z akt sprawy, skarżące domagają się rozbiórek elementów obudowy okna piwnicznego, studni oraz odtworzenia stopni wejściowych do budynku [...], położonych w pasie ziemnym przy budynku, z powodu braku zgody skarżącej z budynku [...] na wykonanie tych robót. Zdaniem PINB, inwestor miał prawo wymienić lub przebudować te elementy na swojej działce w ramach posiadanego pozwolenia na budowę. W takim przypadku sprawa zgody jest sprawą cywilną a nie administracyjną. Dalej autor odpowiedzi wyjaśnił, że w całej sprawie problemem jest to, że obie skarżące nie zostały uznane za strony postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego nie otrzymały decyzji pozwolenia na budowę. Nie wystąpiły jednak do Prezydenta Miasta o wznowienie postępowania. Decyzja została zrealizowana przez inwestora, a organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw prawnych do jej kwestionowania. Może tylko sprawdzić, czy roboty wykonano zgodnie z projektem i dopuszczonymi prawem odstępstwami. W dniu 05.04.2024 r. organ przeprowadził kontrolę zakończonych w 2015 r. robót przy udziale pełnomocników obu stron, w celu ostatecznego załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Stwierdzono, że teren utwardzono kostką chodnikową po uprzednim jego wyrównaniu i ułożeniu podbudowy piaskowej na obszarze określonym projektem. Niewątpliwie podniosło to poziom gruntowej nawierzchni o kilkanaście cm, co wynika choćby z rzędnych powykonawczych studzienek kanalizacji deszczowej odwadniającej ten teren. Utwardzony teren wykonano bezpośrednio przy elewacji budynku [...] oraz w odległości około 2 m od elewacji tylnej budynku [...], gdzie nawierzchnia kostki została ograniczona od strony budynku nr [...] krawężnikiem o wysokości 4,5 cm., a wzdłuż całej elewacji budynku [...] znajduje się pas terenu szer. 2,24 m pokryty tłuczniem żwirowym. Pas tego terenu wykazuje spadek 6 % w kierunku budynku [...], co zostało zmierzone poziomicą. Teren ten mógł podniesiony o około 30-35 cm, co wynika z analizy akt sprawy. Nie spowodowało to jednak żadnego zagrożenia, wręcz przeciwnie wydaje się, że zniwelowano tym samym różnicę w wysokości pomiędzy częścią utwardzoną a nieutwardzoną. W pasie tym wykonano przebudowę murku okalającego okno piwniczne budynku [...]. Nowy murek z bloczków betonowych o wysokości ok. 40 cm znajduje się na działce inwestora. Ściana budynku [...] jest do wysokości 24-41 cm od poziomu terenu obłożona cokołem granitowym, podobnie jak ściana budynku [...] do której przylega bezpośrednio nawierzchnia z kostki. Z analizy rzędnych projektowanych i powykonawczych wynika, że nie ma podstaw do kwestionowania robót przy budynku [...]. Cały teren utwardzony jest ułożony ze spadkiem do wpustów i studzienek kanalizacji deszczowej wykonanych na podstawie zatwierdzonego projektu. Krawężnik oddzielający nawierzchnię utwardzoną od pasa ziemnego przy budynku [...] skutecznie zatrzymuje wody opadowe, kierując je do wpustów. Teren utwardzony przy budynku [...] jest ukształtowany ze spadkiem od budynku. Nie ma możliwości fizycznej "zalewania" z tego terenu ani budynku [...] ani budynku [...]. Tylko wody opadowe dostające się na nieutwardzony pas ziemi szerokości ok. 2,24 m i długości około 10 m przy budynku [...], mogą przenikając do gruntu a nie mając ujścia powodować ewentualne zawilgocenie ścian budynku [...]. Podczas kontroli zauważono jednak, że ściany budynków są suche, nie stwierdzono też żadnych uszkodzeń. Dalej autor odpowiedzi na skargę wskazał, że podczas kontroli przedstawiciel inwestora zadeklarował ustępstwa w kierunku zawarcia ugody ze skarżącymi, co do poprawienia w stanu robót ziemnych wykonanych wzdłuż budynku [...]. Zadeklarował również, że w obrębie pasa terenu ziemnego przylegającego do budynku [...] wykona w uzgodnieniu ze stroną skarżącą takie roboty, które poprawią istniejący stan. W ocenie organu tylko polubowne załatwienie tej sprawy może zakończyć spór, w naszej ocenie bardziej cywilny niż merytoryczny. Pomimo deklaracji ze strony inwestora do ugody do dnia dzisiejszego jednak nie doszło. Dlatego organ po przeanalizowaniu sprawy, na podstawie zebranego materiału dowodowego, wydał w dniu 23.04.2024 r. decyzję nr 37/24, którą zobowiązał inwestora do wykonania wskazanych w niej robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB Powiatu Grodzkiego Jelena Góra okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest, z mocy powyższych przepisów, zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności tam wskazanych.
Przed przystąpieniem do analizy merytorycznej zasadności skargi powinnością Sądu było zbadanie skargi pod kątem spełnienia pozostałych wymogów formalnych. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Jak wynika z akt sprawy, skarżące przed wniesieniem skargi złożyły w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do DWINB, który postanowieniem z 22.10.2021 r. (nr 1162/2021), stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłości w załatwieniu sprawy. Skarżące takie zażalenie ponowiły w piśmie zatytułowanym "Ponaglenie" z 27.09.2023 r.
Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (zob. wyrok NSA z 20.11.2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14).
W tak zakreślonych granicach sprawy Sąd ustalił, w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych aktach administracyjnych oraz w aktach sądowych, następujące okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia:
- decyzją z 11.05.2018 r. (nr 590/2018), wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 3 k.p.a., DWINB umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżące od decyzji PINB z 27.02.2018 r. (nr 22/18), którą umorzono postępowanie w sprawie budowy nawierzchni na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w J.;
- wyrokiem z 18.10.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 543/18 WSA we Wrocławiu oddalił skargę skarżących na opisaną decyzję DWINB z 11.05.2018 r.;
- w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, NSA wyrokiem z 28.04.2020 r., sygn. akt II OSK 326/19 uchylił w całości wyrok WSA we Wrocławiu i decyzję DWINB z 11.05.2018 r.
- decyzją z 25.09.2020 r. (nr 869/2020) DWINB uchylił decyzję PINB z 27.02.2018 r. (nr 22/18) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;
- decyzja DWINB wraz z aktami sprawy, została doręczona PINB w dniu 30.09.2020r.;
- w dniu 17.02.2021 r. PINB wydał pismo, w którym wskazał stronom w trybie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy, do dnia 31.05.2021 r.;
- w dniu 04.06.2021 r. PINB wydał pismo, w którym wskazał stronom w trybie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy, do dnia 31.07.2021 r.;
- w dniu 08.10.2021 r. pełnomocnik skarżących złożył ponaglenie na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz jej niezałatwienie w ustawowym terminie;
- postanowieniem z 22.10.2021 r. DWINB uznał złożone ponaglenie za uzasadnione i zobowiązał PINB do załatwienia sprawy w terminie miejsca licząc od dnia doręczenia postanowienia;
- w dniu 26.11.2021 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na terenie działki nr [...];
- w dniu 15.09.2023 r. pełnomocnik skarżących złożył ponaglenie na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz jej niezałatwienie w ustawowym terminie;
- w dniu 12.03.2024 r. pełnomocnik skarżących złożyła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania PINB;
- w dniu 05.04.2024 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na terenie działki nr [...] oraz nr [...];
- pismem z 18.04.2024 r. PINB poinformował strony postępowania o gotowości decyzyjnej i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym;
-decyzją z 23.04.2024 r. (nr 37/24), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 u.p.b., PINB zobowiązał inwestora do wykonania wyszczególnionych w decyzji robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.
Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zgodnie zaś z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. "przewlekłość" zaś ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)".
Dokonując rozróżnienia zakresu skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd podziela zapatrywanie wyrażone przez NSA w wyroku z 05.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu (od 11.04.2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. W tym ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia jemu zarzutu bezczynności.
Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12).
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie tej PINB, dopuścił się zarówno bezczynności w powyższym rozumieniu, utożsamianej z naruszeniem terminowości działania organu, jak również przewlekłego prowadzenia postępowania, które polegało na prowadzeniu postępowania w sposób nieefektywny i nieskuteczny, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Powyższej kwalifikacji nie kwestionuje zresztą PINB, który zwraca uwagę na trudności kadrowe i organizacyjne występujące w inspektoracie. W ocenie Sądu, takie okoliczności nie mogą przemawiać za oddaleniem niniejszej skargi. To wszystko przemawia za przypisaniem PINB bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.
W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę: 1) obowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Sąd, uwzględniając wskazane wyżej okoliczności, stwierdził, że bezczynność i przewlekłość postępowania posiadają cechy rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności lub przewlekłości organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 10.03.2021 r., sygn. II OSK 1610/20). W okolicznościach niniejszej sprawy okres prowadzenia postępowania jest nie tylko zbyt długi, biorąc pod uwagę wymagany zakres postępowania dowodowego oraz rodzaj czynności podjętych przez organ, ale w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego jest odbierany jako rażący. Dlatego i na zasadzie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku.
W okolicznościach sprawy zobowiązanie PINB do wydania w określonym terminie aktu jest zbędne, ponieważ w dostępnych Sądowi aktach jest decyzja PINB, datowana na 23.04.2024 r. i wydana już po wniesieniu skargi sądowej, załatwiająca sprawę.
Te same argumenty, które były powodem uznania, że bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przemawiają za przyznaniem od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o czym orzeczono w punktach IV i V sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Zatem stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru sumy pieniężnej, ma ona bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu, nie będąc równocześnie odszkodowaniem w cywilnoprawnym znaczeniu. Suma pieniężna stanowi swego rodzaju rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za niekorzystne skutki wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Uznaje się przy tym, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach (wyrok NSA z 11.07.2019 r., sygn. akt I OSK 360/18).
Sąd stwierdził, że suma pieniężna w wysokości po 1.000 zł dla każdej ze skarżących jest adekwatna w kontekście zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności związanych z drastycznym naruszeniem przez organ terminu do załatwienia sprawy, wynikającym z nieprawidłowego prowadzenia postępowania. Zasądzona kwota sumy pieniężnej zrekompensuje każdej ze skarżących naruszone zaufanie do organów administracji publicznej, a jej wysokość ma szansę spełnić rolę prewencyjną. Jednocześnie Sąd oddalił żądanie skargi dalej idące w tym zakresie, o czym orzeczono w pkt VI sentencji wyroku. Z uzasadnienia wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej wynika, że roboty budowlane, nieprawidłowo wykonane na działce nr [...], mają szkodliwy wpływ na należące do skarżących budynki przy ul. [...] i [...]. Przyjdzie jednak wskazać, że sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie należy mylić z odszkodowaniem. Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 k.k.) niż odszkodowania w prawie cywilnym (wyrok NSA z 24.10.2023 r., sygn. akt II OSK 2780/22). NSA w wyroku z 11.07.2019 r., sygn. akt I OSK 360/18, ujął to w następujący sposób: "Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". (...) przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Podzielając te poglądy, Sąd uznał, że czas bezpodstawnego oczekiwania przez skarżące na działania PINB uzasadniał przyznanie każdej z nich sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł. Kwota w tej wysokości pozwoli na skompensowanie (przynajmniej częściowe) uciążliwości związanych brakiem odpowiedniej reakcji PINB na wykonane na sąsiedniej nieruchomości roboty budowlane.
Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł odpowiednio, jak w punktach I-VI sentencji wyroku, a o kosztach na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punktach VII-VIII sentencji wyroku.