II SAB/Wr 396/23

II SAB/Wr 396/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na przewlekłość Wójta Gminy Nowa Ruda w przedmiocie ustalenia zmiany stosunków wodnych i ich negatywnego wpływu na grunty sąsiednie I. stwierdza, że Wójt Gminy Nowa Ruda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Nowa Ruda nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wójta Gminy Nowa Ruda do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wójta Gminy Nowa Ruda na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skargą z 23 sierpnia 2023 r. J. M. (dalej jako: "skarżąca", "strona skarżąca") zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła Wójtowi Gminy Nowa Ruda (dalej jako "wójt", "organ I instancji") przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia zmiany stosunków wodnych i ich negatywnego wpływu na grunty sąsiednie. W treści skargi na przewlekłość zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do dokonania czynności w określonym terminie; przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zwrotu kosztów postępowania.
Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, skarżąca w dniu 21 czerwca 2021 r. złożyła wniosek w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych na działkach stanowiących drogę powiatową nr [...] w miejscowości B. do stanu poprzedniego w celu zaprzestania wyrządzania dalszych szkód na nieruchomościach bezpośrednio przyległych.
Decyzją z 17 października 2022 r. (nr ITOŚ.6331.3.11.2021.I) wójt umorzył postępowanie w sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej jako: "SKO") z 19 grudnia 2022 r. (nr SKO 4112/19/2022) a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Dnia 30 stycznia 2023 r. do organu I instancji wpłynęła decyzja kasatoryjna SKO.
Pismem z 22 lutego 2023 r. organ poinformował pełnomocnika strony skarżącej, że do czasu upływu terminu do wniesienia skargi (sprzeciwu przyp. Sądu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , organ wstrzymał się z podejmowaniem czynności w sprawie. Następnie organ wypożyczył akta SKO celem dokonania oceny prawidłowości doręczenia decyzji SKO wszystkim stronom postępowania. Akta te zostały zwrócone do organu I instancji 16 marca 2023 r.
Pismem z 30 marca 2023 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania.
Dnia 15 maja 2023 r. wójt sporządził listę wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiadujących z drogą powiatową. Jednocześnie wójt 15 maja 2023 r. zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy – 31 grudnia 2023 r.
Kolejno pismami z 24 maja 2023 r. organ zwrócił się do właścicieli nieruchomości sąsiadujących z drogą powiatową o udzielenie informacji, czy odbudowa drogi negatywnie wpłynęła na ich nieruchomości (odpowiedzi wpływały w czerwcu 2023 r.)
Pismem z 13 czerwca 2023 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie.
Postanowieniem z 37 czerwca 2023 r. (nr SKO 4112/13/2023) SKO uznało powyższe ponaglenie za nieuzasadnione.
Następnie w dniu 31 lipca 2023 r. organ przygotował dokumentację dla zapytania ofertowego związanego z pozyskaniem opinii biegłego.
Pismem z 26 września 2023 r. (czyli już po wniesieniu skargi) organ zawiadomił strony o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin terenowych.
W odpowiedzi na skargę wójt wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
"Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".
W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 – publ. CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16, publ. CBOSA).
Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych ustawowo terminów załatwiania spraw.
Z akt sprawy wynika, że wójt otrzymał decyzję kasatoryjną 30 stycznia 2023 r. Wyłącznie od tego czasu można rozpatrywać ewentualne przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy jednak, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Od momentu wpływu akt do organu do chwili wniesienia skargi minęło około 7 miesięcy. Organ niewątpliwie przekroczył terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Co więcej do dnia wydania niniejszego orzeczenia organ nie poinformował o zakończeniu postępowania w sprawie.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W okolicznościach sprawy, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
W rozpoznawanej sprawie przewlekłość miała co prawda miejsce gdyż od momentu wpływu akt do organu do chwili wniesienia skargi minęło około 7 miesięcy to należy wskazać, że organ w piśmie z 15 maja 2023 r. wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy. Wskazał nadto na okoliczności, które miały wpływ na opóźnienie wyjaśniając, że opóźnienie wynikło ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz czynności z tym związanych. W ocenie Sądu nie mogą umknąć z pola widzenia podniesione przez organ okoliczności wpływające na czas trwania postępowania (w tym właśnie te związane z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego).
Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej.
Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki, co orzeczono w pkt III sentencji wyroku.
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA).
W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Sąd na podstawie art. 149 § 2 i 151 p.p.s.a. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa jego przewlekłością nie miało postaci kwalifikowanej.
O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.